Diritto amministrativo Usi civici e Governo del territorio Moreschini Ivano 13 settembre 2007



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3.Usi civici e tutela paesistica

Nel tentativo di ricostruzione del rapporto intercorrente tra la materia degli usi civici ed il governo del territorio, riveste un certo interesse un’analisi più dettagliata delle relazioni istituite per legge tra gli usi civici e la tutela paesistica. La ricostruzione può prendere le mosse dall’approvazione del Decreto legge 27 giugno 1985, n.312 , convertito con modificazioni dalla legge 8 agosto 1985, n.431, testo di legge divenuto poi famoso con la definizione giornalistica di “legge Galasso”, dal nome del Ministro dei Beni Culturali in carica al momento dell’approvazione del Decreto legge. L’articolo 1 del Decreto legge citato proponeva un vasto elenco di beni sottoposti a vincolo paesistico, attraverso la tecnica legislativa della modifica dell’art. 82 del D.P.R. 24 luglio 1977, n.616. In tale elenco erano inserite anche le aree assegnate alle Università agrarie e le zone gravate da usi civici. La disposizione nella quale era inserita la norma citata era inizialmente l’art. 82, comma 5, lett. h) del Decreto Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.

Successivamente la stessa disposizione è stata inserita all’art. 146, comma 1, lett. h) del Decreto Legislativo 29 ottobre 1999, n. 490, mentre l’art. 166 di quest’ ultimo Decreto Legislativo provvedeva ad abrogare l’articolo 82, comma 3 e seguenti del Decreto Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616. Ancora, la disposizione è infine confluita nell’art. 142, comma 1, lett. h) del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, recante “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, ai sensi dell’art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137. A sua volta, l’art. 184 del Decreto Legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 ha abrogato per intero il Decreto Legislativo 29 ottobre 1999, n. 490.

E’ evidente l’intenzione del legislatore nazionale di prevedere una tutela rafforzata di tali aree, con la previsione di un vincolo paesistico, lasciando alle Regioni poi la normativa di dettaglio. Bisogna sottolineare la valenza che assume per la natura stessa degli usi civici il loro inserimento all’interno dei beni ambientali tutelati: copertura costituzionale della materia usi civici; passaggio ad una concezione di tutela non più legata ad una determinata collettività di originari di un luogo, ma ad una indifferenziata collettività di cittadini, che è considerata la potenziale fruitrice dell’area soggetta ad uso civico, intesa quale bene ambientale tutelato.

Assume centralità per la concreta destinazione dei beni soggetti ad uso civico il piano paesistico regionale. L’intervento del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 , il codice dei beni culturali e del paesaggio, è su questo aspetto piuttosto incisivo. Peraltro il legislatore delegato è ritornato di recente sull’argomento, con un intervento correttivo emanato con il decreto legislativo 24 marzo 2006, n. 157, apportando alcune modifiche a molti aspetti del testo del Codice[16].

Proviamo a riassumere alcuni punti salienti:

a) l’art.143 del codice dei beni culturali e del paesaggio, nella prima versione, descriveva i contenuti dei piani paesaggistici, la cui approvazione è di competenza delle Regioni fin dall’approvazione del decreto legislativo n.8 del 1972, di primo trasferimento delle competenze dallo Stato. Permane però in capo allo Stato l’individuazione dei principi fondamentali dell’assetto del territorio nazionale in riferimento ai valori ambientali con finalità di orientamento della pianificazione paesaggistica. L’art.145 del codice richiama e conferma la vigenza in tal senso dell’articolo 52 del decreto legislativo 112 del 31 marzo 1998. Il decreto legislativo correttivo introduce disposizioni maggiormente in linea con il principio di leale collaborazione tra i diversi livelli istituzionali, dando maggiore spazio al ruolo delle Regioni. Ciò anche a seguito delle pronunce della Corte Costituzionale dopo la riforma del titolo V della Costituzione. E’ introdotto però l’intervento sostitutivo del ministero in caso di inerzia nell’approvazione del Piano paesaggistico da parte delle Regioni.

b) L’art.156 del codice affermava che, entro quattro anni dall’entrata in vigore del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, le regioni che avevano già redatto i piani paesistici avrebbero dovuto verificare la conformità tra le disposizioni dei predetti piani e le previsioni dell’art.143, ed in difetto, provvedere ai necessari adeguamenti. L’art. 24 del decreto legislativo 24 marzo 2006, n.157, che ha sostituito per intero l’art. 156 testé richiamato, conferma la data del 1 maggio 2008 per l’adeguamento dei Piani da parte delle regioni. Specifica però che decorso inutilmente il termine, il Ministero provvede in via sostitutiva. Come si diceva sopra, da una parte vengono rese più facili e maggiormente cogenti le intese tra Ministero e Regioni, dall’altra però si conferisce potere sostitutivo al Ministero in caso di inerzia, nello spirito dell’art.120, comma 2 della Costituzione riformata nel 2001.

c) L’art.145 del codice afferma che le previsioni dei piani paesaggistici “sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli strumenti settoriali”. I Comuni sono tenuti ad adeguare gli strumenti urbanistici alle disposizioni del piano paesaggistico entro due anni dall’approvazione di quest’ultimo. Queste disposizioni sono state confermate dal decreto correttivo.

d) L’art.146 del codice disciplina le autorizzazioni, di competenza del Ministero o delle regioni, per gli interventi nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, per legge o per piano paesaggistico. Con alcune modifiche nella procedura, l’articolo è stato nella sostanza confermato dalla novella del 2006.

E’ peraltro da sottolineare che la legge 431 del 1985 introdusse le aree tutelate per legge, con un elenco di categorie di beni, tra le quali anche gli usi civici, come accennato sopra. Ebbene, nel caso in cui il piano paesaggistico regionale non sia intervenuto a disciplinare la materia, e quindi a graduare le fasce di tutela e gli interventi possibili, per le aree elencate ( e quindi anche per le zone gravate da usi civici) non vi è possibilità di intervento senza l’autorizzazione prevista dall’art.146 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.

Il problema che si pone nella prassi, per quello che riguarda i piani paesistici già approvati[17] è la mancanza nella cartografia delle aree gravate da uso civico[18]. Ma questo è un po’ il problema dei problemi per quello che riguarda gli usi civici: quello dell’accertamento degli usi civici. Tutto l’impianto della legge, e la previsione della figura del Commissario per la liquidazione degli usi civici lo dimostra, mette al centro il problema dell’accertamento degli usi civici. Per questo non è affatto semplice per un paesaggista trasporre su carta la materia principale d’indagine di un esercito di periti, che peraltro spesso sono contestati da altri periti, che scoprono documenti introvabili in archivi meno noti, che dimostrano l’esistenza di usi civici su aree anche vaste. In ogni caso, è importante dal punto di vista operativo verificare il livello di tutela previsto dai piani paesistici per quello che riguarda gli usi civici, anche se le aree non sono ricomprese nella cartografia. E’ bene sottolineare che questo è un vincolo che si aggiunge alle tutele previste dalla normativa specifica sugli usi civici.






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