Diritto amministrativo Usi civici e Governo del territorio Moreschini Ivano 13 settembre 2007



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Diritto amministrativo

Usi civici e Governo del territorio

Moreschini Ivano 
13 settembre 2007

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1-Premessa: gli usi civici come materia di studio

2.Uso civico, urbanistica, governo del territorio dopo la riforma del Titolo V

3. Usi civici e tutela paesistica

4. Usi civici, parchi ed aree protette

5.Usi civici e pianificazione urbanistica

6.Usi civici e condono edilizio

7. Usi civici ed espropriazione per pubblica utilità

Bibliografia

1. Premessa: gli usi civici come materia di studio

La disciplina più generale nella quale rientra la materia “usi civici” è quella del diritto amministrativo, nei cui manuali si ritrovano delle sintetiche definizioni[1].

La conferma del profilo pubblicistico della trattazione dei beni d’uso civico viene dagli indirizzi normativi emersi a partire dalla legge 8 agosto 1985, n. 431 (cosiddetta legge Galasso), che riconosce ai medesimi carattere ambientale e paesaggistico. Tale indirizzo è stato confermato fino all’art. 142, comma 1, lett. h) del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, che considera aree tutelate per legge, fino all’approvazione del piano paesaggistico previsto dall’art. 156 del medesimo decreto “le aree assegnate alle università agrarie e le zone gravate da usi civici”[2].

L’accoglimento degli usi civici nella più ampia nozione di beni ambientali segna un elemento forte di discontinuità con il passato. In questo modo gli usi civici trovano una tutela di natura costituzionale: infatti i beni ambientali sono normalmente ricompresi nell’ambito di applicazione dell’art. 9, comma 2 della Costituzione, relativo alla tutela del paesaggio, che la Corte Costituzionale interpreta in modo assai ampio.[3]

E’ stato giustamente notato[4] che “in questo modo si è verificata una sorta di inversione logica nella giustificazione delle finalità dell’uso civico: questo era nato e si era mantenuto per primarie esigenze di vita della popolazione, quando questa traeva dalla terra i frutti del proprio sostentamento. Ai nostri giorni, quando la popolazione non ha più questa necessità, si vuole giustificare l’uso civico in chiave di mantenimento dell’ambiente naturale, attribuendo a questo mantenimento il valore di un bene della collettività in contrasto con le deturpazioni ambientali dell’uomo.[…] allorquando l’uso civico venga considerato nella prospettiva di tutela dell’ambiente, viene effettuato uno spostamento dalla collettività del luogo a tutta la collettività nazionale. In altre parole, è come se il terreno non serva più soltanto alla popolazione del luogo, ma all’intera collettività nazionale, cioè a tutti coloro che, passando per quel terreno, potrebbero essere soddisfatti nell’esigenza di mirare un paesaggio bucolico.”.

Forse però la trasformazione che ha comportato l’inserimento degli usi civici nei beni ambientali deve essere ancora indagata a pieno dalla dottrina, anche perché troppo recente è la novità, e forse deve ancora dispiegare tutti i suoi effetti. Tornando alla concezione più tradizionale, la stessa definizione di “usi civici” non vede d’accordo tutti gli studiosi. Uno dei pionieri della rinascita recente dello studio scientifico sugli usi civici, Guido Cervati, si è espresso in proposito in questo modo:

“Invero preferisco parlare di diritti e terre civiche, piuttosto che di usi, perché, come ho più volte scritto, l’espressione usi civici è una espressione relativamente recente, che serve a porre quasi una cortina di nebbia su diritti che in molte regioni d’Italia, pur nel quotidiano loro esercizio mai prima del 1927, o meglio del 1924, erano stati chiamati in tal modo. Dopo l’entrata in vigore della legislazione sugli usi civici è avvenuto poi uno strano silenzio nelle scuole italiane. E mentre ai principi del secolo i maggiori giuristi approfondivano l’analisi dei diritti collettivi, e nei fori si vantavano trattarne magistrati e avvocati insigni, sembrò poi materia da accantonare e solo rari Maestri l’affrontarono, anche se con contributi notevoli. Se ne ridiscute oggi dopo oltre mezzo secolo.”[5]. Nello stesso convegno tuttavia, Cerulli Irelli affermava che[6]: “ “Usi Civici” è espressione probabilmente imprecisa dal punto di vista storico (come noterebbe Guido Cervati), ma ormai generalmente accettata nella prassi e recepita dalla legislazione.”

Senza entrare quindi eccessivamente in questioni teoriche, l’approccio che appare più produttivo dal punto di vista operativo è quello di distinguere la materia “usi civici” nelle due componenti importanti che la compongono: la proprietà collettiva ed i diritti civici su aree private.

Rispetto alla disciplina generale quindi, mentre è chiara l’appartenenza della materia “usi civici” al diritto amministrativo, maggiore controversia suscita invece la definizione teorica della forma di proprietà rappresentata dai beni d’uso civico. V.Cerulli Irelli, in un testo ormai classico, individua “una forma di proprietà pubblica, che a differenza delle altre categorie di proprietà pubblica, e segnatamente di proprietà pubblica di beni produttivi, è imputata ad una entità soggettiva non individuale ma collettiva”[7]. I beni in proprietà collettiva di diritto pubblico sono per Cerulli Irelli quelli di originario dominio di una comunità d’abitanti, o ad essa pervenuti in esecuzione di procedure d’affrancazione d’usi civici e delle promiscuità previste dalla legge. Il significato dell’espressione “originario dominio” sottintende un lungo dibattito sulla nascita di tale forme di proprietà. Le interpretazioni la riconducono a tradizioni derivanti dal diritto romano, od anche a istituti del diritto germanico: la proprietà collettiva come forma di condominio caratterizzato dalla mancanza di quote. E’ anche presente in dottrina l’opinione che l’uso civico non sia un diritto di dominio ma di uso, sia nel caso di diritti civici su terreni privati che su terreni della collettività.[8]

In questa sede basti dire che i diritti sulla proprietà collettiva spettano ai discendenti degli originari abitanti del luogo, e sono gestiti da un ente rappresentativo di questa collettività, che assume denominazioni diverse a seconda delle diverse zone (Università agraria, Comunanza agraria, ecc.) ed in molti casi coincide con il Comune.

E’ importante sottolineare la differenza che intercorre tra la proprietà collettiva e le altre forme di proprietà pubblica dello Stato e degli altri enti pubblici, quali il demanio, il patrimonio indisponibile e quello disponibile. La normativa di riferimento rispetto a tali forme di proprietà pubblica si rinviene nel codice civile, negli articoli da 822 a 831. Molti dei principi enunciati in tali articoli sono applicabili anche alla proprietà collettiva, ma occorre fare attenzione dal punto di vista operativo a non assimilare del tutto queste diverse forme di proprietà. Infatti caratteristiche fondamentali ai fini pratici come l’inalienabilità, l’incommerciabilità , la non usucapibilità dei beni di proprietà collettiva vanno verificate caso per caso, facendo riferimento alla normativa speciale sugli usi civici. In sostanza, il demanio collettivo è cosa simile, ma non del tutto uguale al demanio pubblico descritto nel codice civile.

In questo senso, è essenziale focalizzare il rapporto che c’è rispetto alla capacità di disposizione dei diritti collettivi di uso civico della popolazione tra l’ente gestore ed i cittadini. In merito Cerulli Irelli si esprime in questo modo[9]:

“I beni in esame, pur beni a destinazione pubblica, sono oggetto di diritti collettivi di natura dominicale. Appartengono ad una comunità d’abitanti che come tale potrebbe esprimersi circa il trasferimento a terzi di una porzione del suo dominio soltanto in pubblica assemblea e con il consenso di tutti i suoi membri: secondo l’antico principio del nemine discrepante. L’impossibilità in diritto moderno di siffatte forme deliberative non comporta tuttavia il conferimento senz’altro del potere di decidere il trasferimento di porzioni del dominio comune all’ente, esponenziale della collettività, che ne costituisce la forma organizzativa in diritto moderno. La decisione dell’ente in quanto tale non ha la forza giuridica di estinguere il diritto collettivo sul bene destinato ad essere alienato ( e perciò non ha la capacità di renderlo commerciabile). La decisione dell’ente acquista una tale forza- e ciò in virtù di espressa disposizione di legge-solo per effetto del provvedimento dell’autorità amministrativa superiore (già del potere sovrano) che sta in luogo della decisione collettiva dei titolari collettivi del dominio.”

Questa impostazione permette di comprendere la differenza con le altre forme di proprietà pubblica, così come spiega le complesse forme organizzative che ha assunto la gestione della materia: dalla necessità di ottenere i provvedimenti autorizzatori da parte dell’organo competente, che fino al trasferimento alle regioni è stato il Commissario per la liquidazione degli usi civici, alla possibilità di ogni singolo cittadino utente di adire in via giurisdizionale il Commissario per la reintegra del demanio collettivo, laddove egli ritenesse che ce ne fossero le ragioni, ed il Commissario le valutasse valide.

Accanto alla proprietà collettiva, che è un fenomeno di grande ampiezza e rilevanza su gran parte del territorio nazionale, vi è l’altro aspetto importante della materia “usi civici”, che è quello dei diritti d’uso civico su terre private, che sono, come dice la legge fondamentale 16 giugno 1927, n. 1766, “diritti di promiscuo godimento”, che danno la possibilità agli utenti di fruire, insieme con il proprietario, delle possibilità di godimento che offre la cosa oggetto dei diritti stessi.[10]

La stessa legge all’art.4 classifica gli usi civici come[11]:

a) essenziali, se il personale esercizio si riconosca necessario per i bisogni della vita. Appartengono a tale classe i diritti di pascere ed abbeverare il proprio bestiame, raccogliere legna per uso domestico o di personale lavoro, seminare mediante corrisposta al proprietario.

b) Utili, se comprendano in modo prevalente carattere e scopo di industria. Rientrano in tale classe secondo la legge, congiunti con gli essenziali o da soli, i diritti di raccogliere o trarre dal fondo altri prodotti da poterne fare commercio, i diritti di pascere in comunione del proprietario e per fine anche di speculazione, ed in generale i diritti di servizi del fondo in modo da ricavarne vantaggi economici, che eccedano quelli che sono necessari al sostentamento personale e familiare.

Lo stesso articolo considera inoltre usi civici i diritti di vendere erbe, stabilire i prezzi dei prodotti, far pagare tasse per il pascolo,ed altri simili, che appartengono ai Comuni sui beni dei privati.

La legge 16 giugno 1927, n.1766 prevedeva all’art.3 la presentazione di una dichiarazione o denuncia dei diritti rivendicati sulle terre di proprietà privata, da inoltrarsi al Commissariato entro il termine di sei mesi dalla data di pubblicazione della legge. Potevano presentare la denuncia con l’indicazione degli usi rivendicati e delle terre gravate: il Comune, l’Ente agrario, la rappresentanza dei frazionisti, l’associazione degli utenti, ovvero i privati interessati.

Allo scopo di tutelare i diritti delle popolazioni rispetto ad eventuali inerzie nella presentazione delle denunce dei rappresentanti degli enti gestori, il Regio Decreto 332 del 1928, all’art.3 prevedeva la possibilità di dichiarazione d’ufficio, ovvero la possibilità per i Commissari per la liquidazione degli usi civici di promuovere la nomina di Commissari prefettizi per produrre o integrare la documentazione presentata.[12]




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