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ALESSANDRO PAJNO

GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA ED ECONOMIA


Sommario: - 1. Economia, diritto, giustizia: il dibattito pubblico e la singolare vicenda della giustizia amministrativa. - 2. Economia, diritto e processo: il gioco della complessità e la riduzione dell’incertezza. - 3. Capitalismo e potere legale. Diritto, amministrazione, giurisdizione. - 4. Le esigenze dell’economia: la governance giudiziaria. - 5. La governance contrattuale. - 6. La giustizia amministrativa ed il duplice collegamento con l’economia. - 7. Duplicità del diritto amministrativo ed ambiguità della giustizia amministrativa. – 8. Mutamenti dell’economia e trasformazioni del potere pubblico: le conseguenze sul processo amministrativo. - 9. Il cambiamento della configurazione del potere antitrust ed i nuovi compiti del giudice amministrativo. - 10. Crisi, crescita economica e processo amministrativo: la contraddittorietà delle aspettative. - 11. L’ambiguità degli strumenti tecnici del processo amministrativo. - 12. Il superamento delle ambiguità: l’economia come chiave di lettura della giustizia amministrativa. - 13. Un approccio non ideologico alla formazione dei sistemi di giustizia amministrativa. – 14. Il contenzioso economico del giudice amministrativo ed i rischi connessi con l’esercizio della tutela. - 15. L’efficienza della giustizia amministrativa: tempi della tutela e prevedibilità della giurisprudenza. - 16. Analisi economica e vantaggi della giustizia amministrativa. - 17. Analisi economica e fattori di criticità. – 18. Per il miglioramento della giustizia amministrativa: il contrasto nei confronti dell’inflazione normativa. - 19. Gli appalti di lavori e di servizi e la revisione della disciplina sostanziale.. - 20. La gestione del contenzioso e degli uffici. L’analisi quantitativa e qualitativa ed il problema dell’arretrato. - 21. Il processo come actus trium personarum. - 22. Il processo come risorsa della collettività: L’abuso del processo. - 23. Il principio di sinteticità degli atti. - 24. L’uso “economico” della risorsa giudiziaria: gli strumenti alternativi alla giurisdizione. - 25. Il ruolo delle Corti supreme. - 26. L’aspirazione al servizio pubblico.


  1. Qualche tempo fa, in occasione del dibattito sul rapporto fra crisi economica e giustizia amministrativa, veniva osservato che il giudizio tendenzialmente lusinghiero e comunque favorevole riservato dagli studiosi a quest’ultima risultava, confinato al mondo degli addetti ai lavori, dal momento che di esso non vi era alcuna traccia nelle osservazioni dei commentatori della vita istituzionale del Paese; al contrario, la stessa giustizia amministrativa veniva descritta come un elemento destinato a pesare negativamente sullo sviluppo, un fattore di incertezza capace di dissuadere gli stranieri ad investire nel nostro Paese, (R. Prodi) ed in ultima analisi, come un organo vitale di quel ragno velenoso che impone regole asfissianti al corpo sociale, costituito dalla macchina amministrativa (A. Panebianco).

A distanza di circa un anno la situazione non sembra essere cambiata, se è vero che, ancora di recente, è stato ricordato che occorre con decisione intervenire su “mercato del lavoro, riforma fiscale, macchina dello stato, e giustizia a partire dalle due emergenze assolute che sono il civile e l’amministrativo” (R. Napoletano).

La giustizia amministrativa costituisce, in questa ottica, una emergenza assoluta, come la giustizia civile, di cui sono note a tutti le difficoltà e le lungaggini senza fine. Si misura così, ancora una volta, la distanza che separa la visione dei commentatori della vita pubblica da quella degli studiosi, se è vero che, in un recente ed innovativo manuale è stato sottolineato che “la durata media di un processo amministrativo, fino alla sentenza definitiva, è sensibilmente più breve di quella registrata nel campo della giustizia civile: ciò costituisce un evidente vantaggio competitivo che contribuisce a spiegare la tendenza a estendere l’ambio della giurisdizione amministrativa nei campi di confine” (G. Napolitano). La giustizia amministrativa appare come una sorta di Giano bifronte, ad un tempo emergenza e vantaggio competitivo per la vita economica del paese; e questa duplicità strutturale sembra contribuire a caratterizzarla in modo precipuo.

E tuttavia, se, ad una prima approssimazione, il quadro pare non essersi modificato, occorre riconoscere che qualcosa sembra muoversi. Da una parte, infatti, nell’affrontare le questioni riguardanti il diritto e l’amministrazione, sembra crescere la consapevolezza della necessità di strumenti più meditati e raffinati. Si afferma, così, che il primo dovere di un governo responsabile è quello di evitare la bulimia legislativa (D. Di Vico) così evidenziandosi che la prima, fondamentale questione è quella dell’attività legislativa o, più in generale normativa. In una ottica che invita a non perdere di vista la realtà, (D. Di Vico) ed a praticare l’autocritica in nome della verità (E. Galli della Loggia), si sottolinea, poi, opportunamente, che non basta evocare la lotta alla burocrazia, ma che è necessario “affrontare, anche con strumenti conoscitivi adeguati, una situazione molto complessa costituita da un reticolo di vincoli normativi, di routine amministrative distorte, di resistenze burocratiche all’innovazione” (A. Panebianco).

D’altra parte, l’economia – in particolare quella finanziaria – non viene più rappresentata soltanto come una vittima della pesantezza delle burocrazie amministrative e giudiziarie, ma anche come un processo che può distruggere essa stessa il diritto ed il patrimonio di certezze che con il diritto è connesso. Si rileva, infatti, che la globalizzazione del capitalismo finanziario sta distruggendo, con l’ordine mondiale, il principio di certezza del diritto, essendo questo, attraverso il jurisdiction ed il forum shopping, “oggetto di compravendita e di consumo, come qualsiasi altro bene, sempre più in balìa del potere del denaro” (G. Rossi).

Anche fra i giuristi, infine, si coglie l’abbandono di una prospettiva che, al di là di ogni affermazione teorica, tende a leggere in chiave di non comunicabilità il rapporto tra economia e diritto. Si afferma, così, con riferimento alla giustizia civile, ma in una ottica che può essere riferita alla giurisdizione tot court, che “le liti in una economia nazionale sempre più connessa con il mondo, determinano la qualità del tessuto economico dentro il quale poi si uniscono i diritti” dal momento che “non esiste diritto al lavoro se non vi sono aziende che richiedono i lavoratori avendo la certezza del modo di organizzarli”, né “diritto di libertà individuale se non c’è una economia nella quale può avanzarsi la pretesa della propria affermazione”, e che tutto ciò “è messo in dubbio da un processo giudiziario imprevedibile, che non decide e che crea, con l’incertezza delle decisioni, vere e proprie sub-leggi”, (G. M. Berruti) con riferimento, poi, alla giustizia amministrativa, viene correttamente messo in luce che i relativi meccanismi “vanno valutati non soltanto per la capacità di offrire effettiva protezione ai privati, ma anche per i costi direttamente ed indirettamente generati (G. Napolitano).

Sembra, pertanto, che si vadano, sia pur timidamente, ponendo le basi per una riflessione più attenta, che metta al centro, piuttosto che le antinomie, le interazioni inevitabili fra processo economico e processo giurisdizionale. In tal modo sarà possibile cogliere non solo il legame strutturale che da sempre avvince i protagonisti della contesa, ma anche come l’economia influenzi in modo sempre più significativo le soluzioni offerte dalla giustizia e dal diritto, provocando continui ed importanti mutamenti di questi.

In questo quadro più ampio potrà essere esaminata la singolare vicenda della giustizia amministrativa, che, in coerenza con la duplicità e l’ambiguità che sin dalle sue origini la caratterizza, sembra oggi contestata da due diversi (ed antagonistici) punti di vista. Ad essa viene infatti mosso contemporaneamente sia un rimprovero di assenza di deference verso l’azione dei pubblici poteri, quando la si indica come un potere che contribuisce a vanificare o rallentare le scelte di politica economica, sia un rimprovero di eccesso di deference verso l’amministrazione pubblica, quando la si indica come incapace di realizzare una indipendenza effettiva. In realtà, come si vedrà, questa situazione è in qualche modo legata alle due anime del diritto amministrativo; mentre la giustizia amministrativa, ferma restando la propria responsabilità, può forse fornire anche qualche opportunità con riferimento ai tempi del processo economico.


  1. Esiste un rapporto strutturale fra diritto amministrativo ed economia; il diritto amministrativo nasce per far fronte alla limitatezza dei beni, per regolare l’accesso dei consociati ad un bene che è scarso.

Tuttavia, se si passa ad una riflessione più approfondita, è facile rendersi conto che la relazione necessaria con l’economia riguarda non solo il diritto amministrativo, ma il diritto tot court ed il processo giurisdizionale.

Il diritto è, infatti, una istituzione dipendente dalla natura conflittuale dei rapporti sociali in un mondo di risorse scarse (V. Ferrari). La funzione primaria del diritto è quella di allocare risorse scarse, materiali o simboliche L. M. Friedman), esso si pone, anzi,come la struttura stessa del conflitto (V. Tomei), dal momento che dove non vi è scarsità di risorse non vi è conflitto, e nemmeno norme e procedure, (non a caso V. Ferrari evoca le parole di Grant Gilmore: “In heaven there is no law”, mentre “in hell there is nothing, but law and due process will be meticoulus observed”.

Se il diritto è la struttura del conflitto volto all’allocazione di beni scarsi, si comprende agevolmente cosa è il processo: l’istituzione entro cui ogni sistema giuridico cerca di vincolare i conflitti, avviandoli a soluzione (V. Ferrari). Si coglie, così, ad un tempo, il legame strutturale che lega diritto sostanziale e diritto processuale, tutela sostanziale e tutela giurisdizionale, e l’interazione assai rilevante che il processo giurisdizionale ha sempre con lo svolgimento della vita economica. Sotto il primo profilo, va osservato che il processo è lo specchio di un sistema giuridico, qualunque sia il regime delle fonti (V. Ferrari): val quanto dire che se un certo meccanismo processuale non raggiunge in tempo il proprio scopo, tale esito non è dovuto soltanto al vizio di tale meccanismo, ma più spesso anche alla complessità del diritto sostanziale.

Sotto il secondo profilo deve essere ricordato che il processo è sì un tentativo di risolvere i conflitti, ma che non sempre questo obiettivo viene raggiunto.

Nelle società ordinate, il processo dovrebbe esercitare una funzione stabilizzatrice e semplificatrice; l’effettiva capacità del processo di conseguire tale obiettivo dipende, in realtà, dal grado di complessità della società. Questa presenta una articolazione tanto più variegata quanto più si moltiplicano i ruoli sociali, e si fa più veloce la corsa all’apprensione di risorse sempre più ridotte e inegualmente distribuite (V. Ferrari).

I sistemi giuridici seguono questo movimento secondo un percorso non rettilineo, ora ostacolandolo, ora anticipandolo, ora moltiplicando la propria stessa complessità, ma in modo disarmonico rispetto alla realtà sociale, fino a quando non risulta compromessa la loro stessa capacità di stabilizzare le aspettative, ed il conflitto finale prende altra via (V. Ferrari). Se si vuole, la struttura non più verticale, ma reticolare, dei moderni sistemi di giustizia, nei quali l’interconnessione è esercitata soprattutto attraverso il contratto ed il “dialogo tra le Corti” evidenzia in modo esemplare il grado di complessità che l’economia, intesa come appropriazione di un bene scarso, ha prodotto sui sistemi giuridici. A ciò si aggiunga che il processo, in quanto tale, costituisce uno strumento ad alto fattore di incertezza. Se il processo è gestione del conflitto, non è affatto certo che gli attori di esso si scambino atti di comunicazione con l’intenzione di comunicare e di farsi capire.

Non solo economia e diritto, ma anche economia e processo, appaiono strettamente imbricati. Il secondo si modifica inseguendo le esigenze legate al conflitto economico, finendo, talvolta, con l’introdurre ulteriori elementi di complicazione.

Il problema è allora, non quello di far proprie ora le ragioni dell’economia, ora quelle del diritto e del processo, ma quello di capire in qual modo possa essere ridotto e limitato l’effetto di incertezza che proprio le dinamiche dell’economia e le dinamiche processuali, nel loro rincorrersi, sono capaci di provocare. Per far ciò, può essere utile una breve riflessione sui protagonisti del rapporto, l’economia ed il sistema di tutela giurisdizionale.



3. Quando si parla di economia, si allude, con una parola tanto generica quanto evocativa, a realtà o strumenti abbastanza differenti: l’economia monetaria, l’economia reale, la finanza, gli investimenti per lo sviluppo e per il lavoro, le iniziative di infrastrutturazione, gli interventi a tutela dell’ecosistema, il debito pubblico; meno frequentemente ci si interroga, però, sul tipo e sulla qualità dell’economia che interagisce, modificandoli, con i sistemi giuridici. Una chiara indicazione sembra provenire da Guido Rossi, quando identifica nella “globalizzazione del capitalismo finanziario, ispirata al più sfrenato liberismo economico” la causa del venir meno del principio della certezza del diritto. Alla base della problematicità delle difficoltà del rapporto tra economia e sistemi giurisdizionali sembra pertanto esservi anche una economia ridotta a finanza, fondata sull’idea tradizionale che il comportamento razionale dell’homo oeconomicus sia solo quello volto alla massimizzazione dell’interesse personale, inteso come idoneo ad escludere dalla razionalità ogni altro tipo di interesse superindividuale. In realtà, è stato significativamente osservato che non risulta in alcun modo dimostrato il fatto che dovrebbe essere peculiarmente razionale perseguire il proprio interesse personale ad esclusione di qualsiasi altra cosa. La massimizzazione dell’interesse personale non è infatti, irrazionale, o non lo è necessariamente “ma sembra del tutto straordinario sostenere che tutto ciò che non sia massimizzazione dell’interesse personale debba essere una forza irrazionale (A. Sen).

Alla base dell’economia che, così di recente ha provocato molti dei cambiamenti che caratterizzano il mondo moderno sembra, quindi, un esserci un equivoco, che introduce necessariamente un contrasto tra l’interesse personale ed un qualche tipo di interesse generale (A. Sen) ed una concezione della razionalità dell’homo oeconomicus che comporta “un netto rifiuto della concezione della motivazione collegata all’etica”. L’economia moderna che è oggi alla base del nuovo modo di essere degli ordinamenti giuridici e del sistema di giustizia, è dunque, secondo le parole di Amartya Sen, quella che ha subito un sostanziale impoverimento a causa della distanza creatasi tra l’economia e l’etica” (A. Sen).

Le riflessioni degli osservatori della vita istituzionale del paese sembrano, d’altra parte, talvolta non adeguatamente considerare alcune delle caratteristiche fondamentali del c.d. potere legale (M. Weber). La lotta contro ogni eccesso di burocratizzazione, così nel settore pubblico come in quello privato (la burocrazia delle grandi imprese è talvolta non meno temibile di quella degli apparati pubblici) costituisce senz’altro una priorità fondamentale per il rilancio del Paese, così come appare necessario restituire alla politica nei confronti degli apparati, spesso autoreferenziali, il primato nell’indicare gli obiettivi da raggiungere; tuttavia ciò non può e non deve far dimenticare che esiste un collegamento necessario tra potere legittimo, economia, diritto e amministrazione, e che si tratta di ripristinare, non di eliminare, i rapporti corretti tra di essi.

C’è infatti, secondo il noto insegnamento weberiano, un rapporto strutturale fra potere legale e diritto: questo, nella sua essenza consiste “in un corpo di regole astratte, e di norme statuite di proposito”, mentre la giurisdizione costituisce “l’applicazione di queste regole al caso particolare, e l’amministrazione la cura razionale di interessi prescritti dagli ordinamenti di gruppo” (M. Weber). Diritto, giurisdizione, amministrazione fanno parte della struttura fondamentale del potere legale, dello stato razionale, il solo nel quale può fiorire il capitalismo moderno (M. Weber).

Nella visione di Max Weber, l’amministrazione è una struttura fondamentale dello stato razionale, il solo nel quale può affermarsi un corretto capitalismo. Di questo stato e del suo sviluppo costituiscono elementi indispensabili l’elaborazione di un diritto razionale e la razionalizzazione del processo giurisdizionale (M. Weber). Nel complesso, si tratta di un diritto formalistico, ma che ha il pregio di poter essere calcolato; “ciò che occorre al capitalismo è un diritto che possa venir calcolato al pari di una macchina; le considerazioni religioso-rituali e le considerazioni magiche non devono intervenire” (M. Weber).

Non è, pertanto, possibile alcuna costruzione di un moderno sistema economico senza una amministrazione seria ed efficiente. Non si tratta, ovviamente di ignorare le patologie e del comportamento burocratico (G. Napolitano), che anzi vanno combattute con forza, ma di comprendere che l’obiettivo da perseguire è il ripristino del necessario rapporto fisiologico tra sistema economico e apparato burocratico.

Non appare, d’altra parte, possibile la costruzione di un moderno sistema economico senza rapporti non soltanto con il diritto, ma con il processo giurisdizionale. Il rapporto tra economia, diritto e giurisdizione è condizionato anche dalle scelte economiche di fondo che vengono compiute, ed, a volte, i profili di criticità dei sistemi processuali dipendono anche dalle scelte di politica economica che in via indiretta hanno contribuito a generarli.

E’ in questo spazio, infine, che si colloca il problema del rapporto fra economia e giustizia amministrativa; di quella forma di giustizia, cioè, nella quale le relazioni con l’economia si fanno più strette e vanno alla radice del funzionamento delle moderne società capitalistiche, proprio perché in esse convergono, si mischiano e si incontrano le questioni dell’azione amministrativa e della tutela giurisdizionale, e l’economia assume anche la forma del potere pubblico, sul quale viene direttamente ad incidere il sindacato giurisdizionale.



4. Quando si parla di tutela giurisdizionale, il pensiero del giurista positivo corre naturalmente verso quelle formule auree della scienza del diritto processuale, che descrivono in via generale la giurisdizione come attuazione della legge (G. Chiovenda) o come risposta alla mancata attuazione spontanea dell’ordinamento (S. Satta). Si tratta di formule ancora oggi pienamente valide; tuttavia, il problema che si pone è se esse, da sole considerate, siano idonee a descrivere con efficacia il concreto ruolo dei sistemi di tutela giurisdizionale nell’economia moderna, ovvero -il che è lo stesso- il concreto atteggiarsi dei rapporti fra sistema giudiziario e processo economico. Le formule del diritto processuale sono forse troppo interne al processo, e legate ad un archetipo tradizionale costituito dal primato della legge, sicchè stentano a restituire una immagine reale del ruolo e del dinamismo dei sistemi giudiziari e dei rapporti di questi con il processo economico.

Più in particolare, quelle formule non spiegano, alla fine, quella situazione che ha visto affermarsi il ruolo decisivo della giurisdizione, la sua prevalenza rispetto alla legge, ed in ultima analisi il primato di quella funzione che proprio l’economia percepisce spesso come impresa irragionevole ed ostile.

Per meglio comprendere il processo che ha condotto al rilievo sempre più decisivo della giurisdizione, è stato, in questi anni, proposto un diverso approccio che utilizza, per analizzare il fenomeno, il concetto di governance, e che fa espresso riferimento, per spiegarlo compiutamente, all’affermazione di una governance giudiziaria e di una governance contrattuale.

Quella di governance è una nozione polisenso, dotata di un notevole tasso di ambiguità; tuttavia, è noto che con tale locuzione vengono spesso identificate quelle dinamiche istituzionali che contribuiscono a forgiare le regole giuridiche, sia all’interno degli stati sia nei rapporti internazionali (M.R. Ferrarese).

L’indagine sulla governance nel mondo del diritto rende palese l’esistenza della crisi della legge intesa come prodotto dell’attività legislativa (M.R. Ferrarese), che lo stato di diritto aveva individuato come punto di incontro tra politica e diritto, e la sua irresistibile, progressiva sostituzione con altri strumenti di produzione normativa, la giurisdizione ed il contratto. Il passaggio dal primo strumento ai secondi non è privo di difficoltà e non è indolore, e porta con se, come è stato affermato, tendenze alla privatizzazione e modalità competitive che sconvolgono le coordinate democratiche consuete (M.R. Ferrarese).

Questo processo appare, infatti, anche come “il compimento di una destrutturazione di categorie giuridiche moderne, resa possibile da decenni di propaganda neoliberale (M.R. Ferrarese); come il prodotto, cioè, di quella cultura che pone al centro dei processi istituzionali la libertà del mercato e la libertà dei privati.

Non è questa, ovviamente la sede per descrivere la crisi della legislazione, in relazione al progressivo indebolimento delle assemblee legislative, e la crescente rilevanza della giurisdizione come sede di creazione di regole giuridiche, né il ruolo del costituzionalismo moderno nel processo di indebolimento della legge; quel che è certo è che la crisi della legislazione “proviene tuttavia dal processo di globalizzazione, che compromette la natura dei confini nazionali che che era alla base dell’attività legislativa degli stati” (M.R. Ferrarese).

Sono quindi i problemi del’economia, della finanza, degli scambi commerciali a favorire la formazione di un assetto del sistema giurisdizionale progressivamente disancorato dal suo tradizionale riferimento statale ed il suo configurarsi, nel concreto, come un ordinamento reticolare, caratterizzato dal ruolo precipuo delle corti nel creare nuove regole, volte a superare i vuoti normativi (S. Cassese; M.R. Ferrarese) e dall’intreccio tra voci giudiziarie (il “dialogo fra le Corti”), che ha trovato eco in Europa nel rapporto tra giudici nazionali, Corte di giustizia della UE e Corte di Strasburgo, ma che ha una estensione mondiale, anche e soprattutto grazie alle previsioni contrattuali che stanno a base del c.d. diritto globale, volte a creare, per le società multinazionali, quelle situazioni di uniformità e di certezza che i diritti nazionali non sanno più assicurare.

Alla base di un sistema in cui il diritto si manifesta innanzi tutto come “quantità” di decisioni giudiziarie; alla base di quel fenomeno che vede il progressivo scomporsi del giudiziario in uno spettro ai cui estremi si collocano giurisdizione pubblica e ambito privato (M.R. Ferrarese); alla base di un cambiamento che contraddice in modo palese l’assetto istituzionale proprio dell’approccio illuministico, sta quindi l’economia che, con il suo dinamismo sottolinea e fa prevalere l’esigenza di composizione del conflitto.

5. Che le cose vadano nel senso sopra esposto è d’altra parte, reso palese dal fatto che la governance giudiziaria appare strutturalmente connessa con la governance contrattuale, anzi, con la governance by contract, e cioè con il fenomeno dell’ampio ricorso da parte di soggetti pubblici e privati al contratto per creare norme giuridiche per rispondere alle esigenze economiche e sociali (M.R. Ferrarese). Il successo di quella giudiziaria come funzione di produzione di norme è coerente con la proliferazione di un “diritto puntiforme, spesso di natura contrattuale, che produce lungo la strada conflitti e disaccordi” (M. R. Ferrarese).

In questa prospettiva si moltiplicano le forme in cui il contratto si presenta. Questo diventa una formula sempre più generale, alimentata da una legittimazione sociale conseguente al diffondersi dell’approccio liberista, che rende possibile sia quella che, nello scenario dell’economia finanziaria, è stata definita una fantasia giuridica senza limiti (M. R. Ferrarese), sia quella che è stata indicata come l’occupazione contrattuale del settore pubblico. Una larga parte della governance contrattuale si svolge nel campo del diritto amministrativo, che fa ormai costante riferimento a formule paritarie e convenzionali, secondo un processo che talvolta conduce a vere e proprie formule di outsourcing di funzioni pubbliche, come quelle legate alla sicurezza o al governo del territorio. Questi temi sono stati a lungo approfonditi; quel che conta in questa sede mettere in luce è il legame esistente tra governance giudiziaria e governance contrattuale, ed in via di stretta conseguenzialità, tra questo ed il dinamismo dei processi economici. Contratto e giurisdizione assecondano infatti quella tendenza, propria al decentramento ed allo spacchettamento, secondo uno schema che è tipico dell’organizzazione dell’impresa, che all’antico rapporto gerarchico con l’imprenditore, vede progressivamente sostituirsi un rapporto di reciproco convincimento, di concertazione; mentre anche il processo di “nuova” centralizzazione connesso, ad esempio, al ruolo (non delle leggi ma) delle Corti supreme richiama, in qualche modo, quei cambiamenti organizzativi che riguardano il frazionamento dell’attività economica in un gruppo di società, legate da rapporti di controllo azionario, destinate a mercati diversi, il cui coordinamento è però assicurato dalla c.d. holding (M. R. Ferrarese; F. Galgano).

La prevalenza della dimensione giudiziaria, in quanto collegata a forme contrattuali e partecipative, a loro volta frutto di un approccio tipicamente liberale, è pertanto legata al dinamismo dell’economia di cui costituisce, in qualche modo la conseguenza. Il nuovo, pervasivo, svolto del sistema giudiziario è, paradossalmente, frutto anche di quella economia che, talvolta, percepisce la giurisdizione come funzione a-economica, senza costo e senza tempo (S. Rossi). Val quanto dire che occorre aver presente l’importanza, ma anche i limiti, delle possibili riforme del solo sistema giurisdizionale, non accompagnate da una adeguata riconsiderazione dei processi economici.


  1. La questione del rapporto fra economia e giustizia si pone, pertanto, in un contesto che è più complesso di quello che spesso viene semplicisticamente rappresentato: una situazione caratterizzata non soltanto dal legame strutturale fra l’uno e l’altro, ma anche dalla capacità della prima di modellare e determinare il modo di essere della seconda. Una situazione del genere non esclude, peraltro, che alcune concrete modalità dell’esercizio della giurisdizione possano, in un certo momento storico, apparire incapaci di assecondare le esigenze dell’economia formandosi quasi come un freno allo sviluppo.

E’ in questo contesto che si colloca la questione della giustizia amministrativa; di una forma, cioè, di giustizia che, come le altre, è strutturalmente legata all’economia ma che, a differenza delle altre, presenta con quest’ultima un duplice collegamento. In essa, infatti, da una parte, l’economia si fa potere, anzi potere pubblico, e costituisce una delle parti necessarie del processo, un soggetto indispensabile di esso, la parte pubblica che incarna le scelte di politica economica; dall’altra l’economia si fa oggetto del potere e del suo esercizio, oggetto di regolazione, conformazione, promozione, ovvero attività protesa al conseguimento di una utilità in relazione all’erogazione di prestazioni contrattuali riguardanti opere o servizi. Il sindacato del giudice amministrativo viene, di conseguenza, esercitato sia sulle scelte riguardanti l’esercizio del potere economico, sia esso un potere di regolazione o di autorizzazione di attività economiche, sia invece un potere di promozione di fattori di sviluppo, quali possono essere la concessione di incentivi, la realizzazione di infrastrutture strategiche, la conformazione del territorio; sia, infine, sulle iniziative imprenditoriali ed a tutela di queste.

E’ forse questa sovraesposizione della giustizia amministrativa a rendere, almeno all’apparenza, più problematici i rapporti con l’economia, dal momento che ogni intervento della prima rischia di essere considerato o come una indebita ingerenza nelle scelte di politica economica e nell’attuazione di essa, ovvero come un diniego di tutela dell’iniziativa economico-imprenditoriale del privato. La giustizia amministrativa accende un faro sull’incontro tra potere pubblico ed economia, e pone un potenziale conflitto tra il potere che distribuisce e la giustizia che assegna il bene della vita e tutela “lo spazio di libertà che il cittadino contemporaneo ha conquistato in modo definitivo e sulle cui fondamenta, soltanto, può edificare e proteggere la sua vita personale” (E. Garcia de Enterria).





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