7. Federalismo fiscale forma di Stato, diritti fondamentali



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7.

Federalismo fiscale

forma di Stato, diritti fondamentali
di Silvio Gambino

Università della Calabria


Sommario: 1. Regionalismo e principio di eguaglianza. – 2. Diritti di cittadinanza e forme di stato. Cenni comparatistici. – 3. Autonomia territoriale e uguaglianza dei cittadini. – 4. Qualche riflessione sulla legge n. 42 del 5 maggio 2009, in tema di federalismo fiscale.

1. Regionalismo e principio di eguaglianza

Le recenti riforme costituzionali hanno sollevato più di un dubbio sia con riguardo alle forme di distribuzione territoriale delle competenze sia con riguardo alla loro integrale copertura con le risorse individuate dalla novella costituzionale1. A tale tematica sarà dedicata la riflessione che segue, nella quale ci limitiamo a proporre qualche interrogativo circa le garanzie di effettività del principio di eguaglianza (interpersonale e interterritoriale) fra i cittadini nei diversi territori del Paese, con particolare attenzione alle differenze esistenti fra regioni fiscalmente deboli e regioni fiscalmente autosufficienti (ovvero contributori netti alle finanze pubbliche). Tali interrogativi riguardano la stessa adeguatezza della legge di delega in materia di federalismo fiscale a dare compiuta attuazione ai principi e alle disposizioni costituzionali relativi al neoregionalismo accolto nelle recenti riforme costituzionali2. In questa sede, inoltre, non considereremo le questioni poste dall’attuazione di tale legislazione di attuazione, anche in ragione degli evidenti ripensamenti in materia sia del legislatore che (dell’indirizzo economico) del Governo.

A partire dagli anni ’20 del secolo scorso, con le Costituzioni rivoluzionarie (socialiste) e quelle socialdemocratiche (Weimar, 1919), si è affermata una nuova concezione del concetto di eguaglianza. Da tale nuova nozione dovremo prendere le mosse nella stessa analisi della revisione costituzionale del 2001 e dell’odierna attuazione del novellato art. 119 della Costituzione. Nel mentre il costituzionalismo socialista assumeva di poter rimuovere le più profonde radici della disuguaglianza con l’eliminazione della proprietà privata dei mezzi di produzione, nella tradizione costituzionale liberal-democratica si assumeva, in senso diverso, che l’eguaglianza fosse attingibile, con il supporto della legge, eliminando ogni discriminazione fra i soggetti (fondata sul sesso, la religione e la razza o altre possibili condizioni di differenziazione); con il costituzionalismo socialdemocratico, di cui la Costituzione di Weimar ha costituito lo sfortunato modello, e con quello sociale al quale si sono ispirate la Costituzione repubblicana e, più in generale, la maggior parte delle costituzioni del secondo dopoguerra si assume come intollerabili le differenze che si fondano sullo stesso rapporto economico e sociale, affidando allo Stato il compito della rimozione degli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese, secondo la previsione dell’art. 3, II co., della Costituzione.

In tale ottica, come è stato bene osservato, l’uguaglianza fra i soggetti “è tale solo se comprende uguaglianza ed effettività dei diritti sociali”3, costituendone questi ultimi la “dimensione principale”4. In tal modo, unitamente a quelli classici di libertà, i diritti sociali vengono assunti come condizioni costitutive indefettibili del principio di eguaglianza e del valore della persona (art. 2 Cost.) e, al contempo, come una vera e propria precondizione della democrazia5.

Tale nuovo concetto di eguaglianza, che valorizza le differenze personali come un momento di ricchezza, ma rende intollerabili le differenze sul piano economicosociale, costituisce il filo conduttore del costituzionalismo europeo del secondo dopo-guerra e di quello italiano in particolare6, sia nella parte relativa ai princìpi fondamentali della Costituzione sia nella positivizzazione delle nuove tutele che su tali princìpi si fondano, quelle, appunto, che portano ad arricchire la tipologia dei diritti fondamentali accolti e protetti costituzionalmente (dalle classiche libertà negative, a quelle positive – i diritti sociali – e a quelle politiche ed economiche)7.

A partire dall’affermazione costituzionale del principio di eguaglianza formale e sostanziale, i costituenti italiani (e, a seguire, la Corte e la dottrina costituzionale) hanno delineato i diritti sociali come un antecedente non discutibile, non legato a condizioni economiche e politiche, impegnando, in tal modo, i pubblici poteri, e innanzitutto il legislatore nazionale (e ora anche quelli regionali), a realizzare valori e princìpi che la Costituzione assume come indefettibili. La differenza fra le libertà garantite nello Stato liberale e i nuovi diritti resi possibili dall’intervento dei pubblici poteri8 viene colta nella considerazione secondo cui, mentre i primi tutelano una sfera dell’individuo nella quale egli può operare liberamente, i secondi – i diritti sociali – mirano a ottenere l’intervento delle autorità pubbliche “per soddisfare a talune esigenze essenziali dei cittadini”9, trovando, quindi, la propria giustificazione teorica nel “diverso concetto di liberazione da determinate forme di privazione”10, e avendo come scopo la realizzazione dell’eguaglianza “o più precisamente una sintesi fra libertà ed eguaglianza; in una parola, della libertà eguale”11.

Il catalogo dei diritti sociali costituzionalmente positivizzato, a sua volta, ha una sua inusuale ampiezza e sistematicità. La relativa tutela è quella propria dei diritti costituzionali e non di quelli ‘legali’, benché deve sottolinearsi che le forme giurisdizionali della relativa tutela non sono quelle apprestate ai diritti soggettivi perfetti ma quella degli interessi legittimi, dal momento che fra il relativo esercizio e la previsione legale opera un facere amministrativo, che coinvolge la pubblica amministrazione con la relativa supremazia speciale12. Tuttavia, se dalla definizione teorico-costituzionale dello Stato sociale e più in particolare dall’inquadramento dei diritti sociali come diritti inviolabili del soggetto13 ci prefiggiamo di coglierne il grado di effettività, è giocoforza rilevare lo stridente contrasto esistente tra la loro costruzione come diritti universali e assoluti e il relativo grado di effettività, palesemente inadeguato14.

Diverse sono le argomentazione a sostegno di una simile valutazione; esse vanno dai condizionamenti economici a quelli politici, dalle capacità del sistema giudiziario a quelle del sistema politico. In ogni caso, costituisce un dato fattuale l’evidente contraddizione esistente tra l’assolutezza e l’universalità dell’enunciato costituzionale e il basso livello di effettività di tali diritti. L’argomento centrale, tuttavia, che tutti in qualche modo riassume, è costituito dalla considerazione secondo cui i diritti sociali (soprattutto: istruzione, salute, previdenza) ‘costano’ e lo Stato conosce seri problemi di fiscalità15. La questione del costo dei diritti sociali costituisce, così, un punto di vista privilegiato per uno studio sulla struttura e l’effettività di tali diritti. La più autorevole dottrina, tuttavia, ha sottolineato come il costo dei diritti costituisca un falso problema dal momento che esso è un elemento intrinseco a tutti i diritti costituzionali, anche ai diritti classici di libertà16.

Nella nuova stagione di dibattito e di analisi scientifica, l’analisi relativa all’effettività dei diritti sociali e dei diritti civili s’incentra soprattutto sulle problematiche costituzionali e legislative poste dall’attuazione del nuovo ordinamento regionale17, con particolare riferimento ai contenuti delle novellate disposizioni di cui agli artt. 114, 116, 117, 118 e 119 Cost. e di una loro interpretazione che assicuri il rispetto dei princìpi fondamentali della Costituzione (con particolare riferimento al principio di eguaglianza e a quello personalista-solidarista)18.

La garanzia dei diritti, tuttavia, nel costituzionalismo contemporaneo, vede le Corti costituzionali affiancare positivamente i Parlamenti nel loro sforzo di dare attuazione ai valori, ai princìpi e alle disposizioni costituzionali in materia di diritti fondamentali. L’intervento del Giudice costituzionale italiano nella materia dei diritti sociali è stato richiesto prevalentemente con riferimento alla violazione del principio di eguaglianza19 e anche in presenza di comportamenti omissivi da parte del legislatore.

Dopo un’iniziale prudenza, il suo orientamento20 si è confermato nel senso di riconoscere rango pienamente costituzionale ai diritti sociali, affermando una serie di criteri guida a cui esso conforma la propria azione; essi vanno dal riconoscimento di un principio di gradualità delle riforme legislative relative ai diritti di prestazione21, a un principio di costituzionalità provvisoria di una data disciplina22, a un principio di attuazione parziale incostituzionale di un diritto sociale23, alla necessità di apprezzamento, infine, dei limiti finanziari posti dal bilancio e dalla necessaria considerazione della discrezionalità del legislatore circa la definizione del quantum delle prestazioni sociali che la Corte deve comunque valutare secondo un necessario parametro di ragionevolezza24.

Lo sforzo della Corte costituzionale nel dare effettività ai diritti sociali, pur accompagnandosi con il riconoscimento della necessaria gradualità delle scelte legislative25, porta ad assicurarne l’effettività, riconoscendoli come ‘diritti perfetti’ e assicurandone una protezione immediata, pur in quelle ipotesi in cui difettasse ancora un intervento protettivo del legislatore. Per assicurare tale effettività il Giudice delle leggi si avvale di tipologie innovative di sentenze costituzionali, come, in particolare, le sentenze c.d. ‘additive (di prestazione e di principio)’, mediante le quali, pur in assenza di una disciplina legislativa specifica, assicura protezione a taluni diritti sociali, come è avvenuto in particolare in materia di assistenza e di previdenza sociale, allorché la Corte ha applicato più volte l’art. 38 Cost. nel dichiarare l’illegittimità costituzionale di quelle leggi che precludevano in modo ingiustificato l’estensione a tutte le categorie di soggetti la possibilità di avvalersi dei servizi previdenziali e assistenziali riconosciuti dal legislatore solo a limitate categorie di soggetti26.

Per il Giudice delle leggi, dunque, anche i diritti sociali, e a fortiori quelli ‘a prestazione positiva legislativamente condizionati’, assurgono, al pari degli altri diritti fondamentali, al rango di “diritti inviolabili e irretrattabili della persona, in quanto espressione di valori o principi costituzionali supremi”. È il caso appunto della tutela della salute27, del diritto alla casa28, del diritto al lavoro29. In breve, l’indagine della giurisprudenza della Corte costituzionale evidenzia come ai diritti sociali venga assicurata una protezione costituzionale pienamente comparabile a quella assicurata agli altri diritti fondamentali. In quanto tali, dunque, anche i diritti sociali sono irrinunciabili, inalienabili, indisponibili, intrasmissibili, inviolabili. Ciò non toglie, tuttavia, che l’immediata operatività di tali diritti, come diritti dei soggetti a prestazioni pubbliche – anche di quelli che richiedono “prestazioni positive per l’ottenimento delle quali occorrono leggi e concreti istituti amministrativi che le rendano applicabili”30 – possa e debba “essere accertata caso per caso, senza confondere ciò che è possibile in virtù della sola efficacia normativa della Costituzione con ciò che è storicamente possibile”31, a seguito di leggi o regolamenti che abbiano assicurato una data disciplina della materia32.

Le conclusioni che si possono trarre da una simile, sia pur essenziale, ricostruzione delle tecniche utilizzate e dell’evoluzione seguita dalla Corte costituzionale nell’assicurare effettività ai diritti sociali portano a osservare come l’utilizzazione da parte della stessa di una serie di criteri guida sia tale da rendere in qualche modo mutevole e instabile il grado di effettività assicurato a tali diritti. Le tecniche di bilanciamento fra interessi egualmente meritevoli di tutela portano, infatti, il Giudice costituzionale a operare una comparazione continua fra diversi princìpi e valori costituzionali e ciò sulla base dell’assunto secondo il quale il principio della ponderazione o del bilanciamento fra beni costituzionali rappresenta il parametro in base al quale devono essere determinati i limiti e il contenuto dei diritti fondamentali e tramite il quale vengono risolti i conflitti che possono insorgere tra beni costituzionalmente contigui. Una prospettiva – quest’ultima – che porta a cogliere la Corte costituzionale come legislatore ‘positivo’, le cui ambiguità tuttora preoccupano la più attenta dottrina costituzionale, quando si interroga sul quis custodiet custodes.

Occorrerà ora soffermarsi sui rapporti esistenti fra modelli di decentramento politico-istituzionale e princìpi fondamentali posti a base degli Stati costituzionali contemporanei e in quello italiano, in particolare. Il profilo che risulterà maggiormente illuminato da tale analisi appare quello relativo ai rapporti fra decentramento politico-istituzionale e problematiche costituzionali poste dalla compatibilità dell’esercizio dei poteri pubblici ai diversi livelli territoriali con i princìpi costituzionalmente posti a fondamento dello Stato costituzionale contemporaneo, nel loro porre il principio di eguaglianza formale e sostanziale e il principio personalista come fondamentali per l’intero ordinamento repubblicano, estendendosi come limite, nella relativa estrinsecazione dei poteri, alle autonomie territoriali.

Altri punti di vista sono egualmente meritevoli di considerazione nello affrontare il binomio diritti sociali e regionalismo/federalismo. Uno è dato da quello che porta ad interrogarsi, soprattutto nell’ottica dei diritti sociali e della loro effettività, se la forma federale dello Stato come modello di organizzazione territoriale dei poteri appaia maggiormente stabile, efficiente e solida nella loro protezione. Nell’ottica dell’evoluzione del costituzionalismo contemporaneo, in tal senso, può affermarsi che il modello dello Stato sociale ha registrato nel principio unitario (e perfino in quello dell’accentramento dei poteri) una migliore garanzia della stabilità e dell’universalizzazione delle prestazioni sociali (soprattutto nelle materie/funzioni pubbliche della salute, dell’istruzione, della previdenza e della assistenza). Rispetto a tale quadro evolutivo, una parte della dottrina costituzionale esprime preoccupazione, se non vero e proprio scetticismo, circa la tesi di una presunta maggiore adeguatezza del modello federale dello Stato a salvaguardare il Welfare State. Meno dubbi si pongono, invece, quando la questione concerne più direttamente la soluzione federalistica intesa più limitatamente come spinta alla modernizzazione amministrativa e, più in generale, come modalità tecnica di avvicinamento della funzione pubblica ai suoi destinatari, nell’ottica propria del principio di sussidiarietà. L’analisi delle relazioni esistenti fra forma di Stato e diritti sociali, così, rileva soprattutto per le problematiche costituzionali relative all’eguaglianza delle condizioni di vita dei cittadini, che concretizzano lo ‘statuto della cittadinanza’ (unitaria e/o federale nonché sociale), secondo una formula di origine anglosassone accolta ormai nella stessa ricerca costituzionale.

L’analisi della giurisprudenza costituzionale del Paese conferma pienamente tale assunto33. L’indirizzo della Consulta è chiaro, risalente e stabile nel tempo. Già a partire dai primi anni Settanta, la Corte costituzionale aveva avuto modo di sancire che “il principio di eguaglianza sancito dall’art. 3 Cost. consente al legislatore ordinario di dettare norme differenziate per disciplinare situazioni ritenute obiettivamente e ragionevolmente diverse”34. In questa direzione, la Corte costituzionale estende l’applicazione del principio di uguaglianza anche alla normativa statale concernente le Regioni, ritenendo in tal modo censurabili leggi che, senza base costituzionale, introducano differenze fra Regioni e Regioni35. Naturalmente, l’eguaglianza può convivere con forme di organizzazione statale che prevedono asimmetrie e differenziazioni nelle forme di distribuzione territoriale delle competenze purché siano fatti salvi i princìpi costituzionali e le disposizioni costituzionali in materia di diritti. È appunto il caso della previsione costituzionale, in Italia, accanto alle Regioni a statuto ordinario, di Regioni a statuto speciale, il cui statuto, come si ricorda, è approvato con legge costituzionale, nonché di una ulteriore differenziazione in ragione di quanto si prevede nel novellato art. 116 Cost.

2. Diritti di cittadinanza e forme di stato. Cenni comparatistici

Il tema sul quale proporremo qualche osservazione riguarda la tematica del federalismo fiscale, letta costituzionalmente nel quadro dei rapporti appena richiamati, con qualche cenno alla stessa dinamica storica e al dualismo nord-sud, persistente a partire dalla unificazione politica del Paese centocinquant’anni or sono.

In questa ottica, una prima questione – diremmo di vocabolario – è posta dall’improprio richiamo, nella rubrica della legge n. 42 del 2009, ad un inesistente federalismo, che – in una simile lettura – rinvierebbe ad una presunta maggiore idoneità delle forme federali nell’assicurare la garanzia dei diritti di cittadinanza nell’ambito dei territori nei quali si articola lo Stato. Ancorché potrà risultare superfluo sottolinearlo, il nomen federale assegnato alla disciplina di attuazione del novellato art. 119 Cost. poco ci aiuta nel dipanare le complesse problematiche attuative della novellata disposizione costituzionale.

Una riflessione di tipo comparatistico potrebbe risultare utile in tale ottica36. Se infatti analizziamo la forma di Stato federale, vedremo come, diversamente dalle scarne previsioni destinate a tale scopo dalla riforma costituzionale, lo spazio normativo riconosciuto alla competenza concorrente dei Laender (art. 74 LFB) si estende alla stessa materia dei diritti fondamentali classici. Un lungo elenco di competenze concorrenti costituzionalmente attribuite ai Laender, in ogni caso, porta a ricordare come, secondo l’art. 72, I co., della Legge Fondamentale tedesca, in tali ambiti, i Laender abbiano competenza legislativa “fintanto che e nella misura in cui” la Federazione non abbia esercitato con legge la propria competenza legislativa in materia.

Con esiti universalmente apprezzati per l’esistenza di un principio cooperativo nei rapporti fra Bund e Laender, l’ordinamento costituzionale tedesco assicura la priorità del diritto federale sul diritto del Land (art. 31); garantisce l’equiparazione civica (nei diritti e nei doveri) di tutti i tedeschi (art. 33); assicura altresì che, nell’ambito della legislazione concorrente, la Federazione ha «il diritto di legiferare quando e nella misura in cui la realizzazione di equivalenti condizioni di vita nel territorio federale o la tutela dell’unità giuridica o economica nell’interesse dello Stato nel suo complesso, rendano necessaria una disciplina legislativa federale» (art. 72, II co., LF).

Tali richiami di disposizioni dell’ordinamento costituzionale tedesco sottolineano, nell’ottica delle presente analisi, la significativa diversità dello Stato unitario a base regionale rispetto a quello federale. In ogni caso, anche in quest’ultima forma statuale, pur conoscendo riparti competenziali fra Bund e Laender fortemente differenziati rispetto a quelli accolti negli Stati unitari, la materia dei diritti riconosce il primato alla legge federale sulle leggi dei Laender, Stati membri della Federazione.

La riforma costituzionale italiana, pertanto, non può presumere riferimenti teorici né organizzativi con le forme federali di Stato, europee e non.

Cionondimeno, come è agevolmente osservabile, il termine federalismo gode di un buon marketing, atteso che lo stesso viene diffusamente utilizzato sia in dottrina, sia dalle forze politiche sia dai media. Si tratta in ogni caso – quanto all’ordinamento italiano e in particolare alla legge sul cd federalismo fiscale – di una formula vuota di contenuti di merito, senza cioè concrete corrispondenze istituzionali alle forme federali di Stato. Tuttavia, se può servire per comunicare, noi stessi la utilizzeremo, con il garbo di ricordare che si tratta comunque di una «frode» terminologica, o se vogliamo di una formula meramente retorica.

In tale ottica, si osserva come lo Stato italiano, “unitario” e “sociale” secondo le previsioni della Costituzione del ’47, e più in generale tutti gli Stati europei, a partire dalle loro costituzioni successive al secondo dopo-guerra, hanno posto in essere, sia pure in modo graduale e in corrispondenza delle risorse di cui disponevamo nel corso del tempo, un piano che non è esagerato definire portentoso di prestazioni amministrative, di servizi pubblici, soprattutto nelle materie relative ai diritti sociali (ma non solo)37. Se si riflette alle materie dell’istruzione, della salute e della previdenza sociale (materie che nel loro insieme incidono nella misura dei due terzi sul bilancio dello stato), si coglie immediatamente come un Paese piegato dalla guerra nella quale lo avevano ricacciato le pruderie colonialiste del fascismo sia riuscito ad assicurare un progetto importante di «giustizia sociale», con significativi effetti redistributivi del reddito.

Se possono ritenersi ancora inadeguati rispetto alle organiche previsioni dello Stato sociale accolto in Costituzione, tali effetti riallocativi della ricchezza nazionale secondo princìpi di equità sociale hanno comunque trasformato il Paese, fin dalle fondamenta sociali di una realtà agricola (con forme giuridiche perfino post-feudali, come può dirsi del contratto di mezzadria nelle sue varie implementazioni materiali nelle diverse realtà territoriali del Paese), sessanta anni orsono, per trasformarla in una potenza economica, ora in (grave) crisi come molte altre ma pur sempre con un apparato tecnologico e con uno spirito d’impresa assolutamente di rilievo nell’ambito internazionale.

Parrebbe dunque doversi negare ogni legittimità a quelle affermazioni (enfatiche e retoriche) secondo le quali il federalismo costituirebbe un modello necessario per assicurare l’effettività dei diritti sociali.

Sotto tale profilo, l’evoluzione del costituzionalismo sociale contemporaneo consente piuttosto di affermare che il Welfare State ha conosciuto nello accentramento statale un’adeguata garanzia della stabilità e della universalizzazione delle prestazioni sociali relative ai diritti di cittadinanza. Quello stesso Welfare State, come sappiamo, risulta in difficoltà nel garantire le sue prestazioni giuridiche e assistenziali. La stessa garanzia giurisdizionale sembrerebbe sempre più inadeguata a costituire una frontiera (almeno di retroguardia), superata la quale il processo di globalizzazione dell’economia avrebbe imposto in modo definitivo la deregulation nello stesso ambito giuslavoristico38, per come vicende di questi mesi sembrano sinistramente evocare nella esperienza italiana (e di altri paesi dell’Europa mediterranea)39.

Meno dubbi si pongono se la questione riguardi più direttamente la soluzione federalistica (e quella del federalismo fiscale in particolare) intesa come spinta alla razionalizzazione e alla modernizzazione istituzionale e amministrativa, cioè come modalità sussidiaria di avvicinamento delle funzioni pubbliche ai cittadini, destinatari di diritto delle stesse.




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