Capitolo I



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CAPITOLO I

RAPPRESENTANZA POLITICA E CITTADINANZA


1. Dalla Crisi delle Ideologie alla Crisi della Rappresentanza: attualità-inattualità di un concetto.
Il termine democrazia definisce un sistema di governo ispirato agli ideali politico-normativi della libertà e dell’eguale trattamento dei membri di una società, ottenuti attraverso la più larga partecipazione possibile dei governati al governo del paese1. Poiché negli ordinamenti attuali la democrazia è essenzialmente rappresentativa, risulta fondamentale, per l’analisi che si intende sviluppare, interrogarsi sul concetto di rappresentanza politica e sul tipo di rapporto che lega elettori ed eletti. Sono in causa questioni di fondo, una, in primo luogo, cui le altre si ricollegano: il concetto liberale di rappresentanza, basato sul suo carattere universale, è davvero insuperabile? O, almeno, fino a che punto?

Il significato di rappresentanza politica è sempre stato sin dalla sua origine sfuggente o, per meglio dire, plurivalente. Non solo soggetto all’evoluzione, ai cambiamenti della storia politica, ma anche sottoposto a concezioni fra loro difformi, se non antitetiche. Nel suo contenuto concettuale generalmente accettato, esso esprime la sottoposizione di un soggetto, il rappresentante, al perseguimento degli interessi di un altro soggetto, il rappresentato. La sua valenza universale, però, finisce qui, distinguendosi poi, a seconda delle teorie e delle fasi storico-politiche, soggetti differenti ed una diversa natura dei rapporti che esso tende a regolare.

‹‹La Rappresentanza Politica è, da sempre, per diffusa opinione, irriducibile a figure della rappresentanza di diritto privato, se non, addirittura, ad una generale figura classificabile come rappresentanza politica››.2 A differenza del mandato della rappresentanza privatistica, la rappresentanza politica non può riguardare la semplice aderenza dell’attività pubblica agli interessi di un soggetto determinato (il popolo), se si riducesse a questo finirebbe per coincidere col concetto di rappresentatività.3 Essa appare dunque momento culminante e fonte da cui scaturiscono tanto le scelte elettorali dei cittadini italiani, quanto le politiche (in senso lato) definite da partiti, coalizioni, singoli candidati.

‹‹La rappresentanza politica ha due “volti” come il dio Giano: la rappresentanza come situazione di potere del rappresentante e la rappresentanza come rapporto››4. Nel suo primo significato, essa attribuisce, dunque, al rappresentante un’autonomia del tutto funzionale alla cura di interessi collettivi; nel suo secondo significato sottolinea, invece, il collegamento tra elettori ed eletti e la necessità che i primi si caratterizzino in quanto politicamente responsabili rispetto al popolo. In tal modo, il primo assicura il raggiungimento dell’unità politica, il secondo una garanzia di pluralismo nell’ambito dell’ordinamento costituzionale. La considerazione risulta, sarà chiaro, in linea con la duplicità che abbiamo voluto riconoscere nell’elaborazione definitoria del concetto; la differenza tra i due volti della rappresentanza è, infatti, ben evidenziata dalla configurazione del concetto di “rappresentazione” con l’immagine dell’unità (ricollegabile al generale e comune interesse della collettività), e del concetto di “rappresentanza” con la figura della molteplicità, riguardante i cosiddetti interessi frazionali.

Il popolo, secondo un’idea di democrazia (sviluppata in dottrina soprattutto da Kelsen) che appare essenzialmente basata sul compromesso di una pluralità d’interessi, non esiste come unità politica in grado di esprimere immediatamente una volontà unitaria e di esercitare la sovranità che il principio democratico le conferisce. La democrazia presuppone un rappresentato (e, prima ancora, un elettore) che si ponga, rispetto al potere, quale soggetto attivo e non quale semplice oggetto del potere, riferimento e referente nella società civile del rappresentante. Proprio al fine di raggiungere questo risultato, taluni ritengono che la democrazia reale avrebbe dato vita ai partiti politici ‹‹i quali raggruppano gli uomini di una stessa opinione, per garantire loro un effettivo influsso sulla gestione degli affari pubblici››.5

Poste tali premesse sembrerebbe preferibile optare per un sistema elettorale tendenzialmente proporzionale, il quale assicuri che in Parlamento tutti i partiti politici siano rappresentati in relazione alla loro forza, al loro reale radicamento nel paese, in modo da fotografare, nella composizione delle assemblee rappresentative, una verosimile distribuzione della pluralità di interessi particolari presenti nella nazione6. Snodo, questo, attorno al quale ruota (e talvolta, nei momenti di empasse politico, può bloccarsi) l’efficacia della macchina istituzionale.

Originariamente, un siffatto processo rappresentativo richiedeva, a monte, la sussistenza di una premessa legittimante, di una società civile in cui esistessero linee divisorie politiche, ideologiche, sociali, finanche economiche, stabili e ben definite. Radicalizzando il concetto, c’è chi ritiene che i partiti trasferiscano nell’ambito politico la divisione della società in classi, una società suddivisa in un numero, più o meno alto, più o meno stabile, di settori.7 In questo contesto è ipotizzabile che ogni singolo individuo faccia riferimento, per tutti i suoi interessi particolari, allo stesso partito, un partito in grado di stabilire forti legami di identificazione che tengano insieme tanto la base quanto i vertici della propria organizzazione.8

Osserviamo però con Popper, in controtendenza con quanto finora detto, che un Parlamento costituito con un sistema elettorale unicamente di tipo proporzionale, ‹‹non rappresenta il suo popolo e le sue opinioni, bensì l’influenza dei partiti sulla popolazione nel giorno delle elezioni››9. Al principio del compromesso, inteso come mezzo per selezionare la rappresentanza politica, molte delle democrazie attuali oppongono dunque la regola di maggioranza. Nell’ambito di democrazie maggioritarie efficienti e caratterizzate da governi più stabili ed efficaci (al di là di qualunque giudizio di valore sulla loro concreta azione politica) emerge chiaramente un superiore interesse collettivo ben distinto dagli interessi dei singoli gruppi che compongono l’elettorato.

Anche il popolo della democrazia maggioritaria (come già quello della cosiddetta democrazia consociativa) non può però considerarsi soggetto unitario, privo di divisioni interne. La molteplicità di individui, e gruppi, e interessi (al dunque), impedisce – anche in una società politica caratterizzata dall’applicazione costante e generalizzata del principio maggioritario – di individuare una volontà unitaria da riportare all’indistinta entità del popolo elettore.10 Il voto, in tali concrete “versioni” della democrazia rappresentativa, dipenderebbe essenzialmente dall’identificazione in questo o quel partito, dall’attenzione per i programmi e le ideologie, dal senso di appartenenza a questo o quel gruppo sociale.

Si è visto come l’immagine che viene fuori dalla disamina dell’attuale sistema politico culturale, sia fatta di candidati, proposte, ideologie in competizione: gli elettori sono giudici di una gara tra persone, idee, visioni del mondo. Se ci si chiede chi determina questo materiale da sottoporre al giudizio degli elettori, la risposta non può che essere, ancora oggi, i partiti politici.

Una rapida disamina storica permette di evidenziare come, quando le elezioni hanno cominciato a regolare l’accesso al potere politico, i partiti fossero quasi unicamente strumenti atti a promuovere questa o quella candidatura elettorale. In un primo tempo i candidati emergevano spontaneamente tra i pochi cui era concesso l’elettorato attivo ed erano coloro maggiormente disposti a dedicare energie e denaro per far valere interessi comuni. Successivamente, con l’estensione del suffragio e, in seguito, con la progressiva adozione del suffragio universale, è venuta meno la possibilità che i candidati si formassero nel confronto diretto tra tutti i votanti. Le elezioni moderne rappresentano, appunto, la scelta dei candidati da parte dei partiti non meno che la scelta dei governanti da parte dei governati.

Appare chiaro, però, che i partiti condizionano, oggi, il processo elettorale non solo attraverso la nomina dei candidati, ma contribuiscono alla formazione dell’immagine stessa che della politica hanno gli elettori. In Italia, in particolare, a partire dal referendum elettorale del 1993, secondo una diffusa opinione, sarebbe stata fatta la scelta di abbandonare forme più o meno evidenti di democrazia consociativa per dirigersi verso un elaborato ed imperfetto sistema di democrazia maggioritaria; volendo quindi individuare (non solo cronologicamente) il momento in cui questo passaggio (mai completamente realizzato) sarebbe avvenuto, appare necessario ripercorrere, seppure a grandi linee, alcuni degli avvenimenti, nodi gordiani della più recente vita politica italiana.11

La democrazia italiana ha dovuto confrontarsi, da sempre, con una società ed un sistema politico attraversati da profonde “cleavages”. ‹‹Tra esse la più rilevante è stata quella ideologica incentrata sulla storica separazione tra la sub-cultura marxista e quella cattolica, che hanno costituito il territorio di identità dei due più grandi partiti storici della democrazia italiana; ne è derivato un sistema politico polarizzato ideologicamente››12. Da un lato, il partito di ispirazione cattolica della Democrazia cristiana ha costituito, per quasi quarant’anni, non solo la principale formazione politica italiana ma, soprattutto, il centro del sistema istituzionale, aggregando, all’interno di coalizioni dalla composizione variabile, partiti minori (come il Partito Liberale, il Partito Repubblicano, il Partito Socialdemocratico, con la sola costante dell’esclusione di organizzazioni ritenute, invece, antisistema (cosiddetta “conventio ad excludendum”), tanto all’estrema destra quanto all’estrema sinistra dell’asse istituzionale del paese. Dall’altro, la totalità dei partiti d’opposizione hanno, comunque, costantemente compartecipato all’iter formativo delle leggi (talora opponendosi, talaltra costituendone l’imprescindibile supporto) e, in generale, al dispiegarsi della vita parlamentare nel corso della legislatura.

La democrazia italiana si è fondata, nel dopoguerra, appunto sulla duplice capacità dei partiti politici di assicurare la rappresentazione del popolo come unità e del popolo come molteplicità. L’assetto della forma di governo congeniale a questo tipo di democrazia è stato denominato ‹‹parlamentarismo integrale››13. Esso era basato sulla centralità del Parlamento inteso come luogo in cui doveva realizzarsi il compromesso tra partiti della maggioranza e partiti di minoranza, della rappresentanza con la rappresentazione. Tale modello era incentrato sull’idea che il Parlamento, costituito con sistema elettorale proporzionale, potesse rappresentare tutte le parti che compongono il popolo (come molteplicità), sicché la sua volontà, formata attraverso il compromesso, rappresenterebbe (nel suo significato di rappresentazione) tutto il popolo (il popolo come unità).

Il parlamentarismo integrale presupponeva che i partiti riuscissero a conservare un sostanziale monopolio della rappresentanza. Le fratture ideologiche tendevano ad essere tanto stabili che ciascuno dei partiti dell’arco costituzionale finiva per rappresentare unicamente un settore del popolo italiano14. In questo quadro, il compromesso parlamentare poteva costituire l’unico modo pacifico attraverso cui ricomporre in unità il pluralismo15.

A partire dagli anni ’70, il modello entra progressivamente in crisi. Esso, da un lato assicurava una forte aderenza ai più particolaristici interessi dell’elettorato popolare; dall’altro produceva quella che da molte parti è stata definita come una “oligarchia irresponsabile”. Ostrogorski, ad esempio, ha evidenziato come ‹‹in ogni organizzazione partitica si sviluppa una distinzione tra vertici e quadri burocratici ed il resto dei simpatizzanti e degli iscritti, che porta all’affermazione di una tendenza oligarchica››16.

La dinamica compromissoria del parlamentarismo integrale ha impedito di individuare chi realmente decideva nell’ambito delle stesse modalità di formazione della volontà legislativa, vanificando la possibilità che si determinassero precise attribuzioni di responsabilità. La mancata nascita di due poli chiaramente contrapposti e, quindi, di una vera alternanza, ha determinato la prevalenza, nelle scelte di voto, dell’appartenenza partitica, creando una fortissima stabilità dei comportamenti elettorali. La conseguente inamovibilità della classe politica ha reso quest’ultima, secondo molti e secondo vulgata, “insensibile” nei confronti degli interessi collettivi del popolo.

Fattori diversi (dalla cosiddetta “crisi delle ideologie”, sfociata nella rivoluzione dei paesi socialisti del 1989, fino ad una profonda modificazione degli assetti economici del conflitto sociale, passando attraverso la travagliata e forse non conclusa vicenda giudiziaria “Mani Pulite”) hanno poi messo in crisi la pretesa dei partiti al monopolio della rappresentanza, indebolendo le tradizionali appartenenze.

Le formazioni politiche dell’esperienza repubblicana post-Costituente hanno perso, in particolar modo negli ultimi dieci - quindici anni, larga parte della propria capacità di accentrare e convogliare (nell’espressione democratica del voto) consenso popolare, in una costante erosione di intelleggibilità elettorale e comprensibilità programmatica (ai più). La ripetuta confusione tra i principali caratteri identificatori delle varie formazioni politiche “in gioco” (il “gioco” elettorale, appunto) e, ancora, la latitanza di un’apertura reale, sostanziale, verso l’esterno dei propri organismi decisionali ha limitato una partecipazione attiva della maggioranza dei cittadini italiani alla vita politica dello Stato, una partecipazione che non si esaurisse nel semplice esercizio passivo del voto cronologicamente contingentato dai tempi delle istituzioni democratiche. Si è trattato di una perdita di credibilità dei grandi partiti di massa, del grande partito “chioccia”, rassicurante e aderente agli interessi percepiti come essenziali dall’individuo.

I partiti hanno osservato compromettersi il proprio rapporto con la società e la stessa funzione unificante da essi svolta nell’ambito del Parlamento italiano. Per conservare il consenso, pur sempre necessario in una democrazia, hanno dovuto tentare di dare soddisfazione immediata ad interessi frazionali di gruppi sociali disparati, avviando una politica segnatamente particolaristica. In tal senso, ‹‹in parlamento si rappresentano interessi sempre più particolari e sempre meno si rappresenta unità politica››17.

Il convergere dei menzionati fenomeni ha aperto una grave crisi di legittimità dei partiti, della classe politica e, in generale, del sistema di governo che essi avevano modellato sulla base delle loro esigenze.

In una situazione di questo tipo è lecito domandarsi quanto i partiti politici italiani riescano, ai nostri giorni, a rappresentare adeguatamente i cittadini-elettori o quanto, piuttosto, problemi reali, sempre più numerosi e urgenti, abbiano tolto ai partiti tale legittimazione alla rappresentanza. ‹‹Il partito ideologico o, per così dire, teologico sembra sopravvivere solo in individui d’altri tempi; il partito fonte di verità e giustizia, sorgente sicura da cui zampillano tutte le migliori soluzioni di tutti i problemi non c’è più››18. Ci sono regole comuni di convivenza, le regole dello stato di diritto. Ebbene, all’interno di una sì costituita “società aperta”19, qual è il ruolo, la funzione e il destino dei partiti?

I partiti stanno probabilmente perdendo, progressivamente, il loro ruolo e la stessa funzione tradizionale di fonte privilegiata di verità nella soluzione dei problemi; la loro credibilità e legittimità vengono meno, scalzati da raggruppamenti temporanei di cittadini che si esprimono a favore di questa, di quella o di un ulteriore soluzione di concreti problemi. ‹‹Il partito concepito come una Chiesa a cui affidarsi non trova più una giustificazione razionale nei fatti››20.

Come ricomporre, allora, nelle condizioni politiche e sociali dell’Italia di oggi, pluralismo ed unità, rappresentanza e rappresentazione, democrazia e governabilità?

In condizioni simili, le elezioni tendono a trasformarsi in un rito di identificazione e a risolversi in una delega pressoché incondizionata di poteri monocratici i cui titolari interpretano il proprio ruolo con discrezionalità autocratica.21 Sembra di intravedere l’immagine di una vita politica che assomiglia ad una competizione sempre meno regolata dalle norme del gioco democratico, tra pochi personaggi, i leader, investiti dall’alto di un potere che assomiglia sempre più, appunto, a quello di autocrate. Una dittatura elettorale, per dirlo con la formula di Dahrendorf, che fa emergere la necessità di portare la moderna “democrazia rappresentativa oltre il caos” dell’autocrazia personalistica.22

Il fattore giudiziario, seguito alla lunga fase della deresponsabilizzazione dei vertici dei partiti di governo, il crollo delle ideologie storiche, la crisi economica (dopo il boom dei consumi negli anni ’80) sono solo alcuni dei motivi che hanno operato, contemporaneamente, in direzione della più volte menzionata crisi di rappresentatività dei partiti, di una crisi della democrazia rappresentativa o, più semplicemente, di una crisi della rappresentanza politica.

Qualunque tentativo di dare soluzione al gap di legittimità (e, al dunque, di credibilità) dei partiti politici, o anche solo di concepire modalità estensive di legittimazione attiva al voto, non possono non tener conto di questo panorama politico e istituzionale, giuridico (in senso lato) e costituzionale (strictu sensu considerato) nel quale il legislatore, l’interprete e lo storico sono chiamati obbligatoriamente a muoversi. Perché qualunque legge che coinvolga interessi dell’elettorato è, inevitabilmente, destinata a rapportarsi col significato, l’evoluzione, la crisi (la rivalutazione) del concetto di rappresentanza politica.

Ogni qual volta ci si chieda (cercando di attualizzarne la risposta) a chi sono (a chi vanno) attribuiti, oggi, i diritti politici e, in particolar modo, il diritto di voto, occorrerà necessariamente confrontarsi con tale evoluta definizione di rappresentanza politica. In questo senso, anche l’approvazione di leggi che disciplinano l’esercizio del voto degli italiani all’estero deve essere intesa come occasione, da non perdere, per recuperare, all’interno del giusto alveo costituzionale, una porzione (ridotta, ma non esigua) di sovranità, di rappresentanza, di “potere” nelle mani del cittadino italiano e non per esaltare il ruolo salvifico di entità ordinate alla tutela di interessi ulteriori, particolari e personalistici.


2. Significato storico e disciplina giuridica in materia di cittadinanza.
Chi sono, dunque, i titolari dei diritti politici? La risposta che, sulla base delle interpretazioni delle disposizioni costituzionali, la quasi totalità della dottrina costituzionalistica italiana e straniera fornisce, è che essi sono soltanto i cittadini, intendendosi con tale termine tutti coloro ai quali la legge attribuisce tale qualifica sulla base del possesso di determinati requisiti formali da essa stabiliti. La lettura in combinato disposto di norme costituzionali quali gli articoli 48 (‹‹Sono elettori tutti i cittadini, uomini e donne, che hanno raggiunto la maggiore età››), 49 (‹‹Tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti››), 50 (‹‹Tutti i cittadini possono rivolgere petizioni alle Camere››), 51 (‹‹Tutti i cittadini dell’uno o dell’altro sesso possono accedere agli uffici pubblici e alle cariche elettive››), o di analoghe disposizioni contenute nelle Costituzioni di paesi nei quali è sancito il principio della sovranità popolare e praticata la democrazia politica, sembra non lasciare spazio, sul punto, a dubbi o incertezze.23

Solo se si comprende perché ed in quale momento dell’evoluzione teorica e pratica data alla definizione di “Stato moderno” la sovranità è stata attribuita al popolo e quando questo è stato fatto progressivamente coincidere con la totalità di coloro che la legge qualifica come cittadini, si potranno trarre conclusioni convincenti in merito al significato del ricercato parallelismo tra il concetto di cittadinanza e la titolarità dei diritti politici.

Il diritto pubblico soggettivo è ricostruito quale situazione giuridica spettante al singolo nella sua qualità di membro della comunità storica definita genericamente come popolo. Nel diritto pubblico, infatti, i diritti non spettano al singolo in quanto tale ma solo in quanto membro della collettività e poiché la caratteristica essenziale del diritto pubblico soggettivo risiede nel fatto che esso è riconosciuto per motivi di interesse generale, il suo godimento non può che essere limitato ai soli cittadini.

Tutto ciò riguarda la titolarità dei diritti soggettivi pubblici; per quel che concerne invece quanto, nella dottrina sopra citata, integra la situazione giuridica qualificata da Jellinek come status active civitatis, l’identificazione dei titolari all’interno della sola categoria dei cittadini appare difficilmente discutibile.24 Rispetto allo Stato, cui teoricamente e originariamente appartiene la sovranità, colui che è chiamato a manifestarne la volontà si qualifica come suo organo. In altre parole, tutti gli atti nei quali si riassume, nell’Ottocento, la categoria dei quelli che oggi definiamo diritti politici (vale a dire da un lato l’esercizio del diritto di voto dall’altro la partecipazione alla funzione del governo e all’amministrazione dello Stato), non rappresentano altrettante manifestazioni della sfera delle libertà dell’individuo ma concretizzano l’esercizio di una pubblica funzione. ‹‹La circostanza per cui il diritto di voto sia visto nella prospettiva della partecipazione ad un procedimento obiettivo funzionalizzato alla creazione di una (fittizia) volontà statale›› porta con sé che questo si configuri alla stregua di una libertà riconosciuta e garantita al singolo solo in quanto facente parte di una collettività qualificata come “corpo elettorale”25. La teorizzazione più completa di questa concezione si deve a Laband secondo il quale il soggetto della capacità politica non è l’individuo, bensì un’entità astratta fatta coincidere con lo Stato26.

Altri autori tentano di moderare la rigidità della concezione labandiana della partecipazione politica come mera manifestazione di una funzione pubblica, e danno spazio al riconoscimento di un generale diritto di autodeterminazione dell’individuo che si determinerebbe al momento dell’elezione di un organo parlamentare rappresentativo.

Si può dunque concludere che, per tutto l’Ottocento, l’esercizio dei diritti politici tende ad essere ricostruito come funzione pubblica. Esso non è riconosciuto a tutti, come nelle società liberali, ma risulta connesso con l’attitudine a tutelare l’interesse collettivo.

Ciò è alla base di due differenti tipologie di limitazioni. Da un lato i diritti elettorali sono limitati ai soli cittadini, cioè a coloro che appartengono allo Stato nei modi stabiliti e precisati dalla legge sull’acquisto e sul possesso della cittadinanza. D’altro canto, possono essere liberamente introdotte dalla legge ulteriori restrizioni, al fine di impedire l’esercizio del voto ad ampie categorie di cittadini sulla base di loro particolari condizioni personali o sociali. In tale (ultimo) senso, come spiega Santi Romano, ‹‹solo la volontà del cittadino può, entro certi limiti e sotto certe condizioni divenire volontà dello Stato medesimo››.27

La ricostruzione dello status activae civitatis come funzione pubblica si pone in aperta ed esplicita contrapposizione con le concezioni che considerano invece la capacità politica quale diritto naturale dell’individuo. Nella “società politica lockiana” tutti i membri della comunità sono titolari del diritto di contribuire alla formazione della volontà politica, diritto che deriva loro direttamente dalla libertà di cui imprescindibilmente godevano nello stato di natura e alla quale hanno rinunciato in cambio della garanzia che il consenso della maggioranza si trasformi in decisione dell’intero corpo politico.28

E’ a partire da queste riflessioni che, nella fase più radicale della rivoluzione francese, i giacobini arriveranno a proporre l’introduzione del suffragio universale ed il superamento del criterio formale del possesso della cittadinanza come requisito per l’attribuzione dei diritti politici29. La restaurazione prima, lo Stato liberale poi, si preoccuperanno di allontanare (quando non totalmente eliminare) queste impostazioni.

Il progressivo allargamento del suffragio è un prodotto però irreversibile del processo di democratizzazione degli ordinamenti. Il compimento di tale processo è stato ottenuto attraverso l’abolizione graduale delle restrizioni del voto fondate su condizioni personali o sociali, e l’affermazione del principio, comune a tutte le costituzioni democratiche, in forza del quale ‹‹il voto è personale, uguale, libero e segreto››30. Lo stesso concetto di sovranità dello Stato è stato abbandonato, quasi costantemente, in nome della sovranità popolare.

Proprio l’esercizio concreto dei diritti politici (e, principalmente, del diritto di voto) e la progressiva estensione della loro titolarità, simboleggiano il passaggio dalla sovranità dello Stato a quella del popolo: ‹‹Il voto, qualunque sia l’estensione della sua titolarità, creando rappresentanza, realizza e simboleggia una transizione di sovranità da una sede ad un’altra››31.

Nel Novecento, quindi, in un tale clima di elaborazione politico-sociale, alla luce delle teorizzazioni sul moderno Stato Costituzionale, non è consentito operare differenziazioni sulla base della valutazione delle condizioni economico-sociali dei singoli cittadini (lo cosiddetto “Stato elitario”). Più in generale occorre che l’esclusione del diritto di voto non sia determinata da fattori irragionevolmente discriminatori.

L’accoglimento del principio democratico ha quindi condotto al definitivo allargamento del suffragio, all’affermazione del principio di uguaglianza e di libertà del voto, ma non ha inciso sull’altra limitazione generale posta dalla dottrina all’esercizio del voto, quella cioè fondata sulla cittadinanza dell’elettore. Anzi, ‹‹proprio il riconoscimento a livello costituzionale della sovranità popolare, è servito a consolidare ulteriormente la convinzione che i diritti politici, in quanto diritti di partecipazione alla formazione della volontà pubblica, siano “naturalmente” riservati al popolo, inteso come l’insieme di tutti – ma solo dei – cittadini››32.

La cittadinanza rappresenterebbe una “condizione naturale” dell’elettore , non qualificabile come discriminazione, ed è quindi proprio in tal senso che la nozione di sovranità popolare, accolta da tutte le Costituzioni contemporanee, ha portato alla tendenziale coincidenza tra il popolo titolare della sovranità e il corpo elettorale titolare dei diritti politici.

In tal senso, il concetto di corpo elettorale può servire soltanto a individuare i cittadini italiani che hanno diritto all’iscrizione nelle liste elettorali, non essendo mai stato messo in discussione che chi ha diritto ad essere iscritto nelle liste debba essere cittadino. Anche quegli autori secondo i quali la definizione di popolo non è fissa e immutabile ma può cambiare a seconda che ci riferisca a coloro cui è attribuita la capacità di esercitare i diritti politici o a tutti coloro i quali esercitano la loro capacità di condizionamento sul governo attraverso l’esercizio dei diritti di libertà, tendono ad escludere che ad individui privi della cittadinanza possano essere riconosciuti i diritti di partecipazione politica.

Nel diritto positivo, tutte le moderne costituzioni di Stati democratici riconoscono, sostanzialmente, l’inviolabilità dei diritti elettorali e la loro protezione solo nei confronti dei propri cittadini. Da qui la conclusione che i testi costituzionali vietino l’estensione di tali diritti ai non cittadini. Conclusione talmente diffusa da non essere mai stata messa in discussione da parte della dottrina costituzionalistica più accreditata, che descrive il parallelismo tra cittadinanza e capacità politica come assunto non problematico, quasi fosse un dato della realtà empirica che non necessita di alcuna prova.

Quando si deduce, dalla nozione di sovranità popolare, che i diritti attraverso cui essa si manifesta sono riservati ai soggetti che fanno parte del popolo, e costoro sono fatti coincidere con i cittadini dello Stato, questi ultimi vengono concretamente individuati facendo riferimento alla nozione giuridico-formale di cittadinanza così come disciplinata dalla legge. L’attribuzione dei diritti politici sulla base di questa specifica nozione di cittadinanza presuppone l’esatta corrispondenza tra i cittadini e i membri della comunità politica.

Tuttavia l’appartenenza ad una comunità politica individua una diversa nozione di cittadinanza: una nozione storico-sostanziale, che si costruisce a partire dai legami concreti i quali realmente si instaurano tra concittadini. Quando le Costituzioni parlano del popolo sovrano, fanno appunto riferimento a questa concezione sostanziale del popolo corrispondente alla comunità politica, cioè, alla somma concreta dei citoyens, alla quale viene poi meccanicamente sovrapposta l’altra concezione, quella dei cittadini in senso formale, i nationaux. Mentre il primo termine designa il rapporto che lega l’individuo allo Stato, definito dalle norme che ne regolano i requisiti di acquisto, il secondo designa lo status che rende un soggetto membro di una comunità politica. Mentre la nationalité valorizza essenzialmente l’aspetto del collegamento con lo Stato-persona (cioè il vincolo tra individuo e autorità), la citoyenneté fa leva sul rapporto Stato-comunità.

Proprio in una simile prospettiva, Carl Schmitt riconnetteva il suffragio universale non all’uguaglianza formale stabilita dalla legge, bensì all’uguaglianza sostanziale fondata sull’appartenenza ad un determinato popolo. Ne deduce Schmitt che l’eguaglianza democratica, da cui traggono fondamento i diritti politici, è essenzialmente omogenetità del popolo. Si evidenzia, dunque, come sia la legge sull’acquisto della cittadinanza formale a dover garantire la coincidenza tra lo status giuridico di cittadino e l’appartenenza sostanziale al popolo.

Solo a tale condizione è possibile operare una assimilazione tra citoyenneté e nationalité, e solo in tal modo il risultato finale è che tutti i cittadini-nationaux sono titolari dei diritti politici. Senonché tale coincidenza è oggi solo fittizia e non corrisponde alla realtà. Gli ordinamenti giuridici moderni tendono a riconoscere i diritti politici sulla base del possesso della cittadinanza formale, senza badare se effettivamente vi sia coincidenza sostanziale tra nationaux e citoyens.

Se è vero (come sostengono alcuni degli autori già citati) che la democraticità degli ordinamenti costituzionali contemporanei viene valutata sulla base dell’estensione massima del diritto di voto ai componenti dell’aggregato, il concetto di popolo che definisce quell’aggregato deve consentire la massima espansione della capacità politica.33 I diritti politici devono cioè essere riconosciuti a tutti coloro che fanno sostanzialmente parte della comunità politica; deve cioè essere loro consentito di partecipare all’assunzione delle decisioni pubbliche collettive. Altrimenti, da un lato avremmo individui che, pur non essendo cittadini in senso giuridico, vivono stabilmente nel territorio dello Stato e ne subiscono le decisioni. Dall’altro lato vi sarebbero cittadini in senso giuridico che, per il fatto di essersi stabilmente trasferiti ed integrati in altre comunità politiche, hanno perso il contatto diretto e continuativo con il popolo, non sono minimamente coinvolti dalle decisioni assunte da o in nome di quel popolo ma, ciò nondimeno, in quanto mantengano la cittadinanza-nationalité, restano teoricamente titolari dei diritti politici, quantunque l’esercizio concreto di tali diritti sia reso, a seconda dei singoli ordinamenti giuridici positivi, più agevole o più gravoso, quando non venga addirittura negato o sospeso. Costoro, se si volesse adottare un criterio sostanziale di classificazione, sarebbero da considerare membri della comunità politica del paese ove vivono, piuttosto che di quella del paese di cui sono (formalmente) cittadini.

Insomma, siamo in presenza di una doppia incongruenza. Da un lato vi sono individui che, pur essendo formalmente “stranieri” (o “non cittadini”, come nel caso degli apolidi) fanno a tutti gli effetti parte di una comunità politica, in quanto vivono e lavorano quotidianamente fianco a fianco con i cittadini. Dall’altro lato vi sono individui che, pur non facendo parte di quella comunità politica, in quanto se ne sono allontanati, non adempiono ai doveri comuni (ad esempio, non pagano le imposte), mantengono con la madrepatria uno speciale collegamento giuridico, rappresentato dalla cittadinanza in senso formale34.

Fino ad oggi queste concezioni “aperte” del popolo e della nazione, sebbene largamente condivise e perfino accolte all’interno dei documenti costituzionali, non sembrano però aver prodotto risultati soddisfacenti sul piano dell’estensione dei diritti politici. Tutt’al più hanno favorito, in alcuni Stati-nazione tradizionalmente legati allo ius sanguinis come criterio per l’attribuzione della cittadinanza giuridica, l’introduzione, ad esempio l’Italia, di nuove regole che fanno eccezione ai (più rigidi) criteri fondati sulla discendenza familiare, e che aprono la strada ad una cittadinanza per adesione35. L’esempio più recente, in Europa, è rappresentato dalla legislazione francese, che nel 1993 ha aperto le porte della cittadinanza, su base volontaria, ai figli degli immigrati nati sul suolo francese.

Si tratta di un percorso inverso a quello compiuto dal legislatore italiano che negli stessi anni approvava la nuova legge sull’acquisto della cittadinanza.36 La legge 15 febbraio 1992, n. 91, ha infatti esaltato proprio la discendenza etnica, semplificando il riacquisto della cittadinanza per gli ex-italiani che l’avevano perduta in seguito alla loro emigrazione all’estero e rendendo, al contrario, assai più gravosa, rispetto alla legge precedente, la naturalizzazione degli stranieri (specie extracomunitari) residenti regolarmente in Italia.

In ogni caso, il processo di graduale allargamento del corps politique sembra ancora ovunque vincolato all’eventuale estensione del numero di coloro che, sulla base delle leggi vigenti in ogni paese, possono rivendicare la cittadinanza giuridica, mentre i procedimenti attraverso i quali coloro che sono già membri della comunità riescono ad accedere a tale status, sono ancora oggi assai lenti. Sul diritto di voto si scaricano tutte le tensioni, le incertezze, le esitazioni, che in varia misura caratterizzano il dibattito politico attuale sui problemi dell’integrazione.

Come si vedrà, la disponibilità a riconoscere agli stranieri regolarmente residenti le più ampie garanzie sul piano delle libertà associative, sia sindacali che politiche, si accompagna il più delle volte alla più rigida chiusura in merito alla questione della partecipazione diretta alla formazione delle assemblee rappresentative37. Proprio per questa ragione i canali della partecipazione politica degli stranieri sono oggi perlopiù mediati, in quanto vengono generalmente gestiti da quelle associazioni di volontariato riconosciute dai governi, le quali sono ormai ovunque impegnate nella promozione dei diritti e nella rappresentanza delle istanze politiche provenienti dal mondo dell’immigrazione. A tali associazioni si sono andate via via affiancando quelle costituite dagli stessi immigrati.

Inoltre, negli ultimi anni, tutti gli ordinamenti europei hanno previsto strumenti idonei a garantire, attraverso forme di rappresentanza delle associazioni di immigrati, una qualche partecipazione ai processi decisionali pubblici: consulte, “parlamentini” di immigrati, gruppi di lavoro, consigli consultivi, che mediante una varietà di forme e modalità organizzative perseguono l’obbiettivo della cosiddetta “integrazione attraverso l’interazione”.38 Si tratta però, in ogni caso, di istituzioni meramente consultive.

Il vero terreno su cui si gioca la partita dell’estensione dei diritti di partecipazione resta in ogni caso quella del suffragio. E’ qui che le resistenze di ordine politico si intrecciano alle considerazioni di ordine giuridico costituzionale.

Appare necessario, dunque, individuare una sorta di doppio binario riguardo l’estensione dei cosiddetti diritti politici: da un lato, occorrerebbe prevedere, in capo al cittadino, la possibilità di esercizio dall’estero del diritto di voto; dall’altro, bisognerebbe favorire la partecipazione del non cittadino all’esercizio dei diritti politici relativi a comunità diverse da quella d’origine e presso la quale il soggetto stesso appare aver stabilito il centro dei propri interessi economico-sociali39.
3. Riconoscimento del diritto di voto ai cittadini residenti all’estero: cenni introduttivi.
La questione del riconoscimento del diritto di voto ai cittadini italiani residenti all’estero può dunque essere inserita in questa dinamica relazione biunivoca tra nozione giuridico-formale di cittadinanza e nozione politico sostanziale di comunità politica. Si può anzi sostenere che proprio il voto dei cittadini non residenti tenda a mettere in evidenza la contrapposizione tra una definizione della cittadinanza come mera Staatsangehorigkeit (o nationalité) basata sulla legge che ne definisce i modi di acquisto, e una definizione della cittadinanza come Staatsburgerschaft (o citoyenneté) fondata sulla concreta partecipazione alla vita politica e sociale della comunità di appartenenza40.

La problematica relativa all’attribuzione di diritti politici a cittadini residenti all’estero si inserisce, in particolare, nella fondamentale fase storica in cui, con il raggiungimento del suffragio universale, la forma di stato democratica trova legittimazione nel principio della sovranità popolare, mentre in regime di suffragio ristretto il tema dell’attribuzione agli “emigrati” del voto era da considerarsi praticamente e formalmente improponibile.

Si tratta di una situazione strettamente connessa con le differenti concezioni di cittadinanza affermatesi nei diversi paesi europei. ‹‹E’ infatti innegabile che i fenomeni di massiccia emigrazione che hanno caratterizzato taluni Stati europei, come l’Italia o l’Irlanda, nei primi decenni del Novecento, abbiano reso indispensabile una legislazione caratterizzata dalla valorizzazione e dalla conservazione dei legami tra gli emigrati e la patria di origine (laddove in altri paesi diversi per storia e tradizioni tale questione era assai meno sentita)››41.

Negli ultimi anni si assiste in molti ordinamenti giuridici, salvo che in Italia, ad un ripensamento circa i confini soggettivi della cittadinanza (va detto che il legislatore italiano del 1912 aveva già introdotto una serie di disposizioni dirette a garantire la conservazione della cittadinanza italiana agli emigrati e contemporaneamente a favorirne il riacquisto in caso di perdita involontaria).42

La problematica del riconoscimento del diritto di voto per coloro che si trovano all’estero diventa, quindi, la cartina di tornasole dell’atteggiamento col quale ogni Stato affronta la questione di una definizione sostanziale della propria comunità politica.

Osservare come, a seguito di un dibattito politico che ha accompagnato, per oltre quarant’anni, maggioranze parlamentari di colore ed orientamento politico difforme, si sia giunti all’approvazione di una legge che cerca di rinsaldare il legame dei cittadini italiani emigrati all’estero con il loro paese d’origine, appare (proprio in tal senso) estremamente significativo.

Il fatto, però, che parallelamente ad una siffatta normativa non si sia voluto dar seguito ad una legislazione la quale, “aprendo” al voto dei cittadini comunitari ed extracomunitari residenti in Italia, permettesse a questi ultimi di partecipare all’elezione delle assemblee rappresentative di diverso livello, ha finito per produrre una disciplina estensiva in qualche modo monca dei diritti politici.

Si è voluto, cioè, favorire il mantenimento o il riacquisto della cittadinanza italiana da parte di soggetti i cui legami con lo Stato d’origine sono, spesso, ormai labili, e non si è voluta tentare la strada, certo più difficile ma meno anacronistica, di permettere a chi da anni vive e lavora in Italia, accettandone quando non condividendone leggi e sistema democratico di valori, di partecipare alla vita politica ed istituzionale del paese. Questo avrebbe probabilmente favorito una reale integrazione di (ormai) larghi settori sociali (e fasce produttive) della nazione, incrementandone il tessuto connettivo; tutto ciò senza dimenticare chi all’Italia, pur lontano geograficamente, continua ad essere (anche politicamente) legato, agevolando, come si è fatto, la possibilità per questi ultimi di esprimere il proprio voto a distanza







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