Costituzionalismo e transizioni democratiche. L’esperienza italiana



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Costituzionalismo e transizioni democratiche. L’esperienza italiana


di Silvio Gambino

(Università della Calabria – Italia)


Sommario: 1. Alcune premesse introduttive: delimitazione del tema e metodologia. – 1.1. L’affermazione e la crisi dello Stato-Nazione. – 2. La transizione costituzionale fra revisione e rottura. – 2.1. Metodologia di analisi, procedimenti costituenti e formazione di nuovi ordinamenti costituzionali. – 3. Dagli Stati totalitari agli Stati democratici: la transizione fra scienza giuridica e rottura costituzionale. – 3.1. Rapporti fra partito e Stato nel regime fascista: il contributo della scienza giuridica; in particolare la teoria dello Stato totalitario rappresentativo (cenni). – 3.2. La transizione costituzionale in Italia: dal fascismo alla Repubblica.

1. Alcune premesse introduttive: delimitazione del tema e metodologia

La ricerca delle ragioni, recenti e non, della crisi che ha portato, dopo il crollo del ‘muro di Berlino’, alla disgregazione di molti Stati dell’Europa centro-orientale – dall’ex-Jugoslavia1 all’ex-U.R.S.S2, all’ex-Cecoslovacchia3 – o solo al radicale cambiamento politico-costituzionale della forma di Stato (nei princìpi ispiratori – giuridici ed economici – e nella forma di governo) in altri4, costituiscono da più di un decennio oggetto di indagine scientifica fra gli scienziati sociali, soprattutto storici, giuristi e politologi, offrendo materiale importante alla stessa teoria costituzionale relativa all’instaurazione di nuovi ordinamenti costituzionali ed alla relativa legittimazione.

Mentre lo storico va alla ricerca delle variegate ragioni alla base della discontinuità politica e delle manifestazioni storiche del cambiamento costituzionale e il politologo studia i sistemi politici ed il loro impatto con le forme di governo, il comparatista deve limitare la sua analisi alle forme giuridiche della transizione politico-costituzionale – dalle previgenti forme di Stato (autoritarie, totalitarie o di democrazia socialista) a quelle di democrazia pluralista – ed in particolare all’assetto costituzionale dei poteri disegnato nei nuovi ordinamenti costituzionali ed alle connesse forme di legittimazione democratica (procedure costituenti).

Gli Stati autoritari5, come è noto in dottrina, si fondano, sul principio dell’accentramento/unificazione (in realtà, confusione) dei poteri costituzionali (è il caso appunto della forma di Stato socialista, nelle sue diverse manifestazioni); gli Stati democratico-pluralisti, al contrario, sono organizzati, da Montesquieu in poi, sulla base del principio della separazione dei poteri, che connota sia le forme di Stato (e, al loro interno, i rapporti con l’economia e la società) che quelle di governo (da tempo consolidate in Europa e negli U.S.A. secondo modelli di governo parlamentari, presidenziali e semi-presidenziali)6.

Accanto a tale tematica, eminentemente costituzionalistica, tuttavia, occorre evidenziarne una, per così dire, pragmatica, nella quale rilevano tanto fenomeni geo-politici (ristrutturazione/revisione dei confini di Stati preesistenti, come nel caso della secessione di parti del territorio da uno Stato di cui in precedenza costituivano parte integrante), tanto fenomenologie storico-politiche7. Ai fini dell’approfondimento di tale ultima tematica, la ricerca appare interessata a cogliere le ragioni presenti e risalenti della stabilità dello Stato in specifici contesti sociali e del suo fallimento, al contrario, in altri.

Il costituzionalista è chiamato ad analizzare – e non può che farlo con metodo giuridico – le forme di legittimazione democratica dei nuovi ordinamenti costituzionali e le connesse problematiche di teoria costituzionale8. “Di tal che – come è stato autorevolmente osservato – nel momento stesso in cui si ritiene (o, addirittura, ufficialmente si dichiara) ‘venuto meno’ l’ordine costituzionale preesistente, viene meno, altresì, il parametro per giudicare la legalità del procedimento costituente in atto”9.

Tuttavia, nel porsi di fronte a nuovi ordinamenti costituzionali, istituiti ex novo o derivanti dalla transizione da forme di Stato totalitarie, il costituzionalista non può che far partire la sua analisi dalla considerazione dei percorsi culturali e politici all’origine del ‘fatto’ politico-costituzionale, che è, al contempo, causa e manifestazione, della discontinuità rispetto al previgente ordinamento giuridico del preesistente Stato, nonché fondazione di una nuova legittimazione costituzionale (e/o statuale).

In altri termini, il costituzionalista inizia ad occuparsi (giuridicamente) del nuovo ordinamento a partire dall’espressione della nuova volontà politica del popolo (e dunque non solo del corpo elettorale, come deve dirsi per le revisioni costituzionali). Tale volontà si presenta, nel processo costituente, come ‘autofondante’, sul piano normativo, del ‘nuovo’ ordinamento costituzionale e/o di un ‘nuovo’ Stato. In questa seconda ipotesi, intervengono problematiche non solo di ordine costituzionale ma anche di tipo internazionale, imponendosi, per la parti del territorio che si sono ‘autocostituite’ come Stato, di farsi riconoscere come tale dalla Comunità internazionale10. Ma di questo profilo non tratteremo nel testo, rinviando al contributo specifico sul punto in questo Volume.

Le modalità della scelta popolare, materialiater fondativa di un nuovo ordinamento costituzionale, storicamente, possono assumere, come è noto, sia la forma della guerra civile, sia quella di una secessione concertata, pacifica, all’interno di uno Stato preesistente (al fine di dividersi in due o più Stati: è il caso cecoslovacco), ma possono manifestarsi anche con nuove e diverse forme che, in ogni caso, assumono (ed esprimono) come esaurita la legittimità del preesitente Stato e del relativo ordinamento costituzionale.

Il costituzionalista, inoltre, si occupa di tale tematica, come si vedrà meglio in seguito, solo a partire e sulla base del successo del “fatto” (rivoluzionario) alla base della rottura del previgente ordinamento e fondativo della legittimità del nuovo ordinamento costituzionale e/o del nuovo Stato.

La ‘transizione’ costituzionale, in quanto fenomeno descrittivo del processo costituente, si distingue, sotto il profilo giuridico, dal processo costituente in senso prescrittivo e pertanto dalle regole da seguire per fondare una nuova legittimazione costituzionale/statale in seguito ad eventi politici di discontinuità rispetto ad un previgente ordinamento costituzionale e/o ad un preesistente Stato11. A tale ricostruzione dottrinaria, tuttavia, si oppone un’altra lettura dottrinaria nella quale si sottolinea la completa “agiuridicità” del processo costituente, sottolineandosi come, in esso, “di ‘fatti costituenti’ ce ne possono essere più d’uno – anche contenutisticamente difformi –; ma solo a processo costituente concluso si potrà dire quale di essi sia stato quello risolutivo per la nascita della nuova costituzione”12.

Una ulteriore introduzione appare utile nell'introdurre l’analisi teorica (che faremo in seguito): essa riguarda i princìpi ispiratori ed il diverso atteggiarsi degli Stati della ‘vecchia’ Europa e degli Stati in transizione dalle forme di Stato socialista nell’Europa centro-orientale rispetto alla stabilità dei relativi princìpi ispiratori e di organizzazione, che possono aiutare a spiegare le ragioni della tenuta/stabilità dello Stato, nel primo caso, e la crisi/disgregazione/dissoluzione, nel secondo.

Ciò può dirsi tanto con riferimento al tema della delimitazione dei confini territoriali (definiti internazionalmente soprattutto alla fine della prima e della seconda guerra mondiale), sia nella caratterizzazione dei princìpi e delle finalità che ispirano e guidano l’azione degli Stati contemporanei. Tale differenza (storico-politica e istituzional-costituzionale), ai fini della comparazione, può attingere utilmente alle categorie classiche di cui si avvale la cultura storico-giuridica, cioè a categorie analitiche generali, come quella di ‘cultura’, ‘nazione’, ‘Stato’, che hanno presieduto ed accompagnato la formazione ed il consolidamento dello Stato moderno, almeno nell’esperienza costituzionale degli Stati della ‘vecchia’ Europa.

1.1. L’affermazione e la crisi dello Stato-Nazione

L’analisi dei presupposti storici, politici e culturali alla base della formazione degli Stati della ‘vecchia’ Europa presenta non poche difficoltà analitiche nella stessa analisi costituzionalistica.

Purtuttavia, e pur nella loro natura di materiale pregiuridico, si ritiene di non poterne prescindere nell’indagine sull’affermazione ed il consolidamento degli Stati europei, rispetto ai quali non può assolutamente assegnarsi uno spazio teorico secondario alla rottura, alla discontinuità, rispetto al modello di Stato democratico (liberale, prima, e sociale, in seguito), che la gran parte di tali Stati ha conosciuto, nel corso degli anni '20, con la transizione verso sistemi autoritari e totalitari (ci riferiamo al caso tedesco13, a quello italiano14, a quello spagnolo15, a quello portoghese16, ma anche a quello francese17.

Per economia di trattazione, non ne parleremo in questa sede, limitandoci unicamente ad analizzare le modalità di superamento di tali forme di Stato totalitarie, alla fine della seconda guerra mondiale, nonché il tipo di costituzionalismo cui le stesse hanno dato vita. Si tratta, come è noto, di un costituzionalismo (prevalentemente) sociale18, che supera in modo netto – ponendosi, materialiter, perfino come discontinuità costituzionale – il modello di rapporti Stato-società accolto negli Stati liberal-democratici originari a favore di un modello d'intervento statale nell’economia e nella società teso ad assicurare fini di ‘giustizia redistributiva e sociale’, nonché le necessarie correzioni ed il temperamento delle regole di un mercato ‘autoreferenziale’ e presuntamente capace di auto-equilibrio e di sviluppo economico per le comunità sociali.

Per tornare al tema in discussione, deve sottolinearsi che lo Stato moderno si rappresenta ed è percepito, a partire dalle rivoluzioni borghesi, fondamentalmente, “come Stato nazionale”, avvalendosi, nel consolidamento della sua sovranità, dell’apporto delle tradizioni e delle culture nazionali, le quali creano e fertilizzano le premesse “perché si affermi un’ideologia della comunanza storica di destino”, che è tanto potente da riuscire a “relativizzare” – con maggiore o minore successo nel tempo – “le fratture sociali e le divisioni di classe indotte dalla rivoluzione industriale, diventando fattore di integrazione”19.

Il concetto di ‘nazione’ viene utilizzato dal nascente Stato liberal-democratico come una nozione eminentemente ideologica, finalizzata ad operare una mediazione fra tradizione e modernità20, o, per dirlo in termini ancora più chiari, a comporre in un’astratta nozione – quella di nazione – esigenze e bisogni fortemente eterogenei e conflittuali, quali derivano da una società e da una forma di Stato che, in questa fase storica, originaria, è eslusivamente ‘monoclasse’, connotandosi per una radicale limitazione del suffragio ai soggetti appartenenti ai ceti sociali della borghesia e dell’aristocrazia.

Se la Chiesa ed i movimenti religiosi (riformati e controriformati) hanno costituito – almeno nella ‘vecchia’ Europa – fattori della solidarietà e della stabilizzazione su un dato territorio di una (data o di più) comunità, favorendo ed accelerando i processi di Nationbuilding, ma producendo, al contempo, grandi lacerazioni nazionali con le guerre che li accompagnano, rispetto a tali divisioni, il “nazionalismo etnicistico”, altrove, in contesti geo-politici diversi, funge da vero e proprio “surrogato della religione”, prima che si affermasse nel corso della storia una nuova idea, figlia della Rivoluzione francese, quella della laicità dello Stato, un'ideologia politica, che costituisce, essa stessa, “un sistema culturale con caratteristiche religiose”21. Ciò induce non poche problematiche nella stabilità e nel processo d'integrazione degli Stati contemporanei e soprattutto nell’effettività della garanzia, al loro interno, delle minoranze (religiose, etniche, linguistiche, ecc.).

Il ‘nazionalismo’ dello Stato moderno, laico, diviene, così, soprattutto in condizioni di arretratezza e di un modello di Stato monoclasse, un fattore centrale ed insostituibile per la formazione della Nazione e per il consolidamento dello Stato che ne diviene l’espressione giuridica.

Parimenti, deve osservarsi come, nella affermazione del nazionalismo, un ruolo particolarmente significativo sia svolto dalla guerra, secondo le ricostruzioni che ne hanno offerto il pensiero filosofico e politico. Principio d’identità e principio di diversità hanno da sempre trovato nella guerra, più che nella politica, le modalità ritenute più idonee per una loro composizione.

L’omogeneità come criterio di appartenenza (soprattutto etnica), anche nelle recenti vicende balcaniche e caucasiche, è all’origine dell’affermazione di un nazionalismo che ha cercato nelle tragiche forme contemporanee della ‘pulizia etnica’ lo strumento ma, al contempo, la legittimazione della fondazione di uno Stato nazionale fondato sulla base dell’appartenenza etnica.

Tuttavia, l’etnia quale fondamento della nazione-comunità e lo Stato come “forma di una comunità omogenea”, nel loro tentativo di “fissare i confini delle identità culturali in maniera netta e conforme alle rivendicazioni politiche e territoriali”22 non potevano che fallire nelle loro pretese/aspirazioni, talora radicali; storicamente, essi hanno fallito, almeno se si riflette all’esperienza risalente e recente della ‘vecchia’ Europa. Le esperienze dell’ex-Jugoslavia, ma anche quella dell’ex-URSS (per limitarci a due sole esperienze balcanico-caucasiche), lo illustrano in modo quanto mai chiaro.

Utilizzando consolidate categorie analitiche, così, potremmo dire che esse evidenziano, al contempo, il sovrapporsi di due forme di nazionalismo egualmente distruttivi: l’uno prodotto e ‘guidato’ dallo Stato e l’altro orientato ed ‘aspirante’ a formare-strutturare lo Stato. Rispetto a tale scontro, la guerra non può (e non deve) costituire l’unica modalità per comporre le antinomie espresse da tali nazionalismi. Rispetto ad essa, infatti, “può trovare spazio anche l’idea di una politica che voglia porsi come alternativa alla guerra”23; ciò a condizione, tuttavia, che la politica non sia concepita, secondo risalenti aforismi, come una modalità alternativa per proseguire la guerra in tempo di pace.

Non è ciò che è avvenuto nei Paesi balcanici e caucasici e soprattutto nell’ex-Jugoslavia. Ciò sottolinea tutti i ritardi del processo di transizione in atto in questi Paesi rispetto alla forma statale socialista previgente, la cui leadership politica ha trovato nell’esasperazione del nazionalismo (anche, ma non solo, etnicistico) il modo di perpetuarsi come ceto politico, pur nelle mutate finalità di tali Stati dopo il crollo del ‘muro di Berlino’24.

Il tema, così inquadrato, come si può vedere, rinvia non solo al più generale compito regolativo e garantistico del diritto costituzionale nella composizione di pluralismo (sociale e politico) e diritti dell’uomo (soprattutto libertà politiche), ma allo stesso diritto internazionale pubblico, il cui deficit regolativo e garantistico è stato da più parti e da più tempo sottolineato, di recente anche con riferimento all’intervento armato per fini umanitari25 e, più in generale, nelle c.d. ‘guerre giuste’ condotte dalla Comunità internazionale, non tanto in forza di obblighi giuridici ma sulla base di orientamenti politici espressi da parte degli Stati membri dell’O.N.U.

D’altronde, la contestuale rilevanza del diritto costituzionale e del diritto internazionale nell’analisi di tali tematiche emerge chiaramente sol che si osservi la comunanza dei princìpi fondamentali (pace, tutela dei diritti inviolabili dell’uomo) che informano tanto l’ordinamento internazionale quanto quelli costituzional-democratici26.

Può concludersene, così, che ‘Stato dei diritti’ e ‘nazione delle identità’ possono coesistere solo all’interno di una forma di Stato che garantisca i diritti fondamentali e conformi i propri princìpi a quelli accolti nelle norme e nelle convenzioni internazionali, nei quali un ruolo centrale è occupato appunto dal valore e dalla dignità della persona umana e con essa dalla garanzia dei diritti fondamentali27. Su questo fondamento, si può ricordare come, a partire dalla metà del secolo scorso, siano vigenti, nel diritto internazionale, norme consuetudinarie di natura cogente che sanciscono “il principio della responsabilità individuale dei singoli per fatti che configurano una seria lesione del diritto umanitario e, di riflesso, il dovere di ciascuno Stato di intervenire, anche in territorio altrui, per reprimerli e sanzionarli”28.

Lo Stato moderno, nella sua composizione di elementi razionali e irrazionali, si rappresenta, in conclusione, come 'Stato nazionale' e come 'Stato di cultura'29, connotandosi non solo per le sue potenzialità di realizzazione ma anche per la forza di mobilitazione comunitaria: una sintesi che, tuttavia, rimane instabile e precaria, e nella quale la nozione di ‘cultura’ e con essa il riconoscimento delle ‘identità culturali’ cooperano dinamicamente ai fini della stabilità dello Stato nonché della garanzia della sua democraticità30.

Sulla base di queste essenziali osservazioni si vuole sottolineare come l’idea di Nazione costituisca, originariamente, un potente fattore di integrazione, concependosi lo Stato “non solo come ordinamento giuridico ma come un insieme organico di istituzioni” e di ceti politici chiamati ad “interpretare responsivamente e responsabilmente le esigenze del popolo sovrano”31.

E’ in questo senso che i teorici dello Stato etico (o di cultura), da Hegel in poi, hanno tentato di sistematizzare l’unità di Stato e di Nazione, prima che tali categorie cedessero all’affermazione teorica e politica dello Stato totalitario, da cui l’Europa potrà uscire, con il protagonismo dei partiti di massa e con la pratica della resistenza civile e militare delle avanguardie politiche sociali più avvertite e ideologicamente orientate, con una nuova concezione delle funzioni dello Stato riqualificata attraverso la ridefinizione dei diritti e della loro effettività nel costituzionalismo sociale del secondo dopo-guerra.

Se dalla fase originaria e di primo consolidamento dello Stato moderno ci si pone, poi, nell’ottica attuale – quella dell’evoluzione dello Stato-Nazione alle soglie del XXI secolo – si deve sottolineare come le due nozioni che erano strettamente composte in unum nella formazione e nella stessa affermazione dello Stato moderno – quella di Stato e quella di Nazione – appaiono sempre più distinte, fino a risultare in alcuni casi incomponibili se non perfino – in dati contesti – incompatibili.

La fenomenologia del potere pubblico (e la stessa sua dislocazione a livello territoriale e rispetto alle parti compositive della popolazione dello Stato), e con essa le forme del suo inquadramento in termini di teoria costituzionale e della sua legittimazione nell’ottica imposta dai processi di mondializzazione dell’economia, fanno emergere, in modo sempre più netto, da una parte, un (pre-)potente processo di (ri-)feudalizzazione del sistema economico e, dall’altra, una sorta di affievolimento/erosione (più o meno tendenziale) della volontà politica degli Stati negli indirizzi e nella gestione politico-militare ed in quello del governo dell’economia.

All’universalizzazione dei processi economici – che è sempre più spinta e diffusa, anche in ragione dello sviluppo delle nuove tecnologie – non pare più coincidere l’universalizzazione dei processi politici e delle sue forme costituzionali; anzi, sembra osservabile una vera e propria decomposizione dei concetti classici della statualità e del costituzionalismo moderno e contemporaneo, come quelli di ‘sovranità’ dello Stato, di ‘nazione’, per non parlare delle forme istituzionali della distribuzione territoriale del potere (federalismo/regionalismo)32.

Contestualmente, si va affermando un’evidente degradazione dei nuovi diritti affermati dal costituzionalismo contemporaneo33 – quelli sociali – verso una concezione di “mere opportunità” fruibili in condizioni di compatibilità finanziaria ed, unitamente, un chiaro affievolimento della cultura universalistica dei diritti a favore di forme di rivendicazione territoriale, etnica, in una sorta di revival romanticistica del “diritto delle enclaves34 come diritto delle genti, che si contrapporrebbe – secondo taluni assunti radicali – allo jus pubblicum (europeo e non)35.

In breve, lo scenario costituzionale del secolo appena lasciato alle spalle sembra consegnare alla riflessione teorica un trend che muove, se non proprio verso un “costituzionalismo senza diritti”, verso un costituzionalismo nel quale i diritti tornano ad essere assunti e garantiti – come alle origini dello Stato liberal-democratico – nella misura in cui gli stessi si rendono compatibili (si direbbe perfino funzionali) con le esigenze c.d. ‘oggettive’ dell’economia. E' in questa direzione che gli stessi sono stati riconosciuti dalla giurisprudenza comunitaria, prima di essere positivizzati nei trattati (di Maastricht, prima, di Amsterdam, poi, e da ultimo di Nizza)36.

Lo Stato moderno – come affermatosi nella ‘vecchia’ Europa a partire dal XVI/XVII secolo – così, appare sempre più inadeguato rispetto alle aspettative ed ai bisogni degli uomini del nostro tempo e per questo bisognevole di lasciare spazio a nuove forme di organizzazione politica (nazionale e territoriale) di cui, tuttavia, al momento, è difficile cogliere i contorni e la cui affermazione potrà certamente accompagnarsi con turbolenze e conflitti, come la storia dell’ultimo decennio del secolo appena trascorso ed i primi anni del nuovo millennio – in Europa e nel mondo intero – evidenziano37.

La crescente affermazione dell’Unione Europea esprime, in tal senso, una chiara manifestazione del processo di erosione e di delimitazione della sovranità degli Stati membri (soprattutto nel campo economico e monetario). Fenomeno – quest’ultimo – che, nel suo costituire un’evidente tappa nel processo di sovranazionalizzazione degli Stati europei moderni, registra forme (istituzionali ed economiche), se non similari, almeno di eguale orientamento rispetto alle forme (istituzionali ed economiche) di raccordo delle economie nord-americane con quelle sud-americane. Il libero scambio, così, ha smesso di costituire una politica liberamente consentita per diventare a tutti gli effetti legge internazionale di regolazione dell’economia. In tale contesto, gli Stati nazionali non appaiono disporre della signoria piena delle proprie frontiere economiche e dunque della stessa possibilità di politiche economiche proprie.

Ma, se è indubbio che lo Stato contemporaneo, inteso come Stato-governo, va perdendo nel tempo magna pars del controllo della economia, lo stesso Stato-ordinamento appare perdere il pieno controllo della formazione del diritto. Al di là ed oltre alla ridefinizione dei classici rapporti fra governi e parlamenti (rispetto alle originarie esigenze poste dal principio di separazione dei poteri), nel costituzionalismo contemporaneo si registra, infatti, un processo sempre più spinto alla giurisdizionalizzazione degli ordinamenti giuridici, con un ruolo sempre più espansivo (creativo di diritto e di diritti) e protagonista dei giudici (nazionali e non, costituzionali ed ordinari)38. Giurisdizioni e decisioni di istanze giurisdizionali sovranazionali s’impongono sempre più agli Stati, ponendo complesse questioni di rapporto fra ordinamenti nazionali e sovranazionali, fra cui – in Europa – quello comunitario, come si è accennato, appare certamente l’ordinamento maggiormente compatto ed espansivo39.



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