Diritto Amministrativo II sentenze in programma per l’a a. 2018/2019 IL riparto di giurisdizione


Corte di Cassazione, S. U., 7 dicembre 2016, n. 25044



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Corte di Cassazione, S. U., 7 dicembre 2016, n. 25044

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Gli odierni ricorrenti convenivano in giudizio innanzi, al Tribunale di Lecco, l'ANAS - Ente Nazionale per le Strade, di cui chiedevano la condanna al risarcimento dei danni ex art. 2043 c.c. A sostegno della domanda, l'occupazione c.d. usurpativa di porzioni immobiliari di loro rispettiva proprietà, effettuata nel 1961 (per l'ampliamento della SS n. (OMISSIS)) in assenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità dell'opera.

Resistendo l'ANAS, il Tribunale con sentenza n. 350/03 declinava la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, ai sensi della L. n. 205 del 2000, art. 7.

Riassunta la causa, il TAR Lombardia con ordinanza del 22.1.2015 sollevava, a sua volta conflitto di giurisdizione, innanzi a questa Corte Suprema.

Richiestone ai sensi dell'art. 380-ter c.p.c., il Procuratore generale ha presentato le proprie conclusioni scritte, chiedendo che in accoglimento dell'istanza sia dichiarata la giurisdizione ordinaria.

Le parti, cui sono state notificate dette conclusioni, non hanno presentato scritture difensive.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. - Il Procuratore generale ha osservato quanto segue: "(r)isulta documentalmente provato che gli attori hanno invocato una tutela risarcitoria nei confronti dell'ANAS assumendo a fondamento della propria pretesa di aver subito una occupazione cosiddetta usurpativa; più precisamente, cioè, l'ANAS avrebbe allargato la sede stradale a discapito dei terreni di loro proprietà senza mai avviare un procedimento finalizzato alla espropriazione per pubblica utilità. Ciò premesso, deve affermarsi che la presente controversia vada devoluta al giudice ordinario e non a quello amministrativo. A seguito delle sentenze della Corte costituzionale n. 204 del 2004 e n. 191 del 2006, deve, infitti, ritenersi che rientrino nella giurisdizione amministrativa tutte le controversie in tema di risarcimento del danno da comportamenti, causativi di danno ingiusto, che, pur se illegittimi, costituiscano comunque esecuzione di atti o provvedimenti amministrativi e che quindi siano riconducibili all'esercizio della pubblica autorità, come nel caso di irreversibile trasformazione del suolo privato, con destinazione dell'opera pubblica (c. d. occupazione appropriativa), avvenuta in presenza di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità (Cassazione civile, sez. un., 20 dicembre 2006, n. 27193; Cassazione civile, sez. un., 20 dicembre 2006, n. 27191; Cassazione civile, sez. un., 26 marzo 2007, n. 7256). Può ritenersi ormai sancito il principio per cui la devoluzione operata dal legislatore (L. n. 205 del 2000 e D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53) a favore della cognizione esclusiva (diritti soggettivi ed interessi legittimi) su comportamenti lesivi della PA in materia urbanistica-espropriativa sia immune da dubbi di costituzionalità solo nella misura in cui tali comportamenti presentino un oggettivo criterio di collegamento con l'esercizio di una pubblica potestà (c.d. comportamenti amministrativi). Muovendo da questa premessa, è dunque, logico ritenere, che l'azione risarciloria relativa alla fattispecie qualificabile come occupazione usurpativa, ovvero come manipolazione del fondo di proprietà privata in assenza di dichiarazione di pubblica utilità, sia che ne venga invocata la tutela restitutoria (eventualmente azionata, come nella fattispecie, con ricorso per la reintegrazione del possesso), sia che, attraverso un'abdicazione implicita al diritto dominicale, si opti per il risarcimento del danno, rientri nella giurisdizione del giudice ordinario (Cass. 3043, 3724 e 3725/2007; 9323/2007; 7442/2008, Cass. 19501/08). Per quanto precede, la controversia di cui al presente conflitto di giurisdizione, deve essere devoluta al giudice ordinario".

2. - Le conclusioni del Procuratore generale sono del tutto condivisibili.

Ed infatti, dopo le note pronunce di Corte cost. nn. 204/04 e 191/06 (rispetto alle quali è precedente la declinatoria di giurisdizione pronunciata dal Tribunale di Lecco), queste Sezioni unite hanno ripetutamente affermato che rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, istituita dalla L. n. 205 del 2000, art. 7 e ribadita dalla L. n. 104 del 2010, art. 133, lett. g) le occupazioni illegittime preordinate all'espropriazione attuate in presenza di un concreto esercizio del potere, riconoscibile per tale in base al procedimento svolto ed alle forme adottate, in consonanza con le norme che lo regolano e tutte quelle in cui l'esercizio del potere si è manifestato con l'adozione della dichiarazione di p.u., pur se poi l'ingerenza nella proprietà privata e/o la sua utilizzazione nonchè la sua irreversibile trasformazione sono avvenute senza alcun titolo che le consentiva, ovvero malgrado detto titolo sia stato annullato dalla stessa autorità amministrativa che lo aveva emesso oppure dal giudice amministrativo (Cass. nn. 27994/13, 16093/09, 26798/08, 14794/07, 7256/07, 509/11, 1787/10, 14954/07, 3724/07, 2689/07).

Appartiene, invece, alla giurisdizione ordinaria la cognizione dei "comportamenti" posti in essere in carenza di potere, ovvero in via di mero fatto", a seguito della sentenza n. 191/06 della Corte costituzionale. Quest'ultima ha dichiarato illegittimo il D.Lgs. n. 325 del 2001, art. 53, comma 1, trasfuso nel D.P.R. n. 327 del 2001, art. 53, comma 1, nella parte in cui, devolvendo alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai "comportamenti delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad esse equiparati", conseguenti all'applicazione delle disposizioni del testo unico delle espropriazioni, segnatamente allorchè detti comportamenti riguardino progetti la cui dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza sia intervenuta prima dell'entrata in vigore del D.P.R. n. 327 del 2001, non esclude i comportamenti non riconducibili, nemmeno mediatamente, all'esercizio di un pubblico potere. Infatti, ha affermato il giudice delle leggi, l'attribuzione alla giurisdizione del giudice amministrativo della tutela risarcitoria si fonda sull'esigenza, coerente con i principi costituzionali di cui agli artt. 24 e 111 Cost., di concentrare davanti ad un unico giudice l'intera tutela del cittadino avverso le modalità di esercizio della funzione pubblica, ma non si giustifica quando la pubblica amministrazione non abbia in concreto esercitato, nemmeno mediatamente, il potere che la legge le attribuisce per la cura dell'interesse pubblico.

In particolare, nell'ipotesi del c.d. sconfinamento, che ricorre allorchè l'opera di pubblica utilità sia stata realizzata in un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dai presupposti provvedimenti amministrativi di approvazione del progetto, la dichiarazione di pubblica utilità pur emessa, è riferibile ad aree diverse da quelle di fatto trasformate, e la occupazione e/o trasformazione del terreno non può che ritenersi di mero fatto o in carenza assoluta di poteri autoritativi della P.A., configurando un comportamento illecito (comune) a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo (c.d. occupazione usurpativa) e non diverso da quello di un privato che leda diritti dei terzi. Al quale conseguentemente l'interessato può reagire davanti al giudice ordinario, sia invocando la tutela restitutoria sia, attraverso un'abdicazione implicita al diritto dominicale, optando per il risarcimento del danno ex artt. 2043 e 2058 c.c. (Cass. sez. un. nn. 7442/08, 3723/07 e 27192/06).

Inoltre, deve rilevarsi che, come osservato da Cass. S.U. n. 27994/13, su tale sistema di riparto non incide il T.U. n. 327 del 2001, art. 42-bis sulla c.d. acquisizione sanante, trattandosi di norma che disciplina l'esercizio del potere ablativo ma che non per questo incide sul riparto di giurisdizione.

3. - Nella specie, è stata dedotta una caratteristica fattispecie di sconfinamento nell'esecuzione di opere presidiate sì da una valida dichiarazione di pubblica utilità, ma limitatamente ai terreni che ne formavano oggetto, tra i quali - è la tesi posta a base della domanda - non vi erano le porzioni immobiliari di rispettiva proprietà degli odierni ricorrenti.

Pertanto, il conflitto va regolato dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale le parti dovranno riassumere la causa nel termine di legge.

4. - Nulla per le spese, trattandosi di procedimento promosso d'ufficio.

P.Q.M.


La Corte dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, innanzi al quale le parti dovranno riassumere la causa nel termine di legge.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni unite civili della Corte Suprema di Cassazione, il 27 settembre 2016.

Depositato in Cancelleria il 7 dicembre 2016




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