Diritto amministrativo Usi civici e Governo del territorio Moreschini Ivano 13 settembre 2007


Uso civico, urbanistica, governo del territorio dopo la riforma del Titolo V



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2.Uso civico, urbanistica, governo del territorio dopo la riforma del Titolo V

A seguito delle recenti modifiche anche costituzionali in tema di governo del territorio, è importante accennare ai rapporti che si sono fatti sempre più significativi tra le problematiche dell’uso civico e l’urbanistica, o per dire meglio, nella nuova definizione invalsa in seguito alla modifica del Titolo V della Costituzione, tra l’uso civico ed il governo del territorio.

Il concetto di urbanistica nella definizione che si era imposta prima della riforma costituzionale era riassunto in alcune disposizioni normative[13]. Secondo l’art.80 del D.P.R. 24 luglio 1977, n.616, “le funzioni amministrative relative alla materia urbanistica concernono la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonché la protezione dell’ambiente”. Successivamente l’art. 34 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80 , nel disciplinare il riordino della giustizia amministrativa per materie, affermava che “la materia urbanistica concerne tutti gli aspetti dell’uso del territorio”. Le definizioni sopra riportate avevano come riferimento il testo costituzionale, che all’art. 117 recitava: “la Regione emana per le seguenti materie norme legislative nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato….: …-urbanistica.”. Con la riforma del titolo V, entrata in vigore nell’ottobre del 2001, scompare dal testo costituzionale l’espressione “urbanistica” ed è prevista come materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni il “governo del territorio”. La Corte Costituzionale, con le sentenze n. 303/2003 e n. 307/2003 ha affermato che il governo del territorio comprende, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio e alla localizzazione di impianti o attività. Ha inoltre chiarito che il fatto che “la parola urbanistica non compare nel nuovo testo dell’art. 117 della costituzione non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell’elenco del terzo comma: essa fa parte del “governo del territorio”. Quindi, trattandosi di legislazione concorrente, lo Stato può tuttora stabilire i principi fondamentali e le Regioni possono legiferare nel rispetto di quelli.

In materia di territorio i riferimenti del nuovo testo della Costituzione che abbiamo visto sopra non sono esaustivi. Infatti, rilevanza centrale assume anche la materia dei Beni Culturali ed ambientali, che riguarda peraltro in modo particolare gli usi civici. Il tradizionale riferimento è costituito dall’art. 9 della Costituzione, la cui importanza è enfatizzata dalla sua posizione all’interno dei Principi fondamentali. Ora il nuovo articolo 117 della Costituzione assegna allo Stato la legislazione esclusiva in materia di “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, mentre definisce materia di legislazione concorrente tra Stato e Regioni la “valorizzazione dei beni culturali ed ambientali”. Il codice dei beni culturali e del paesaggio chiarisce la definizione di tutela e di valorizzazione. L’articolo 3 del decreto legislativo 42 del 2004 afferma infatti che “la tutela consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di un’adeguata attività conoscitiva, ad individuare i beni costituenti il patrimonio culturale ed a garantirne la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione”. L’articolo 6 invece definisce così la valorizzazione: “La valorizzazione consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso. Essa comprende anche la promozione ed il sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale”[14]. Emerge così un nuovo quadro nei rapporti tra Stato e Regione nella materia dei beni culturali ed ambientali, che rileva anche per la disciplina degli usi civici.

Ci sembra siano queste le novità più importanti che incidono sulla materia degli usi civici nella riforma costituzionale del 2001 rispetto al tema del riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni, che suscita sempre qualche difficoltà tra gli operatori. A questo si può forse aggiungere, per la particolare rilevanza civilistica che assumono molti aspetti degli usi civici (proprietà collettiva, trasformazione dei demani in allodi tramite le procedure descritte nella legge 16 giugno 1927, n.1766, canoni di natura enfiteutica, regime delle nullità degli atti ne sono alcuni esempi) il mantenimento in capo alla legislazione esclusiva dello Stato della materia “ordinamento civile”.

Non c’è dubbio quindi che lo Stato mantiene tuttora ampi margini di competenza legislativa sugli usi civici, e che quindi alle Regioni rimane una competenza di legislazione concorrente, sulla base dei principi definiti nelle leggi statali. Nella realtà tale competenza sui meri principi diviene una competenza di dettaglio, vista l’ampiezza delle norme statali: parliamo comunque di una questione che non riguarda solo gli usi civici, ma un po’ tutte le materie di competenza concorrente tra Stato e Regioni, che la recente riforma non sembra aver risolto, e la cui definizione è stata finora lasciata in gran parte agli orientamenti della Corte Costituzionale[15].






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