Corso Preparatorio per Istruttore Amministrativo



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REGIONI A STATUTO SPECIALE

L’istituto della specialità regionale è accolto dalla Costituzione italiana all’art. 116, co. 1, secondo cui, notoriamente, «il Friuli Venezia Giulia, la Sardegna, la Sicilia, il Trentino-Alto Adige/Südtirol e la Valle d’Aosta/Vallée d’Aoste dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, secondo i rispettivi statuti speciali adottati con legge costituzionale». Si affida quindi a ogni statuto la definizione delle forme e la precisazione delle condizioni di speciale autonomia di ciascuna delle Regioni in discorso. Dal che discende che in ognuna di esse la specialità può assumere caratteristiche differenti.

Grossolanamente, ma efficacemente, potrebbe dirsi che la Regione speciale non è semplicemente una Regione ordinaria con più autonomia, più funzioni, più risorse finanziarie. Se si accedesse alla qui denegata ipotesi, si finirebbe probabilmente per limitarsi a descrivere ciascuna Regione a statuto speciale in termini tali da enfatizzarne le sole differenze rispetto alle Regioni ad autonomia ordinaria

Le Regioni speciali possano costituire una variabile indipendente rispetto alle Regioni ordinarie E la specialità regionale può essere ricostruita in termini di singola eccezione nell’ambito dell’ordinamento, per rispondere a peculiari (e non necessariamente uniformi tra loro) esigenze di autonomia, che si sono manifestate attraverso una forte domanda sociale, in quanto radicata in una identità culturale assai sentita. Non per nulla, tali esigenze autonomistiche caratterizzano determinati territori anche in ragione del loro sviluppo storico, condizionato vuoi dall’isolamento dovuto all’insularità, vuoi dalla collocazione su un confine che separa una minoranza linguistica dalla restante parte del medesimo gruppo linguistico, maggioritario nello Stato posto al di là del confine stesso (vale a dire la collocazione su un confine politico che non è anche un confine linguistico e dunque in qualche misura culturale, in quanto la minoranza linguistica stanziata in Italia si riconosce – in misura maggiore o minore – nell’appartenenza nazionale propria dello Stato confinante).

Le Regioni a statuto speciale trovano il loro fondamento costituzionale nell’art. 116, co. 1, Cost. che, sia nel testo originario, sia in quello vigente, introdotto dalla legge cost. n. 3/2001, notoriamente prevede per loro «forme e condizioni particolari di autonomia». Peraltro la disposizione costituzionale vigente risulta diversamente formulata rispetto a quella originaria: mentre quest’ultima disponeva che le «forme e condizioni particolari di autonomia» fossero «attribuite» alle Regioni a statuto speciale, la prima statuisce che esse ne «dispongono». La formulazione prescelta dal revisore costituzionale del 2001 risulta maggiormente perspicua, in quanto il ricorso al verbo “disporre” evidenzia il «carattere originario» della specialità regionale (e dunque il suo fondamento precostituzionale, se non extracostituzionale. In altre parole, prevedere che le cinque Regioni esplicitamente menzionate all’art. 116, co. 1, Cost. «dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia», sulla base dei rispettivi statuti speciali, sembra significare che la Costituzione, più che istituire le autonomie speciali (come pareva sottintendere il testo originario dell’art. 116), prende atto della loro esistenza, riconoscendola. In questa prospettiva, la specialità regionale è stata qualificata come un limite alla stessa revisione costituzionale: poiché infatti «la creazione di Regioni a statuto speciale non è stata l’effetto di pure volizioni politiche, ma è stato un portato della storia, allo stesso modo non è possibile la loro cancellazione per pura volontà politica» (Silvestri, G., Le autonomie regionali speciali: una risorsa costituzionale da valorizzare, Trieste, 26.5.2014, in www.cortecostituzionale.it,

Il riconoscimento da parte della Costituzione repubblicana delle autonomie regionali speciali sembra dunque presupporne un fondamento extracostituzionale, sia di natura internazionale, sia di natura metagiuridica (Rolla, G., Alcune considerazioni in merito al fondamento costituzionale del regionalismo speciale. L’apporto del diritto comparato, in le Regioni, 2015, 342-344).

Nel caso del Friuli Venezia Giulia la specialità si fonda infatti anche sulla tutela della minoranza linguistica slovena, presente nella parte orientale del territorio Quanto al Friuli Venezia Giulia, il memorandum d’intesa (Londra, 5.10.1954) tra i Governi d’Italia, Regno Unito, Stati Uniti e Jugoslavia prevede(va), al suo allegato II, uno statuto speciale per il Territorio Libero di Trieste, contenente, con riferimento alla parte destinata all’amministrazione civile italiana, varie forme di tutela per il «gruppo etnico jugoslavo» (rectius gruppo linguistico sloveno). È ben vero che il memorandumnon è mai stato ratificato dal nostro paese, ma le sue previsioni sono state in gran parte applicate e successivamente garantite dal trattato italo-jugoslavo di Osimo (10.11.1975; esso sì ratificato dall’Italia, con l. 14.3.1973, n. 77), che all’art. 7 stabilisce la cessazione degli effetti del memorandum d’intesa e dei suoi allegati, ma al successivo art. 8 prevede che ciascuna parte «maintiendra en vigueur les mesures internes déjà adoptées» sulla base del citato statuto speciale, allegato al memorandum stesso.

Accanto al fondamento internazionale della specialità regionale, se ne può riscontrare un altro, per così dire metagiuridico, riconducibile alle caratteristiche delle comunità interessate, che – come si accennava – presentano un’identità culturale molto sentita, specifica e fortemente differenziata da quella del resto del paese, in ragione di uno sviluppo storico condizionato da fattori particolari: il plurilinguismo o l’insularità o la protratta appartenenza a un altro ordinamento giuridico, dal quale si sono ereditati istituti peculiari (si pensi al sistema del libro fondiario, tutt’ora in uso in quei territori inclusi più a lungo nell’Impero asburgico e alternativo al catasto ordinario, proprio del resto d’Italia). Può rilevarsi come tutti gli statuti speciali dimostrino, nell’elencazione delle materie di competenza legislativa e – in virtù del principio del parallelismo delle funzioni (per tutti gli statuti, vedi art. 6 st. Sard.) – amministrativa della corrispondente Regione (o Provincia autonoma), una particolare attenzione a quei profili che esprimono l’identità culturale della corrispondente comunità.

Quanto alla funzione legislativa, può anzitutto osservarsi come negli statuti speciali venga utilizzata la tecnica dell’espressa enumerazione delle materie rientranti nella competenza regionale; il che risulta particolarmente significativo con riferimento alla potestà legislativa primaria (art. 4, st. Friuli Venezia Giulia; art. 3, st. Sardegna; art. 14, st. Sicilia; artt. 4 e 8, st. Trentino-Alto Adige; art. 2, st. Valle d’Aosta). Se infatti l’enumerazione delle materie ricomprese nella legislazione concorrente caratterizza da sempre anche le Regioni ordinarie ex art. 117 Cost. (sia nella formulazione originaria, sia in quella vigente), la potestà legislativa attribuita a queste ultime che più si avvicina alla legislazione primaria delle Regioni speciali, vale a dire la legislazione residuale, vede il suo ambito materiale individuato a contrario, appunto residualmente, rispetto alle materie incluse nella potestà legislativa statale esclusiva e nella legislazione concorrente. Di conseguenza, le materie rientranti nella legislazione primaria delle Regioni speciali risultano più precisamente definite – e dunque meglio tutelate dalle ingerenze della legislazione statale – di quanto non lo siano le materie riconducibili alla legislazione residuale delle Regioni ordinarie.

In forza della l. cost. 23.9.1993, n. 2, tra le materie espressamente attribuite alla legislazione primaria di tutte le Regioni speciali rientra l’«ordinamento degli enti locali».

Quanto alla funzione amministrativa, nelle Regioni a statuto speciale continua a vigere il principio del parallelismo delle funzioni (ad es., art. 8, st. Friuli Venezia Giulia), non trovandovi automatica applicazione il principio di sussidiarietà ex art. 118, co. 1, Cost. (C. cost. 18.6.2007, n. 238 e 4.7.2007, n. 286). Il che significa che la Regione speciale applica amministrativamente le proprie leggi, potendo dar vita a un vero e proprio sistema regionale, almeno potenzialmente chiuso rispetto ad altri enti territoriali.

Le particolari forme e condizioni di autonomia di una Regione a statuto speciale sono fissate dallo Statuto REGIONALE

Lo Statuto regionale di una Regione a statuto speciale è detto statuto speciale e disciplina le competenze esclusive concesse alla Regione.

La principale differenza tra lo statuto speciale e lo Statuto regionale di una Regione a statuto ordinario, detto invece statuto di diritto comune, è che mentre lo statuto ordinario è adottato e modificato con legge regionale, lo statuto speciale è adottato con  legge costituzionalecosì come ogni sua modifica. La riforma del riforma del 2001 del Titolo V ha accresciuto i poteri delle regioni a statuto ordinario, soprattutto per un aumento delle materie con competenza concorrente tra Stato e Regione, tanto che si parla di una riduzione (relativa) dell'autonomia delle regioni a statuto speciale.

La l. cost. 2/2001, per ovviare a questo inconveniente, ha previsto la possibilità per le Regioni a Statuto speciale di deliberare leggi statutarie (o "di governo"). Questa categoria di atti si differenzia da una normale llegge regionale , perché:


  • necessita di una sola approvazione a maggioranza assoluta del Consiglio regionale;

  • è sottoponibile a referendum confermativo preventivo su richiesta entro 3 mesi dalla pubblicazione (notiziale) da parte di 1/5 dei consiglieri regionali o di 50.000 iscritti agli albi elettorali regionali;

  • è sottoponibile a controllo preventivo di costituzionalità su richiesta entro 30 giorni dalla pubblicazione (notiziale) da parte del Governo.

Tuttavia la legge statutaria si differenzia anche dallo Statuto regionale che necessita di doppia deliberazione (a maggioranza assoluta), ed inoltre abbraccia un ambito oggettivo di disciplina non perfettamente coincidente: la Regione o la Provincia di diritto differenziato infatti può regolare con legge statutaria la materia elettorale, la forma di governo, l'iniziativa legislativa popolare ed il referendum, ma non può porre norme di principio analoghe alle norme programmatiche statutarie degli Statuti ordinari.

Nelle regioni a statuto speciale vengono previsti tre tipi di potestà legislativa



  • potestà esclusiva, che è la più caratteristica

  • potestà legislativa concorrente, che incontra gli stessi limiti per quanto concerne le competenze delle Regioni ordinarie, ma differisce da queste per le materie elencate;

  • potestà integrativa e attuativa che permette alle Regioni di creare norme su determinate materie, che possano adeguare la legislazione statale alle esigenze regionali, evitando, dunque, la competenza delle Regioni e riservando le materie residuali allo Stato.

Autonomia amministrativa

Per le Regioni e le Province a Statuto speciale continua a valere, anche dopo la riforma del Titolo V, il cosiddetto "parallelismo delle funzioni", per cui la Regione ha la competenza amministrativa nelle materie in cui esercita la potestà legislativa, in forza dello Statuto ma anche della clausola di equiparazione ex art. 10 l. cost. 3/2001. Pertanto la competenza amministrativa generale non è attribuita ai Comuni, come invece accade nelle Regioni a Statuto ordinario in virtù del nuovo art. 118 comma 1 della Costituzione, ma continua a valere il modello della "amministrazione indiretta necessaria" secondo il modello del vecchio art. 1183, ovvero della delega di esercizio agli enti locali da parte delle Regioni.


La legge di attuazione della riforma del Titolo V, legge 131/2001 (cosiddetta "legge La Loggia") prevede espressamente all'articolo 11 comma 2 il trasferimento delle competenze amministrative "ulteriori" riconosciute ex art. 10 l. cost. 3/2001 da parte dello Stato alle Regioni a mezzo di decreti legislativi di attuazione. Benché parte della dottrina sostenesse che queste competenze spettassero ai Comuni, per equiparazione alla nuova disciplina di diritto comune,[14] la Corte costituzionale con sentenza n° 314 del 2003 ha approvato questa procedura, affermando la sopravvivenza del parallelismo delle funzioni nelle Regioni e Province a Statuto speciale.

Autonomia finanziaria


Le cinque Regioni a regime differenziato hanno sempre goduto di particolari privilegi di finanza regionale

Le Regioni e Province ad autonomia speciale hanno sempre goduto della possibilità di istituire con legge tributi propri, possibilità prevista ma di fatto negata, prima della riforma del Titolo V, alle altre Regioni; inoltre la percentuale di compartecipazione ai tributi erariali era molto più alta di quella delle Regioni di diritto comune, oscillando tra il 5% ed il 100%. In Sicilia addirittura l'intero gettito dei tributi erariali spetta alla Regione, ed è lo Stato a compartecipare.

Attualmente, in seguito alle riforme del 2001, la differenza tra Regioni speciali ed ordinarie si è attenuata anche in questo campo. Intanto la normativa di attuazione del nuovo art. 119 della Costituzione, legge 42/2009, prevede che la ulteriore disciplina di coordinamento della finanza regionale (e provinciale) per le autonomie speciale deve essere individuata da decreti legislativi di attuazione, fonti speciali alla cui formazione partecipa una Commissione paritetica Stato-autonomia speciale.


DIRITTO AMMINISTRATIVO

L'attività amministrativa giuridicamente rilevante si esprime attraverso:


1. atti giuridici (di diritto pubblico e di diritto privato)
2. operazioni
Il suo esercizio è retto da principi (costituzionali) fondamentali:
1. il principio di legalità (formale e sostanziale)
2. il principio d'imparzialità
3. il principio di buon andamento
Dall'analisi di alcune disposizioni della Costituzione (in particolare, dell'art. 97, comma 1) risulta evidente che l'intera azione amministrativa è retta da PRINCIPI FONDAMENTALI: il principio di legalità, il principio d'imparzialità ed il principio di buon andamento.

Il principio di legalità, sebbene non espressamente posto dalla Carta costituzionale, è ritenuto principio generale dell'ordinamento che regola i rapporti tra legge ed attività amministrativa.


Ed infatti, sinteticamente, esso esprime la necessità che l'attività amministrativa sia raffrontabile con la normativa che ne ha dettato la disciplina. Tale affermazione, tuttavia, può avere un contenuto massimo (c.d. legalità sostanziale) od un contenuto minimo (c.d. legalità formale).

1) Quando l'amministrazione opera come soggetto dotato di poteri autoritativi (cioè ricorrendo all'adozione di provvedimenti amministrativi) è necessario, per ragioni di garanzia dei soggetti coinvolti dalla sua azione, che essa operi secondo la legge.  Cioè a dire, è necessario che il legislatore predetermini le finalità, le procedura da seguire, le forme nonché gli effetti giuridici dell'intera azione amministrativa. Ed allora, si parlerà di legalità sostanziale: il principio di legalità riguarderà l'azione amministrativa nel suo complesso.


Ne deriva che il provvedimento amministrativo, per un verso, avrà struttura (contenuto, forma e procedimento di adozione) e funzione giuridica (effetti giuridici e regime giuridico) ben caratterizzate: c.d. principio di tipicità del provvedimento amministrativo.
Per altro verso, e conseguentemente, non sarà possibile configurare un provvedimento amministrativo diverso ed ulteriore rispetto a quello disciplinato e previsto dal legislatore: c.d. principio di nominatività del provvedimento amministrativo.

2) Quando, al contrario, la p.a. non opera come soggetto dotato di poteri autoritativi, può essere sufficiente che operi nei limiti della legge. Cioè a dire, è sufficiente che il legislatore autorizzi l'azione amministrativa e che quest'ultima si svolga secondo i principi generali della funzione amministrativa (es. la funzionalizzazione). Ne deriva che la legalità assume in questo caso un'apparenza  formale: delinea i confini esterni di legittimità dell'azione amministrativa.


Ed infatti, alla legalità, anche nel suo contenuto minimo, si riconduce il principio (di garanzia) di giusiziabilità od azionabilità: la garanzia della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi coinvolti dall'azione amministrativa.

Il principio costituzionale di imparzialità, nella nuova ottica della buona amministrazione al servizio della persona, con riferimento all'azione amministrativa, esprime la necessità che la p.a., da un alto,  non privilegi né pretermetta alcuno degli interessi coinvolti dalla sua azione (divieto di discriminazione = aspetto negativo). D'altro lato, la necessità che identifichi e  valuti tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dall'azione medesima (aspetto positivo). Ciò perché la scelta finale di cura concreta dell'interesse pubblico primario deve essere il risultato di un'esatta e completa valutazione comparativa di tutti gli interessi coinvolti dall'azione amministrativa.



Il principio costituzionale di buon andamento, del pari, in questa sede, esprime la necessità di operare la scelta più immediatamente conveniente  ed adeguata alla cura dell'interesse pubblico primario perseguito. Cioè a dire, per un verso, completa il precedente principio, e si traduce, ad esempio,  nella necessità di completezza dell'istruttoria; per altro verso, esprime la necessità di ragionevolezza dell'azione amministrativa, e si traduce, ad esempio, nel principio di continuità dell'azione amministrativa (es. istituto della prorogatio).
Ne deriva che tale principio tende al merito dell'azione amministrativa; con la conseguenza che non sempre si traduce in regole giuridiche (ovvero in parametro di legittimità) dell'azione amministrativa.

Criterio d'efficienza. Necessità di misurare il rapporto tre il risultato dell’azione organizzativa e la quantità di risorse impiegate per ottenere quel dato risultato:esso costituisce la capacità di organizzazione complessa di raggiungere i propri obiettivi attraverso la combinazione ottimale dei fattori produttivi.

Criterio di efficacia:è collegato al rapporto tra ciò che si è effettivamente realizzato e quanto si sarebbe dovuto realizzare sulla base di un piano o di un programma.

Criterio di trasparenza:può essere riferito sia all’attività sia all’organizzazione e dunque alla duplice declinazione del termine amministrazione (diritto di accesso,pubblicità degli atti,la motivazione,la univoca definizione delle competenze,istituzione degli uffici di relazione con il pubblico,responsabile del procedimento,attività di informazione e di comunicazione delle amministrazioni.
Principio di finalizzazione:il buon andamento significa congruità dell’azione in relazione all’interesse pubblico ;l’imparzialità,direttamente applicabile all’attività amministrativa,postula l’esistenza di un soggetto parte ,il quale è tale in quanto persegue finalità collettive che l’ordinamento generale ha attribuito alla sua cura.

Principio di sussidiarietà:attribuzione di funzioni al livello superiore di governo esercitatile soltanto nell’ipotesi in cui il livello inferiore non riesca a curare gli interessi ad esso affidati.

Decentramento. fenomeno organizzativo che può assumere forme diverse:burocratico (trasferimento di competenze da organi centrali a organi periferici di uno stesso ente),oppure autarchico (se comporta l’affidamento ,ad enti diversi dallo Stato,del compito di soddisfare la cura di alcuni bisogni pubblici)

Decentramento burocratico:implicherebbe la responsabilità esclusiva degli organi locali nelle materie di propria competenza e l’assenza di un rapporto di rigida subordinazione con il centro.

Decentramento autarchico:può essere previsto a favore di enti locali,consentendo così che la cura di interessi locali sia affidata ad enti esponenziali,di collettività locali,ovvero a favore di altri enti (c.d. decentramenti istituzionali).


Giudizio di ottemperanza
Partecipazione al procedimento amministrativo
Semplificazione dell’attività amministrativa
Tutela dei dati personali
Pari opportunità.
La documentazione attraverso esibizione di documenti



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