Costituzionalismo e transizioni democratiche. L’esperienza italiana



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Se, tuttavia, la teoria mortatiana appare ermeneuticamente efficace nell'indagine sui rapporti fra Stato e società esistenti nel regime fascista, molti più problemi — fino a risultarne inaccettabile — pone tale indirizzo teorico se applicato ai mutamenti costituzionali registrati con l'ordinamento costituzionale repubblicano. Tale teoria, infatti, che risulta per questo giustificazionista dei processi politici determinatisi nel seno delle forze politiche repubblicane — nel loro concreto assetto pluripartitico — assume che, anche nella vigenza dell'ordinamento repubblicano, la Costituzione materiale in Italia è rappresentata non dai partiti ma dal partito, inteso come “l'insieme delle forze politiche, omogenee fra loro intorno a cui si ordina lo Stato” e come “la forza risultante dall'organizzazione di un gruppo sociale che si differenzia dagli altri, che riesca, trionfando sui gruppi antagonistici, portatori di interessi diversi e orientati verso un diverso modo di intendere l'unità politica a far valere effettivamente la forma particolare di ordine da essa affermata”. Ma non è chi non veda come risulti inaccettabile il postulato posto a base di tale teoria, quello per il quale il fine dello Stato si riassume nei valori e negli interessi del gruppo politico dominante, capace di condizionare il funzionamento degli organi costituzionali piegandoli nella direzione più consona alla realizzazione di tali fini. L'esperienza dimostra chiaramente come, negli Stati a regime pluri-partitico, il fine dello Stato non coincide con quello del (o dei) partito(i) al governo.

Ciò richiamato circa il metodo e le categorie giuridiche utilizzate per analizzare l'evoluzione ma anche le rotture nell'ordinamento giuridico-costituzionale italiano (con le connesse problematiche), appare necessario avanzare qualche rilievo sulla stessa tematica della continuità o meno del fascismo rispetto al previgente regime, onde coglierne, per tale via, motivi di una sua discussa originalità o novità istituzionale-costituzionale55.

La dottrina giuspubblicistica, sulla base di una concezione "parentetica" del regime fascista, ha trovato motivi di nuova riflessione nei contributi di quell’orientamento dottrinario, secondo il quale mancherebbero argomentazioni valide per sostenere la configurazione del fascismo come ordinamento a sé stante56. Tale orientamento si fonda su tre principali argomenti: innanzitutto, il solo mutamento della forma di governo non accompagnato dalla demolizione e dalla sostituzione di tutto il diritto previgente non basterebbe a provocare una rottura nel sistema giuridico complessivo; in secondo luogo, appare irrilevante, in tal senso, la retorica dell'epoca per la quale la c.d. "marcia su Roma" avrebbe determinato una rivoluzione di ordine giuridico; terzo, non appare soddisfacente l’orientamento scientifico orientato ad isolare l'ordinamento giuridico fascista perchè del fascismo sopravvivono, nel diritto positivo, norme, codici, istituti e finanche elaborazioni dottrinarie. L'orientamento della più autorevole dottrina è dunque nel senso di ritenere che la rottura politica segnata dalla Costituzione repubblicana, con i valori e le forze che l'hanno promossa e sostenuta, si accompagna ad una più generale continuità dell'ordinamento giuridico, che dalla fase statutaria evolve su uno schema di base mai sostanzialmente messo in questione fino al vigente ordinamento repubblicano.

Argomentazioni di omologo contenuto sono presenti nella richiamata analisi del Crisafulli, quando si sottolinea come le antinomie del fascismo — sotto il profilo strettamente giuridico — consistano nella osservazione che, dall'avvento del fascismo fino alle riforme più radicali e liberticide introdotte dallo stesso, — dalla soppressione dei partiti alla riforma elettorale, alle (odiosissime leggi sulle) discriminazioni razziali — l'evoluzione istituzionale-costituzionale sarebbe avvenuta secondo modi e procedure legali, conformi cioé all'ordinamento statutario.

La conclusione, secondo tale approccio, è che, pur in presenza delle significative rotture nella forma di governo, — che si conformano completamente alla forma dittatoriale, durante il regime fascista — gli elementi costitutivi, in diritto e in fatto, consentono di parlare di una continuità dello Stato e del suo diritto interno. Il riscontro di tale orientamento in sede strettamente teorico-dottrinaria — rinviando (per ora) la trattazione della questione della contrapposizione politica contro il fascismo inteso come 'sovversione' dell'ordinamento statutario — dovrebbe trarsi dalle poche disposizioni che l'ordinamento repubblicano ha predisposto contro il regime battuto: da una parte, la XII disposizione transitoria della Costituzione sul divieto di riorganizzazione del Partito Nazionale Fascista57 e, dall'altra, la disciplina (1944) concernente le “sanzioni contro il fascismo”, relativa alla responsabilità penale dei gerarchi fascisti, colpevoli di avere “annullato le garanzie costituzionali, distrutto le libertà popolari, creato il regime fascista”.

Limitandosi in questa sede a questi pochi spunti — che rinviano alla trattazione di delicati e complessi problemi giuridici di vigenza e di effettività delle norme — si vuole ora proporre qualche ultima riflessione sul ruolo del Partito Nazionale Fascista rispetto alle istituzioni costituzionali e sulla natura stessa di tale rapporto rispetto al principio totalitario ed a quello rappresentativo58.

Nell'affrontare questo tema, non c'é dubbio che una tappa ed un processo appaiono necessari da richiamare. Si tratta della legge n. 2693 del 1928 sulla costituzionalizzazione del Gran Consiglio, che completa il processo di trasformazione del Partito Nazionale Fascista in regime, consacrando con esso la 'fascistizzazione' totale dello Stato (e subordinando, al contempo, le prerogative della stessa Corona alla volontà del PNF). Il ruolo svolto da tale struttura-organo — che è quello di esprimere pareri obbligatori su tutte le questioni aventi carattere costituzionale — e la partecipazione del segretario del PNF alle sedute del Consiglio dei Ministri descrivono e sottolineano l'inserimento organico del partito nell'ordinamento costituzionale dello Stato nel corso del regime fascista.

Tali eventi politico-costituzionali (istituzione del Gran Consiglio e sua trasformazione in vero e proprio organo costituzionale dello Stato) costituiscono, al contempo, il riconoscimento giuridico del superamento di ogni dualismo fra partito e Governo, partito e Stato che, se, da una parte, contrasta con il mito del partito rivoluzionario che molti (in dottrina e nella gerarchia fascista) continuavano ancora a nutrire, durante quegli anni, dall'altra, corrisponde compiutamente, al processo di attrazione-subordinazione del partito fascista nello Stato, favorito, secondo il relativo orientamento politico ed istituzionale, dal suo leader storico59. Malgrado le aspirazioni autonomistiche dei gerarchi di partito e i miti sulla rivoluzione fascista, che caratterizzano la prima fase di attivismo del PNF, è da osservare, così, un processo di immedesimazione organica del partito nello Stato, con un conseguente effetto di spoliticizzazione e di burocratizzazione60. Una più compiuta evoluzione di tale processo si ha con i primi anni ’30 ed a seguito della normativa in materia di ordinamento del partito, finalizzata a perfezionare il suo inquadramento organico nello Stato.

Una riflessione conclusiva, infine, s'impone nell'analisi dei rapporti fra partito e Stato nel regime fascista. Essa riguarda, innanzitutto, la natura e la funzione rappresentativa del PNF61. Se si prescinde dalla prevalente dottrina giuridica militante dell'epoca, una importante tesi dottrinaria, elaborata in questa fase storica, afferma che, nel complesso delle istituzioni intermedie del fascismo, solo il partito apparirebbe suscettibile di determinare un rapporto rappresentativo di tipo politico e non professionale o comunque settoriale. Solo il partito – secondo tale orientamento – può farsi promotore dell'indirizzo politico generale del Governo, consentendo una certa partecipazione popolare, chiaramente intendendosi che il partito che si confondesse con l'intera nazione cesserebbe di adempiere al suo compito e lascerebbe evolvere la rappresentanza politica nella cosidetta rappresentanza istituzionale. Come si può osservare, anche se non verificata nei fatti, la tesi del partito unico come rappresentate della società nello Stato62 è l'unica a proporsi in modo esplicito la conciliazione del principio totalitario con quello rappresentativo e, sia pure in modo antinomico, a porsi la questione della mediazione dei rapporti fra Stato e società. Nonostante tali sforzi dottrinari, tuttavia, l'analisi dei dati istituzionali come anche dei processi politico-istituzionali fanno registrare, al contrario, un crescente asservimento dei suoi organi rispetto allo Stato-apparato ed in particolare nei confronti del capo del Governo. Si registra, cioè, una piena trasformazione del Partito Nazionale Fascista da organo rappresentativo in mero ente-ausiliario dello Stato-Governo, salvo soltanto a porsi il quesito, che la stessa dottrina fascista si era già posto, se il Partito Nazionale Fascista sia una persona giuridica a sé stante oppure un organo statale.

Sulla scorta dell’analisi dei compiti affidati al partito, che connotano in termini di ausiliarità le funzioni del PNF nei confronti dello Stato, si può comprendere come una parte della dottrina giuridica possa concludere per la configurazione del PNF come persona giuridica, al pari di un organo dello Stato-soggetto. Già a qualche anno dalla conquista del potere, infatti, le direttive politiche del partito fascista non costituiscono più il frutto delle decisioni del PNF ma ricadono nelle scelte superiori di organi esterni e sovraordinati allo stesso: il Gran Consiglio, il capo del Governo. In definitiva, la tesi che il partito unico sia la forma permanente di conciliazione del principio totalitario con quello rappresentativo non è, sotto alcun profilo, sostenibile: non lo è in base al diritto positivo, non lo è per la ricostruzione che ne fa la ricerca giuspubblicistica e quella storica. Se mai, tale teoria (espositiana) potrebbe più utilmente applicarsi in ordinamenti come quelli caratterizzanti le democrazie popolari, nelle quali il Partito comunista presenta i caratteri formali del partito unico rappresentativo, non sciogliendosi compiutamente né nella società né nello Stato63.

Se ne può così concludere che, sia in altri ordinamenti di democrazia non pluralista come nel fascismo, la teoria dello Stato totalitario rappresentativo rimane una figura altamente precaria, sia nella concreta realtà giuridica che nella teoria generale, sia per l'ordinamento statuale come per quello del partito unico. In breve, tra Stato autoritario e Stato democratico tertium non datur, in quanto le forme intermedie sono viziate da profonde, interne, contraddizioni, che si convertono necessariamente nell'una o nell'altra forma estrema. Mutuando la lucida analisi del Paladin sul punto, così, si può concludere che, “ ... al limite, dunque, il tentativo fascista di instaurare un tipo di Stato veramente nuovo non è solo mancato nei fatti, ma non poteva in nessun caso conseguire il proprio scopo. E in questo fallimento del fascismo — ben antecedente al crollo della dittatura personale del duce del fascismo — sta forse la lezione più importante che tale regime ci abbia lasciato”64.

3.2. La transizione democratica e costituzionale in Italia: dal fascismo alla Repubblica

L'esperienza della transizione dagli Stati totalitari alla democrazia costituzionale in Europa (Italia, Germania, Francia, e più tardi la Spagna ed il Portogallo, Grecia) costituisce un utile confronto anche per l’analisi delle esperienze balcaniche e caucasiche di transizione democratica. Ne parleremo in modo essenziale, limitandoci a sottolineare i profili strutturali della discontinuità rispetto alle previgenti forme di Stato; analizzeremo, cioè, le linee fondamentali del processo costituente nel suo profilo descrittivo ed in quello prescrittivo, rinviando, per il resto, alle trattazioni più specifiche presenti nel Volume.

L’esperienza del processo costituente italiano (1943-1947), cioé la transizione italiana dal fascismo alla Repubblica, potrà risultare utile per la stessa analisi teorica della legittimazione, di natura costituente, del nuovo ordinamento costituzionale e del superamento del fascismo e dello stesso Statuto albertino65.

L’apporto principale offerto dall’analisi di tale caso costituzionale consiste appunto, dapprima, nella sottolineatura di una necessaria distinzione da operare fra “processo costituente in senso descrittivo” e “processo costituente in senso prescrittivo”66, e, in secondo luogo, nell’individuazione degli elementi che appaiono indefettibili in un processo costituente in senso giuridico-costituzionale, che risultano consistere, come si dirà meglio in seguito, in un momento politico iniziale, ‘autofondato’ (fatto rivoluzionario e/o comunque esplicitazione popolare di una volontà di discontinuità politica rispetto al previgente regime politico-costituzionale), ed in un momento conclusivo, costituito dall’entrata in vigore di una nuova Costituzione.

Fra il primo ed il secondo dei due momenti costituenti, ciò che non può assolutamente mancare è l’espressione libera, diretta ed informata, della volontà popolare, ancorché non sia strettamente necessario prevedere, ai fini di tale espressione di volontà, lo strumento dell’Assemblea costituente67, ed ancorché, anche nel caso della previsione di assemblee costituenti (come nel caso italiano), non possa escludersi che queste ultime si trasformino da soggetto limitato in soggetto pienamente costituente, cioè in corpi legislativi, che, benché costituiti sulla base di un mandato limitato nel suo contenuto, finiscano con il rivendicare e con l'esercitare piena e totale sovranità (fatte salve, in ogni caso, le decisioni direttamente adottate dal popolo)68.

Per accennare all’esperienza di transizione italiana dal fascismo alla democrazia repubblicana, occorre, dunque, ed in via preliminare, sottolineare come le categorie analitiche che possono aiutare nell’indagine siano sia quelle della transizione come fatto processualmente costituente. In tale processo, evidenziamo, così, sia l'esistenza di ‘costituzioni’ provvisorie, sia, ed infine, una fase finale, di proclamazione del nuovo ordinamento costituzionale.

Come si dirà, sia pure per accenni, le fasi salienti che hanno connotato il processo italiano di discontinuità/rottura con il fascismo riguardano, innanzitutto, un (tardivo) ripensamento del Re Vittorio Emanuele III, il quale, con un “colpo di Stato” interno, il 25/7/1943, poche ore dopo un analogo ‘colpo di mano’ all’interno del Gran Consiglio del Fascismo, revoca dalla carica di capo del Governo il leader (duce) del fascismo, Benito Mussolini, procedendo alla formazione di un governo tecnico affidato alla guida del Maresciallo Badoglio, nel tentativo, storicamente manifestatosi fallimentare, di procedere ad una “restaurazione monarchica”69.

Rispetto a tale contesto formale, la transizione democratica vede operante una pluralità di attori istituzionali e politici, che vanno dal Re – che tenta, come si è già ricordato, un estremo e vano tentativo di restaurazione monarchica e di ritorno allo Statuto albertino –, al Partito Nazionale Fascista – che tenta di ricostruire il regime ormai delegittimato70 al Nord del Paese (c.d. Repubblica di Salò) con l’aiuto delle forze armate tedesche – e, soprattutto, ad un nuovo attore politico: i partiti antifascisti, costituitisi in Comitato di Liberazione Nazionale e, più in generale, la nascita di un sistema politico-partitico capace di rappresentare tutte le nuove articolazioni della società, sulla base dell'esercizio, per la prima volta nella storia del Paese, del diritto di voto da parte dell'intero corpo elettorale (esso stesso formalmente riconosciuto per la prima volta nella storia istituzionale del Paese)71.

Fra questi attori s’instaurano rapporti mutevoli ma anche conflittuali, che danno vita ad un “patto di tregua” istituzionale, materialmente costitutivo della prima ‘Costituzione provvisoria’72. In essa sono puntualmente definiti i passaggi fondamentali del nuovo processo costituente che si avviava nel Paese e soprattutto la nuova architettura costituzionale, ispirata a princìpi nuovi rispetto a quelli che ispiravano la prima Costituzione liberal-democratica italiana (lo Statuto albertino)73.

Tuttavia, ciò che caratterizza politicamente tale fase della transizione italiana è soprattutto la ‘questione istituzionale’, cioè la decisione da parte dei partiti antifascisti e della Casa regnante sulla futura forma di Stato, cioè sull'opportunità o meno di superare la forma di Stato monarchica a favore di una repubblicana.

L’esito di questo braccio di forza, non privo di tensioni e di conflitti, alla fine, portò appunto ad una ‘tregua istituzionale’, nella quale fu deciso di rinviare la scelta (fra Monarchia e Repubblica) ad una Assemblea costituente. Al contempo, il Re, conscio delle responsabilità per la copertura istituzionale data al fascismo (soprattutto per aver promulgato le ‘fascistissime’ ed odiosissime leggi razziali del 1936), accetta di fare un passo indietro abdicando al favore del figlio Umberto, che viene nominato ‘luogotenente regio’. Il terzo elemento centrale della ‘tregua istituzionale’, infine, è dato – per la prima volta nella storia del Paese – dalla (inedita) partecipazione dei partiti politici alla vita politica e istituzionale del Paese74 e dall’apertura del Governo ai partiti (antifascisti), accompagnata dall’affidamento a loro rappresentanti della relativa guida per tutta la fase transitoria.

Sulla base di tale decisione politica e istituzionale, vengono adottate nel Paese le decisioni giuridiche fondamentali (con decreto legge luogotenenziale n. 151, del 25/6/1944), che avrebbero guidato lo sviluppo successivo del processo costituente e proceduto all’avvio della “decisione costituente” fondamentale, mediante l'istituzione di un’apposita Assemblea costituente. Nello stesso periodo (l'8/6/1944), inoltre, si costituisce il primo Governo della transizione interamente formato da rappresentanti dei partiti antifascisti (presieduto dal Presidente del C.L.N.75, Ivanoe Bonomi).

In una prospettiva di comparazione con l’analoga fase di transizione conosciuta attualmente dall’ex-Jugoslavia (e dagli altri Paesi ex e post-comunisti), pare utile ricordare che, nel suo corso, in Italia, si registra (mediante l’adozione di singoli provvedimenti legislativi) l’abrogazione di tutta una serie di normative del previgente regime totalitario e non pochi provvedimenti legislativi recanti discipline di rilievo costituzionale destinati a qualificare il nuovo ordinamento costituzionale che sarebbe stato in seguito formalmente adottato, a seguito dei lavori dell’Assemblea costituente.

L’avvento della Repubblica costituisce, così, il risultato di una serie di eventi giuridici e politico-istituzionali che si perfezionerà con la vigenza della nuova Costituzione, a partire dall’1 gennaio del 1948. Tale fase è preceduta, come si è detto, da importanti eventi (politici e istituzionali), come l’abdicazione del Re a favore del figlio Umberto, la celebrazione di un referendum istituzionale (2/6/1946), che dà un esito favorevole alla Repubblica, lo svolgimento (nel marzo del 1946) di elezioni amministrative, che costituiscono la prima affermazione del nuovo sistema politico-partitico (con la partecipazione dell’80% circa di elettori).

Ma ciò che maggiormente qualifica il processo di transizione democratica in Italia sono le elezioni per l’Assemblea costituente (il 2/6/1946)76, nelle quali si delineano i contorni del sistema politico-partitico che, per più di 50 anni, connoterà la vita politico-costituzionale del Paese.

I lavori dell’Assemblea costituente sono particolarmente significativi ai fini della comprensione del processo di transizione, in quanto alla stessa non è affidato solo il compito di predisporre ed approvare il nuovo testo costituzionale, ma di farsi carico, altresì, dell’esercizio dei poteri normativi per tutta la durata della fase transitoria (escludendosi fra i poteri parlamentari solo quello del controllo politico sul Governo).

In conclusione, dunque, la transizione italiana, occupando il periodo che va dal 25 luglio 1943 al 31 dicembre 1947, costituisce una fase lunga (ma non troppo) nel corso della quale, ad un processo costituente descrittivo degli eventi della discontinuità politica rispetto al previgente regime fascista, fa seguito un processo costituente più compiuto, che si conclude con l'adozione del nuovo testo costituzionale, e nel corso del quale trovano piena attuazione i princìpi teorico-dogmatici in materia di potere costituente77, che si esprimono attraverso l’investitura elettiva di un organo, l’Assemblea costituente, con il compito di predisporre il nuovo testo costituzionale e di provvedere allo stesso esercizio provvisorio della legislazione78.

Tale investitura costituisce il risultato conclusivo di una fase di costituzionalismo ‘provvisorio’ nel quale ciò che maggiormente rileva ai fini dell'attribuzione del potere costituente a tale Assemblea è, come è stato bene approfondito nella dottrina costituzionale italiana, la presa d’atto, da parte della Monarchia italiana, dell’esaurimento di una fase storica autofondata sulla base del principio monarchico-ereditario79.

Tale considerazione ci pone di fronte alle esigenze concrete del potere costituente, qualora analizzato non in modo astratto, teorico-dogmatico, ma nella sua concreta espressione storica, quale base di legittimazione di un nuovo ordinamento costituzionale80.

Le richiamate riflessioni portano al centro dell’approccio teorico, come si vede, la centralità della ‘coscienza collettiva’ che si esprime dinamicamente, mediante una successione di atti, ma che abbisogna, per potersi concludere nella fondazione di un nuovo ordinamento costituzionale, di un pronunciamento popolare (elettorale o referendario) libero e cosciente sulla discontinuità rispetto al passato ordinamento e sulla legittimazione di uno nuovo.

Che ciò avvenga in modo puntuale, attraverso un solo atto costituente, o che avvenga mediante una sequela di atti uniformemente orientati a produrre tale volontà costituente sulla base di quelli precedenti, costituisce mera modalità organizzatoria, che non tocca nel fondo (e fà sì) che il requisito fondamentale ed indefettibile in ogni processo costituente debba consistere in un momento iniziale autofondato, di rottura con il passato regime, ed in un momento conclusivo, con l’entrata in vigore di una nuova Costituzione81. L’uno e l’altro dei due momenti hanno come punto fermo e centrale quello della diretta e libera manifestazione della volontà popolare.

Nella sua transizione democratica e costituzionale, così, l’Italia ha seguito il processo lungo (tre anni) delle ‘costituzioni provvisorie’, concluso con l’istituzione di un’Assemblea costituente democraticamente eletta, che conclude i suoi lavori il 31 dicembre 1947, per dare vigenza, il I° gennaio 1948, al nuovo testo costituzionale.

Altri Paesi hanno seguito strade diverse: la Francia, ad es., nella transizione dalla IV alla V Repubblica, ha seguito la via del referendum-plebiscito su un testo fatto predisporre dal Generale De Gaulle; la Spagna quella, ancora diversa, di una transizione lunga e concertata, che è approdata ad un nuovo testo costituzionale, nel 1978, frutto di elaborazioni e mediazioni politiche nelle quali un ruolo centrale è stato svolto dalla casa regnante e che ha visto tale processo costituzionale concludersi con l’adozione di una forma di Stato a monarchica costituzionale82, ancorché al Re, nell'ambito della forma di governo, sono riconosciuti poteri sostanzialmente simbolici, neutri, alla stessa stregua di quanto si prevede nelle forme di governo parlamentari per i presidenti della Repubblica.



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