Diritto delle pari opportunità e non discriminazione sa – a a. 2012-2013 – Prof ssa S. Niccolai – materiali 3



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DIRITTO DELLE PARI OPPORTUNITA’ E NON DISCRIMINAZIONE SA 2017/2018 PROF.SSA SILVIA NICCOLAI



Diritto delle pari opportunità e non discriminazione

per il Corso di Laurea in Scienze dell’Amministrazione

a.a. 2017/2018

Prof.ssa Silvia Niccolai

Titolo del corso:

Dalla lotta alle discriminazioni al contrasto alla povertà. Continuità e implicazioni delle politiche sociali europee.

Sommario dei contenuti



Dispensa I

  1. Nozioni introduttive - Alcune definizioni – Diritto anti-discriminatorio – Pari opportunità – Politiche di parità e non discriminazione.

  2. La centralità delle politiche anti-discriminatorie nell’integrazione europea – Le norme dei Trattati. La Clausola orizzontale e il Gender Mainstreaming. Anti-discriminazione e costruzione del mercato comune.

  3. Struttura delle politiche anti-discriminatorie – 1.Livello normativo. 2.Livello giurisprudenziale. 3. Livello di Governance. 4. Azione di organismi di supporto e specializzati.

  4. I singoli ‘grounds’ anti-discriminatori. A. Il Genere. 1. La normativa: le direttive in materia di parità di genere; le definizioni o fattispecie tipiche di discriminazione; il principio di tutela giurisdizionale contro le discriminazioni; il principio di inversione dell’onere della prova e le giustificazioni oggettive; gli organismi per la parità. 2. La giurisprudenza. Giurisprudenza notevole della Corte di Giustizia in materia di discriminazione di genere. Giurisprudenza notevole della Corte di giustizia in materia di pari opportunità. 3. La Governance. Esempi di Governance della parità. L’impegno strategico 2016-2017. La Strategia per la parità 2010-2015. 4. Altri organismi e loro azione. L’Istituto europeo per l’uguaglianza di genere (EIGE).

  5. I singoli ‘grounds’ anti-discriminatori. B. Le altre categorie protette. 1. La normativa. La direttiva ‘razza’. Fattispecie discriminatorie. Deroghe ai divieti di discriminazione. Criterio dei requisiti essenziali determinanti. Azioni positive. Altre componenti della tutela. La direttiva disabilità età opinioni religiose tendenze sessuali. Fattispecie discriminatorie. Criterio delle misure ragionevoli. Giustificazione delle disparità di trattamento collegate all’età. Eccezione dei requisiti essenziali. Una lacuna: la discriminazione multipla. Giurisprudenza notevole. In materia di età. In materia di disabilità. In materia di orientamento sessuale. In materia di convinzioni religiose. In materia di discriminazione multipla. 2. La Governance (Esempi). La Strategia europea sulla disabilità 2010 e il Progress Report del 2017. Organismi ulteriori. L’Alto Gruppo di Esperti in materia di disabilità.

  6. L’esperienza anti-discriminatoria italiana. A. La parità di genere. Il Codice della Parità. Definizione di discriminazione. La tutela giurisdizionale. Le istituzioni burocratiche della parità. Le pari opportunità. La legge sulle azioni positive in materia di imprenditoria femminile. La parità di genere come componente del buon andamento amministrativo: i Comitati unici di garanzia. Le donne nelle istituzioni politiche. Altri interventi in materia di parità di genere.

  7. L’esperienza anti-discriminatoria italiana. B. Le altre discriminazioni nei decreti di recepimento delle direttive europee. Fattispecie discriminatorie. Onere della prova. Clausola di salvezza. La disabilità. La legge 104/1992. Il ‘dopo di noi’. Avviamento al lavoro. Età, orientamento sessuale, credo religioso. Discriminazione per motivi razziali. Organismi ulteriori. L’Unar e la Rete nazionale dei centri antidiscriminazioni.

Dispensa II

  1. APPROFONDIMENTO. Anti-discriminazione e modello sociale europeo. 1.Governare la società in funzione del mercato: approfondendo la funzione assolta dalle politiche antidiscriminatorie nel processo di integrazione europea. 2.L’iniziale inattuazione e la poi vigorosa attuazione del principio di parità da parte della Comunità. 3. Uno strumento di governo della società. Alcuni caratteri distintivi.4. Le politiche antidiscriminatorie come veicolo di cambiamento costituzionale. 5.La trasformazione dei ruoli di genere e la trasformazione dei rapporti tra società e mercato in Europa nel tempo dell’integrazione comunitaria. 6.Un nuovo patto sociale tra i sessi. Per quale visione del mercato? 7.Un bilancio. Discriminazioni (o ingiustizie) giustificate in nome dell’interesse economico? 8. La ‘trappola della parità’9. Le politiche anti-discriminatorie come ponte dal welfare al workfare.

Dispensa III

IX. La nuova frontiera delle politiche anti-discriminatorie: il contrasto alla povertà. (Materiali). Il Modello Workfarista. Documenti: Commissione europea: Piattaforma europea contro la povertà (2010) L’Organismo di supporto delle politiche di lotta alla povertà. In Italia: l’introduzione del REIS nel 2017 . Comunicato del Governo sulla approvazione del REIS. Il REIS nel sito del Ministero del Lavoro. Il privato-sociale: l’Alleanza contro la Povertà - Memorandum Governo Alleanza contro la Povertà in merito alla attuazione della legge delega di contrasto alla povertà.
Si ricorda che fanno altresì parte del programma di studio per l’a.a. 2017/2018:

  • L’abitare come diritto in movimento, capitolo III pagg. 212-274 del volume “Il diritto costituzionale all’abitare” di Elisa Olivito, Jovene, Napoli, 2017.

  • La lotta alla povertà come dovere dei pubblici poteri. Alla ricerca del fondamento costituzionale del diritto all’esistenza dignitosa, di Marco Ruotolo, in Diritto pubblico, 2011, pp. 391-424.


Gli studenti non frequentanti studiano il programma predetto, nella sua interezza.

Per gli studenti frequentanti è organizzato un programma di studio dedicato.



I NOZIONI INTRODUTTIVE
Alcune definizioni
Diritto anti-discriminatorio

Il diritto anti-discriminatorio consiste negli istituti, norme e principi, orientati a garantire parità di trattamento ai portatori di una serie individuata di caratteristiche, ritenute causa di svantaggio, come il sesso, la razza ecc. (cd categorie protette).

Frutto specifico dell’integrazione comunitaria, il diritto anti-discriminatorio scaturisce dal convincimento delle Istituzioni europee che la parità di trattamento, oltre a costituire un aspetto del fondamentale diritto all’eguaglianza davanti alla legge, rappresenti uno strumento atto a conseguire le finalità economiche e sociali della Ue. L’ambito della protezione anti-discriminatoria, pur potendo essere esteso a ampie componenti della vita sociale, come l’istruzione, l’accesso all’abitazione, e altro, è rappresentato in modo tipico e caratteristico dall’accesso al lavoro e condizioni di lavoro, a partire dalla retribuzione.
Le categorie protette

Attualmente , il diritto anti-discriminatorio europeo protegge le seguenti categorie:

Genere – Razza e origine etnica – Età e Disabilità – Orientamento sessuale – Convinzioni personali

Storicamente, la prima caratteristica che è stata oggetto di protezione discriminatoria è il ‘genere’, che ha rappresentato, fino al 2000, l’unica condizione protetta.

N.B.: Il divieto di discriminazione dei lavoratori per nazionalità – riflesso e pilastro della libertà di circolazione dei lavoratori - costituisce un capitolo a se stante della tematica antidiscriminatoria europea e non è oggetto del nostro studio.
Pari opportunità

La protezione anti-discriminatoria è una tutela negativa contro le discriminazioni: può eliminare una discriminazione esistente e praticata, ma non è uno strumento pensato per operare in positivo nella direzione di compensare svantaggi in cui una categoria si trovi per effetto delle discriminazioni storicamente subite. Il tipo di interventi che astrattamente possono essere messi in campo per compensare una posizione di svantaggio di cui una categoria o un gruppo sociale sia o sia considerato vittima prende il nome di azioni positive o di misure di pari opportunità o anche di discriminazioni positive.

Ad essi si riferisce un principio tradizionale delle direttive antidiscriminatorie europee secondo il quale

Gli Stati membri possono introdurre o mantenere, per quanto riguarda il principio della parità di trattamento, disposizioni più favorevoli di quelle fissate [nelle direttive comunitarie” (cd. clausola di maggior tutela; cfr. oggi l’art. 27 della Direttiva 2006/54), purché con tali misure non venga contraddetto il principio di parità e non discriminazione.


Politiche di parità o antidiscriminatorie

Il diritto antidiscriminatorio e di pari opportunità confluisce in un più ampio insieme di interventi e di azioni volti alla realizzazione della parità (a cominciare dalla parità tra i sessi).

Definiamo questo insieme di interventi e di azioni una ‘politica’.

La politica di parità e di non discriminazione rientra a sua volta nel più ampio campo della cd. politica sociale europea, e investe categorie e gruppi sociali ulteriori e diversi, ma anche sovrapposti e contigui, alle categorie protette dal diritto antidiscriminatorio in senso stretto (i poveri, gli anziani, i disoccupati, i giovani, i migranti, le madri sole).



II La centralità delle politiche anti-discriminatorie nella costruzione europea

Le norme dei Trattati. La Clausola orizzontale e il Gender Mainstreaming
Il rilievo delle politiche anti-discriminatorie all’interno del processo di integrazione europea è segnalato dall’importanza che esse rivestono all’interno dei Trattati e di altri documenti fondamentali come la Carta dei diritti fondamentali.

        • Art. 157 n. 1 TFUE: “Ciascuno Stato membro deve assicurare l’applicazione del principio della parità di retribuzione tra lavoratori di sesso maschile e lavoratori di sesso femminile per uno stesso lavoro o lavoro di pari valore”;

        • Art. 19 n. 1 TFUE: “Il Consiglio, previa approvazione del Parlamento, può prendere i provvedimenti opportuni per combattere tutte le discriminazioni fondate sul sesso, sulla razza, sull’origine etnica, sulla religione, sulle convinzioni personali, sulla disabilità, l’età o l’orientamento sessuale;

        • Art. 3.3 comma 2 TUE: “L’Unione combatte l’esclusione sociale e le discriminazioni e promuove la giustizia e la protezione sociale, la parità tra uomini e donne, la solidarietà tra le generazioni e la tutela dei diritti del minore”;

        • Art. 8 TFUE : “L’Unione, nelle sue azioni, mira a esaminare le diseguaglianze, nonché a promuovere la parità tra donne e uomini” (Principio del Gender Mainstreaming);

        • Articolo 10 TFUE, Nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni, l'Unione mira a combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l'origine etnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l'età o l'orientamento sessuale (cd. Clausola orizzontale);

        • Art. 21 e 23 della Carta Europea dei Diritti fondamentali:“E’ vietata qualunque discriminazione fondata sul sesso; la parità tra donne e uomini deve essere assicurata in tutti i campi”;

        • Articolo 20 Carta Europea dei Diritti fondamentali: “Tutte le persone sono uguali davanti alla legge;

        • Art. 22 e 23 della Carta Europea dei Diritti fondamentali: “E’ vietata qualsiasi forma di discriminazione fondata, in particolare, sul sesso, la razza, il colore della pelle o l’origine etnica o sociale, le caratteristiche genetiche, la lingua, la religione o le convinzioni personali, le opinioni politiche o di qualsiasi altra natura, l’appartenenza ad una minoranza nazionale, il patrimonio, la nascita, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali”.

Questo insieme di disposizioni mette in luce che:




        • La non discriminazione è un obiettivo dei Trattati;

        • la lotta contro le discriminazioni deve essere integrata in tutte le azioni e le politiche della Ue (Clausola orizzontale);

        • Ogni politica adottata dalla Ue, e in ogni suo momento (dalla progettazione alla valutazione) deve essere valutata nelle sue implicazioni per uomini e donne e tendere a che uomini e donne ne beneficino in ugual misura (Principio del Gender Mainstreaming)


Antidiscriminazione e costruzione del mercato comune

L’importanza della dimensione anti-discriminatoria nei documenti ‘costituzionali ‘europei si deve al fatto che il diritto antidiscriminatorio è l’asse principale dell’intera politica sociale europea, un ampio insieme di interventi interamente costruito sull’idea che più ampia è la partecipazione delle persone al mercato del lavoro retribuito, più sono ridotti i costi che altrimenti devono essere sostenuti dai sistemi pubblici. Se un numero sempre maggiore di persone ha un reddito, può pagarsi servizi come l’istruzione, l’assistenza e la previdenza, e il costo di questi ultimi a carico dei sistemi pubblici diminuisce.

In astratto, infatti, sono almeno due le tesi che si contrappongono, quanto a rapporto tra antidiscriminazione e mercato. Alcuni economisti e alcuni giuristi sostengono che imporre politiche antidiscriminatorie al mercato è controproducente, perché limita l’autonomia imprenditoriale e perciò l’efficienza stessa del mercato. Altri sostengono la tesi opposta: un mercato che discrimina si priva di risorse umane importanti al suo sviluppo, e giustifica l’erezione di costosi meccanismi pubblici di redistribuzione delle risorse, come appunto scuole o ospedali gratuiti o a basso prezzo. Le misure antidiscriminatorie, inoltre, non costano, non impongono oneri alle imprese, non le sottopongono a indirizzi di utilità sociale che interferiscano con le politiche e i bilanci societari, mentre invece attivano la risorsa – ossia la forza lavoro – che la società mette a disposizione del mercato. L’Unione europea accede a questa seconda tesi.

Le politiche anti-discriminatorie europee possono essere viste come un pilastro del cambiamento che ha interessato il cd. ‘modello sociale europeo’ (cioè la visione del rapporto tra economia e società), nel passaggio tra le concezioni costituzionali nazionali e quella della Ue.

Mentre gli stati membri adottavano un modello sociale descrivibile come ‘welfarista’ fondato sull’idea che ogni persona è intitolata come tale all’accesso a una serie di diritti di tipo assistenziale, l’UE ha progressivamente introdotto un modello ‘workfarista’ basato sull’idea che diritti ‘sociali’ come pensioni, istruzione, sanità, spettano alle persone in quanto hanno partecipato, partecipano o sono disponibili a partecipare al mercato del lavoro.

Il modo in cui l’Unione europea concepisce le politiche di antidiscriminazione e di pari opportunità è, pertanto, funzionale, e non oppositivo, alle esigenze del mercato e dell’economia. L’idea di fondo che presiede a queste politiche è di farne non strumenti per contrastare tendenze egoistiche o abusive che si manifestano nei luoghi di lavoro, ma di farne strumenti che cooperano a un migliore sviluppo dell’economia, e che procedono in accordo con le sue esigenze, e, questo, sulla base della convinzione, come si ripete, che un mercato del lavoro non discriminatorio è, al tempo stesso, opportunità per gli individui di ottenere benessere, e opportunità per il sistema economico di svilupparsi. In sintesi, le politiche europee si servono dei divieti di discriminazione non propriamente per promuovere il ruolo, la dignità, gli interessi del lavoratore come tale, tanto meno per trasformare i rapporti di forza nel lavoro, ma per di far sì che certe condizioni personali non diventino ostacolo all’inserimento delle persone nel mondo produttivo e alla capacità di quest’ultimo di estrarne valore.

Sotto questo profilo, le politiche anti-discriminatorie hanno contribuito a modellare una nuova idea della ‘persona’, che tende a smantellare qualificazioni e caratterizzazioni un tempo considerati fermi (come la propensione delle donne per il lavoro di cura) favorendo lo sviluppo in ogni individuo, indipendentemente dal sesso, razza o altre caratteristiche, di una sorta di ‘socializzazione al lavoro’.

I due temi appena descritti



  • Le politiche antidiscriminatorie come componente del passaggio dal welfare al workfare

  • Le politiche antidiscriminatorie come veicolo di una socializzazione fondata sulla partecipazione al mercato del lavoro

Rappresentano due linee conduttrici del nostro studio.

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(*) Il corso si basa su una mia linea di ricerca per la quale ho ottenuto, nel 2009-2011, una Cattedra Jean Monnet di Diritto Europeo e che è confluita, tra le principali, nelle seguenti pubblicazioni: S.Niccolai, Tra costituzione e amministrazione: la protezione dei diritti in ambito comunitario, in Il Filangieri, 2004; Ead., I rapporti di genere nella costruzione costituzionale europea, in Politica del Diritto, 2006; Ead., La partecipazione politica delle donne in sessant’anni di trasformazioni della politica e delle donne, in Novelli Dau C., Nel segno dell’empowerment femminile, Cagliari, 2006; Ead., Differenze come cose e come valutazioni, in Aa. Vv., Sergio Panunzio. Profilo intellettuale di un giurista, Napoli, 2007; Ead. Derecho antidiscriminatorio, nuevos valores de convivencia y argumentatiòn constitucional, in Revista de derecho constituticional europeo, 2009; Ead., Changing Imanges of Normal and Worthy Life. The Constitutional Potential of EU Gender and Anti-Discrimination Policies, in Niccolai S., Ruggiu I. (eds), Dignity in Change, Fiesole, 2010; Ead., ‘Comprendere le ragioni dei mutamenti’: il Costituzionalismo, la New Governance e l’ascolto della differenza di genere, in Ales E., Barbera M., Guarriello F., Lavoro Welfare e Democrazia Deliberativa, Milano, 2010; Ead., Trasformazioni del senso del lavoro e della cura e argomentazione costituzionale. A margine di una controversia di discriminazione per handicap, in Aa. Vv., Il diritto tra interpretazione e storia, Roma, 2010, con A. Stewart e C. Hoskyns, Disability Discrimination by Association: A Case of the Double Yes?, in Social&Legal Studies, 2011;. When Minorities are 99%. The Lost Currency of Anti-Discrimination Law, in Costituzionalismo.it 2/215; Ead., Il dibattito intorno alla svolta universalistica e dignitaria del diritto anti-discriminatorio, in Politica del diritto, 2014.


III Struttura delle politiche antidiscriminatorie
Le politiche antidiscriminatorie hanno una struttura composita che si articola intorno a quattro livelli:

  • Normativo

  • Giurisprudenziale

  • Di Governance

  • Azione di organismi ulteriori


1.Livello normativo

Consiste nella

a)posizione, da parte della Ue. di una o più direttive che contengono:


  • individuazione delle categorie o condizioni protette

  • individuazione delle fattispecie di discriminazione (comportamenti che realizzano discriminazione)

  • individuazione delle procedure per accertare le discriminazioni e provarle in giudizio

b)eventuale posizione, da parte della Ue, di regolamenti accessori o su aspetti ulteriori e specifici

c)attuazione della direttiva a livello nazionale.


2. Livello giurisprudenziale

Consiste nello sviluppo della interpretazione della direttiva e del diritto nazionale alla luce dei Trattati da parte della Corte di Giustizia.

La Corte di Giustizia è un attore di portata centrale nella elaborazione dei contenuti, delle finalità e della funzione del diritto antidiscriminatorio europeo. La Corte può pronunciarsi in materia tramite due canali:


  1. può essere chiamata a pronunciare l’esatta interpretazione del diritto comunitario quando un giudice nazionale abbia bisogno di accertarla per vagliare la portata e l’interpretazione, oltre che la compatibilità col diritto europeo, del diritto interno ai fini della decisione di una concreta controversia (cd. Giudizio sulla questione pregiudiziale);

  2. può essere chiamata a decidere sul ricorso della Commissione contro uno Stato che non avere implementato nel termine, o non ha implementato correttamente, il diritto comunitario(cd. Procedura di infrazione).

Grazie alla funzione della Corte di Giustizia di dettare l’interpretazione del diritto comunitario a cui i giudici nazionali devono attenersi (le sue sentenze hanno ‘forza di legge’), il livello giurisprudenziale garantisce l’uniformità del diritto anti-discriminatorio nei paesi membri, oltre a integrarne e specificarne i contenuti e la portata.

Nella sua giurisprudenza la Corte di Giustizia ha precisato che:


  • il principio di non discriminazione è ‘aspetto pratico’ e in questo senso un equivalente, del principio di eguaglianza (che i Trattati istitutivi come tale non prevedevano ed è stato formulato nel diritto comunitario solo con la Carta europea dei Diritti fondamentali, emanata nel 2000 e incorporata nel 2009 nel TUE);

  • “i diritti fondamentali della persona umana fanno parte dei principi generali del diritto comunitario che è compito della Corte fare osservare” e che “la eliminazione della discriminazione per sesso fa parte di quei diritti fondamentali” (Defrenne II, Causa C-149/77, 1978). Il divieto di discriminazioni ha così permesso alla Corte di Giustizia di affermare che la Comunità dispone di un ‘proprio’ patrimonio di diritti fondamentali, che non deriva dalle tradizioni costituzionali nazionali ma è autonomo rispetto ad esse;

  • il principio di non discriminazione ha "diretta applicabilità" ed è "sufficientemente pieno e incondizionato da poter essere invocato da un privato davanti a un giudice al fine di ottenere la disapplicazione di una disposizione nazionale”. Il divieto di discriminazioni è stato il principale strumento col quale la Corte ha costruito la ‘primazia’ del diritto comunitario nei confronti del diritto interno;

  • il divieto di discriminazione ha un vastissimo campo di applicazione. Esso si si applica "non solo alle pubbliche autorità ma anche a tutte le convenzioni che disciplinano in modo collettivo il rapporto di lavoro subordinato, come pure ai contratti tra i singoli (Kowalska, C-33/89 1990); "a privato e pubblico, legge e contratto collettivo" (Brunnhofer, C-381/99, 2000). La Corte di Giustizia ha d’altro canto precisato che il compimento delle operazioni comparative necessarie a rivelare o meno la sussistenza di una discriminazione può avvenire anche su scala anche molto ridotta, come "nello stesso stabilimento, pubblico o privato" (Jenkins vs Kingsgate, C-96/80, 1981).

In considerazione di ciò, si dice che la Corte di Giustizia ha interpretato il diritto anti-discriminatorio ‘magis ut valeat’ cioè conferendogli la massima estensione possibile e il massimo possibile di influenza sul diritto nazionale.


3. Il livello della Governance

Consiste nell’implementazione della normativa anti-discriminatoria mediante piani e programmi d’azione finalizzati al perseguimento dei relativi obiettivi. Il livello della governance coinvolge le istituzioni europee, quelle nazionali e quelle locali nonché la società civile e comprende anche una ricca produzione di ‘soft law’ (raccomandazioni, libri bianchi e verdi), la quale orienta gli attori privati e pubblici coinvolti convogliandoli intorno alle iniziative e alle azioni che la Comunità ha ritenuto necessarie per raggiungere i fini delle direttive.

Le direttive anti-discriminatorie sono implementate tramite piani e programmi d’azione per la parità di genere e le pari opportunità, finanziati dal Fondo sociale europeo.

Il Fondo sociale europeo è, a tenore del Trattato, lo strumento finanziario istituito “per migliorare le possibilità di occupazione dei lavoratori nel mercato interno e contribuire così al miglioramento del tenore di vita”. I suoi obiettivi sono: promuovere all’interno della Unione europea la possibilità di occupazione e la mobilità geografica dei lavoratori, facilitarne l’adeguamento alle trasformazioni industriali e ai cambiamenti di sistemi di produzione in particolare attraverso la formazione e la riqualificazione professionale.

Il Fondo sociale europeo (FSE) è dunque lo strumento finanziario di cui la Ue si avvale per raggiungere i suoi obiettivi di coesione sociale. Questi sono descritti in documenti programmatici di lungo e medio periodo, predisposti dalla Commissione europea, detti Agende Sociali, e nei documenti di integrazione e aggiornamento delle Agende.

Nel suo complesso, la politica di coesione sociale della Ue è basata sul convincimento che “L’occupazione è la migliore protezione contro l’esclusione sociale”, come si legge nell’Agenda sociale 2000. Questa convinzione è affiancata da altre due, tra di loro connesse, che sono sempre presenti nei documenti programmatici della Ue1 :



  • l’idea che le tutele dei lavoratori non devono consistere in costi per l'impresa o in diminuzioni della sua capacità competitiva;

  • l’idea che la protezione del lavoro non debba essere ricercata nella stabilità dell'occupazione e nelle garanzie di status per il lavoratore (come era stato l'approccio nazionale in molti casi) ma nelle garanzie cd. ‘complementari’, che accompagnano la persona nella sua perpetua competizione per il lavoro e nelle alterne vicenda di questa, quali la formazione in vista del reinserimento nel mondo del lavoro (cd. Flexicurity, spesso in italiano “flessicurezza”).

La non discriminazione e pari opportunità sono sempre comparse nelle Agende sociali europee come strumenti per promuovere ‘coesione sociale’ e cioè occupazione o, quanto meno, occupabilità, ovverosia capacità della persona a trovare lavoro e sua propensione a cercarlo attivamente.

La crisi economica successiva al 2008 ha comportato una nuova e crescente attenzione della Ue nei confronti della povertà e dell’esclusione sociale.

Nell’ultimo regolamento sull’uso dei fondi strutturali, n. 1303 del 2013, non discriminazione e lotta alla povertà costituiscono un obiettivo unitario. Il regolamento individua 11 obiettivi tematici orientati alla realizzazione di una strategia europea per una ‘crescita intelligente, sostenibile e inclusiva’ (nel cui ambito e ai cui fini i fondi strutturali sono impiegati); tra questi il nono obiettivo è “promuovere l’inclusione sociale e combattere la povertà e ogni discriminazione”.

All’interno del Fondo sociale europeo sono da menzionare come i principali fondi collegati all’implementazione delle politiche sociali negli anni recenti:



  • il fondo PROGRESS, Programma Occupazione e Solidarietà sociale, che sostiene programmi volti a sostenere l’occupazione, anche con riferimento a categorie protette, come le persone disabili, e sostiene altresì studi volti all’analisi e sviluppo di nuove politiche;

  • il fondo FEG, Fondo Europeo di adeguamento alla Globalizzazione, che interviene per finanziare programmi di sostegno ai lavoratori che hanno subito il licenziamento per una trasformazione o crisi del settore in cui operavano.

Per ogni categoria protetta (così come per altri oggetti o fini della sua azione nel campo sociale) l’UE si dota di Strategie, documenti che, con riferimento a periodi determinati, verificano che cosa si è fatto e individuano il da fare per implementare le politiche connesse. Alle strategie Ue sono connesse poi le singole strategie nazionali e una gamma di strategie locali.

Da un punto di vista operativo, le politiche sociali europee si basano sui principi della programmazione, del cofinanziamento, del partenariato.

La Ue individua obiettivi di lungo e medio periodo (programmazione), costituisce fondi destinati normalmente a rappresentare un co-finanzianziamento delle azioni e dei programmi tesi al raggiungimento degli obiettivi e proposti e sviluppati a livello nazionale o locale (co-finanziamento) e che normalmente coinvolgono oltre alle istituzioni nazioni e locali imprese sindacati e a altre articolazioni della cd. ‘società civile organizzata’ nonché le organizzazioni non profit (partenariato).

Tra gli strumenti della Governance europea uno molto importante è il cd. MAC, Metodo aperto di coordinamento, che, applicato all’ambito delle politiche sociali prende il nome di MAC sociale.



Metodo di coordinamento aperto 2

Il metodo di coordinamento aperto nell’Unione europea (UE) può essere descritto come uno strumento giuridico non vincolante (soft law). Si tratta di una forma di politica intergovernativa che non si traduce in misure legislative vincolanti per l’UE e non richiede ai paesi dell’UE di introdurre o modificare le loro leggi.

Il metodo di coordinamento aperto, creato originariamente negli anni novanta come parte della politica sull’occupazione e del processo di Lussemburgo, ha fornito un nuovo quadro di cooperazione tra i paesi dell’UE per far convergere le politiche nazionali verso alcuni obiettivi comuni. In base a questo metodo intergovernativo, i paesi dell’UE sono valutati da altri paesi dell’UE (peer pressure) e la Commissione si limita a svolgere un ruolo di sorveglianza. Il Parlamento europeo e la Corte di giustizia non svolgono praticamente alcun ruolo nel processo del metodo di coordinamento aperto.

Esso viene utilizzato in settori che rientrano nella sfera di competenza dei paesi dell’UE, quali l’occupazione, la protezione sociale, l’istruzione, la gioventù e la formazione professionale.

Si basa principalmente su:

  • identificazione e definizione congiunta di obiettivi da raggiungere (adottati dal Consiglio);

  • strumenti di misura definiti congiuntamente (statistiche, indicatori, orientamenti);

  • «benchmarking», vale a dire l’analisi comparativa dei risultati dei paesi dell’UE e lo scambio delle migliori pratiche (procedura monitorata dalla Commissione).

Il metodo aperto di coordinamento serve a individuare le migliori pratiche adottate a livello nazionale che possono servire da modello per altri paesi per l’implementazione delle politiche europee.

4.Azione di organismi di supporto e specializzati

Per ogni sua politica, la UE crea propri Gruppi di esperti, incaricati di monitorare le politiche nazionali, suggerire nuove azioni, correggere le strategie esistenti, eccetera. Le direttive anti-discriminatorie di genere furono concepite con l’apporto di un gruppo di esperti guidato dalla sociologa francese Evélyne Sullerot, autrice di studi focalizzati sull’importanza della parità di genere specie nel lavoro per il progresso sociale.

Il tema dei gruppi di esperti ci dà l’occasione per annotare che le politiche della Ue non sono concepite in un ambiente principalmente segnato dalla cultura giuridica. Rispetto a quest’ultima, sono prevalenti la sociologia, la statistica, l’economia, la psicologia sociale, la scienza dell’organizzazione, con il loro peculiare bagaglio di metodi e di mentalità. Questo è rilevabile dal particolare linguaggio ricorrente non solo nel soft law ma anche nei documenti normativi della Ue, dove ricorrono espressioni e concetti coltivati tipicamente nelle scienze sociali, come il riferimento a indicatori quantitativi o qualitativi, l’adozione di categorie di analisi sviluppate nelle scienze sociali, eccetera. Spesso con “diritto europeo” si designa ciò che è, piuttosto, la trasposizione in atti giuridici di contenuti caratteristicamente appartenenti alle scienze sociali o all’organizzazione. Nel diritto antidiscriminatorio europeo c’è pochissimo diritto e molta ‘ingegneria sociale’, come ha sostenuto l’autore tedesco A. Somek.

Per effetto delle politiche antidiscriminatorie europee ogni paese membro ha dovuto creare propri organismi per la parità. EQUINET è la rete europea degli ‘organismi per la parità’ esistenti in ogni stato membro.

Una funzione di supporto è assolta dalla Agenzia europea per i diritti fondamentali, che così si auto-definisce: “un organismo indipendente della Ue, finanziato dal bilancio dell’Unione, che fornisce assistenza e consulenza indipendente e basata su prove in materia di diritti fondamentali ale istituzioni e agli Stati membri dell'UE”.



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