E’ stato fatto un grande passo in avanti proponendo una modifica della Costituzione che può coniugare l’esigenza di esaltazion



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02.06.2018
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Diritto privato regionale

Tra le molteplici angolazioni dalle quali può essere riguardato il quadro complessivo degli effetti prodotti (e/o che produrranno) sull’ordinamento giuridico le modifiche apportate al Titolo V della parte seconda della Costituzione1 particolarmente interessante sembra essere quella volta ad individuare quali conseguenze quelle riforme possono avere in materia di (sulle sue fonti di) diritto privato 2.

All’interprete, soprattutto in questa fase, si presentano problemi ermeneutici sia per quanto attiene la definizione del riparto di materie tra Stato e Regioni, sia per quel che concerne la definizione dei limiti di intervento di “ciascun legislatore” nei settori di competenza concorrente, sia infine per la necessaria armonia che il diritto interno dovrebbe avere con il diritto europeo. Impresa evidentemente non facile visti “i fenomeni straordinari che abbiamo dinanzi: lo Stato mentre scioglie le frontiere nello spazio del mercato europeo, divide e moltiplica gli ambiti territoriali del diritto interno”.3

Già in previsione dell’entrata in vigore della riforma, la dottrina4 più attenta, temeva lo sconvolgimento delle fonti del diritto privato “tratte agli estremi limiti dalle potenze in gioco”, “stretto d’assedio non soltanto dall’alto (diritto comunitario), ma anche dalla potenza originaria dei luoghi”5.

L’antica competenza “illimitata” del legislatore ordinario (la competenza a conoscere quanto la Costituzione non ha riservato al suo diretto dominio e quanto la stessa non ha attribuito ad altre fonti: leggi regionali, regolamenti parlamentari, etc.) è venuta meno.6 riferimento

Il nuovo testo del Titolo V della Costituzione prevede tre tipi di potestà legislativa: una potestà legislativa esclusiva dello Stato, con la determinazione delle relative materie; una potestà concorrente, nel cui ambito spetta allo Stato fissare i principi fondamentali con proprie leggi ed alle Regioni dettare l’ulteriore disciplina7; una potestà esclusiva regionale, i cui oggetti sono ricavabili soltanto in via negativa, il che lascia teoricamente indefinito il campo in cui le Regioni potranno legiferare8.

Il neolegislatore costituzionale sembrerebbe incline a seguire un orientamento di totale esclusione della competenza regionale in materia di diritto privato avendo elevato <> al rango di autonoma e distinta materia riservata alla legislazione esclusiva dello Stato9, ed avendo nondimeno fissato in capo allo stesso la potestà legislativa esclusiva su altre materie, comunque, ascrivibili all’area del diritto privato, quali la condizione giuridica dei cittadini extracomunitari (lett. a); le minoranze religiose (lett. c); la moneta, la tutela del risparmio e dei mercati finanziari, la tutela della concorrenza (lett. e); la cittadinanza, lo stato civile e le anagrafi (lett. i); la previdenza sociale (lett. o), i pesi, le misure e la determinazione del tempo e le opere d’ingegno (lett. r), la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema dei beni culturali (lett. s).

Al contempo, però, il rafforzamento del ruolo delle Regioni nel campo dell’economia territoriale, delineato dall’assetto complessivo della riforma, costruisce le Regioni medesime come un grande regolatore sociale in concorrenza con lo Stato, ma in una concorrenza che, per la complessità della sua natura, si sottrae ad una precisa determinazione normativa 10.

Inoltre, il neo costituente ha incluso, tra quelle di competenza concorrente, alcune materie comunque afferenti al diritto privato, quali per es. il commercio con l’estero11; le professioni12; la tutela della salute; il governo del territorio; la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia; la previdenza complementare ed integrativa; la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali; le casse di risparmio e le aziende di credito a carattere regionale.

Circostanza questa, che desta nell’interprete le maggiori perplessità. La potestà concorrente pone, infatti, una serie di problemi individuabili a) nella definizione di quali siano i limiti di oggetto della legge statale sui principi i quali operano per definizione ad un alto livello di astrattezza b) nell’incertezza, che da sempre si registra, della distinzione tra principi fondamentali e disciplina di dettaglio, c) nella difficoltà di definire i limiti di intervento di “ciascun legislatore” nei settori di competenza concorrente d) nella inevitabile recessività - paventata da una parte della dottrina - del limite dei principi fondamentali13 e) nella previsione di una potestà regolamentare delle Regioni (art. 117 6° co.) della quale è peraltro prevedibile una forte implementazione.

Una regolamentazione per fonti separate ancorché connesse porta con sè il rischio della frammentazione di discipline, anche di quelle inerenti i rapporti interprivatistici, che non possono prestarsi a regolamentazioni diversificate.

Il nuovo riparto di competenze legislative posto dall’art. 117 ha carattere essenzialmente dinamico e funzionale e rispetto ad esso il canone delle materie enumerate - statico e oggettivo - è sicuramente recessivo 14.

Vi sono, inoltre, settori che, pur riservati allo Stato, tendono ad implicare un coinvolgimento delle Regioni difficile da predeterminare ove ci si basi sul solo testo costituzionale (si pensi all’inevitabile intreccio tra l’attribuzione alla potestà esclusiva dello Stato della tutela ambientale per es. e la previsione di quella concorrente per le grandi reti di trasporto e l’energia e quella esclusiva regionale per i lavori pubblici). Viceversa se è vero che allo Stato è riservata l’esclusiva competenza in materia di ordinamento civile e penale, non si può d’altra parte negare che, agendo sugli ordinamenti in parola, lo Stato medesimo possa esplicare una grande influenza sull’assetto dei diritti e dei rapporti sociali anche nelle materie di esclusiva competenza regionale 15.

Prevedibilmente, pertanto, non solo si moltiplicheranno i momenti e gli strumenti di frizione tra i poteri legislativi statale e regionale ma la linea di separazione delle materie di competenza statale e regionale diverrà mobile in funzione della vis espansiva di ciascuna di dette materie in relazione all’oggetto del provvedere16.

E’ indubbio, comunque, che sussista una “concorrente” competenza legislativa statale e regionale in materia di “diritti civili e sociali” (si faccia caso: non solo sociali ma, appunto, anche civili), la linea divisoria delle competenze ricostruendosi tutta attorno al carattere “essenziale” delle prestazioni 17.

Ciò a testimonianza del fatto che, al di sopra dei “livelli essenziali” fissati dal legislatore statale, il campo rimane comunque aperto all’intervento normativo della Regione (presumibilmente anche nell’ambito del diritto privato). Non solo ma, intrecciando il “settore di disciplina” in parola ambiti diversi, legislativi e amministrativi, sarebbe difficilmente espletabile senza la fattiva collaborazione delle Regioni18.

E’ evidente che nell’assolvimento di tali nuovi compiti le Regioni devono tener conto del fatto che i diritti di cui all’art. 117 lett. m non possono essere recessivi rispetto alle scelte dalle stesse operate, in quanto diritti <>19

Non una <> – secondo la più recente giurisprudenza costituzionale20 - , quella di cui alla lett. m, ma << competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle>>.

Peraltro l’affermazione che vede alle Regioni preclusa la competenza a legiferare in materie di rilevanza privatistica è verosimilmente smentita dal nostro stesso sistema costituzionale <>, <>21 .

Per quel che riguarda il significato da attribuire alla nozione di “ordinamento civile” (che l’art. 117 lett. l riserva all’esclusiva competenza dello Stato), all’opinione che a tale locuzione riconduce soltanto l’ordinamento dello stato civile e dei rapporti giuridici del civis che prescindono dalle attività economiche ed imprenditoriali (disciplinati dal diritto commerciale)22 oppure il solo ordinamento giudiziario in materia civile23, si contrappone quella che ad essa fa risalire la nozione unitaria della tradizione romanistica dello ius civile, quale fonte di regolazione di tutti i rapporti intercorrenti tra i cives, indipendentemente dall’oggetto degli interessi disciplinati24.

In dottrina taluno ha sostenuto la natura “espansiva” dell’espressione <>, ciò sia in considerazione del fatto che per ordinamento – il quale, invero, ha carattere sistematico – deve intendersi il complesso di principi, istituti, norme, regolamenti, sia perché l’aggettivo civile, non riguarderebbe soltanto ciò che si trova nel codice civile o nel diritto privato, ma atterrebbe altresì ad una serie di istituti che ne sono al di fuori (per es. per individuare tutta la disciplina del diritto di proprietà, oltre che ai principi codicistici occorre fare riferimento anche alla normativa sulla locazione, sui contratti agrari, sull’espropriazione, sui brevetti) 25.

Vi è d’altra parte chi ha osservato che l’espressione “ordinamento civile” (intendendo per ordinamento, non qualunque norma astratta incidente sui rapporti privatistici ma le norme che nel loro insieme determinano il sistema) conterrebbe in sé una “piccola apertura”: al diritto privato, in altre parole, non sarebbero <>. Secondo tale impostazione, dunque, la riserva allo Stato dell’ordinamento civile non comporterebbe la separazione orizzontale tra una materia e l’altra ma condurrebbe all’individuazione di specifici ed essenziali fasci di rapporti, soggetti alla sola potestà statale26.

Sennonché si fa autorevolmente notare27 che, indipendentemente dalla definizione di “ordinamento civile”, occorrerebbe preliminarmente stabilire quando una norma regionale è ‘norma di diritto privato’ – sì da soggiacere al limite di cui all’ art. 117 lett. l – e quando invece non lo è affatto. Bisognerebbe, in altri termini, distinguere fra norme che regolano direttamente posizioni, attività e rapporti privatistici (norme propriamente privatistiche) e norme che solo indirettamente e secondariamente toccano quelle posizioni, quelle attività e quei rapporti, giacché l’oggetto primario della disciplina è altro: è l’azione o l’organizzazione di un determinato soggetto o di una determinata categoria di soggetti pubblici; oppure la definizione dei presupposti di qualche azione pubblica (norme privatistiche in senso improprio). Secondo tale distinzione – che, si avverte, non ha valore assoluto – lo spazio dei legislatori regionali sarebbe, dunque, tendenzialmente più stretto con riguardo alle prime e più ampio con riferimento alle seconde.

Se riguardata da quest’angolo visuale la questione sembra dunque involgere non già l’esatta identificazione del significato dell’espressione ordinamento civile, quanto piuttosto l’individuazione dei limiti entro i quali le Regioni possono porre norme di natura privatistica.

A riguardo deve rilevarsi come la giurisprudenza costituzionale e la dottrina28 abbiano spesso oscillato nell’identificazione e nel fondamento del c.d. limite del diritto privato, limite da escludersi comunque, secondo illustre dottrina, laddove il codice rinvii a leggi speciali, dalle quali non v’è ragione di escludere le leggi regionali29.

Tre le fasi nelle quali l’evoluzione della giurisprudenza costituzionale30 in ordine all’individuazione del limite del diritto privato sembra essersi articolata.

La prima risulta caratterizzata dalla esclusione delle Regioni a regolare rapporti intersubbiettivi privati, se non in presenza di situazioni locali contrassegnate da eccezionalità e per le quali l’intervento legislativo regionale sia finalizzato alla soddisfazione di interessi pubblici (quali la riduzione dei canoni di affitto dei fondi rustici o la revisione delle regole sulla ripartizione dei prodotti nel contratto di colonia parziaria nelle annate di siccità e di scarso raccolto)31.

La seconda, coincidente con l’istituzione delle Regioni ordinarie, è, invece, contraddistinta da una totale chiusura della Consulta verso la legislazione regionale in materia di diritto privato32. In questa fase tale particolare branca del diritto viene ad esser configurata come “materia” nel senso dell’art. 117 Cost. e dunque delineata come <>33, rappresentata, cioè, con caratteri di compattezza e unitarietà34.

Sennonché, l’asserita unità del diritto privato non tarda ad apparire come affermazione datata e non più sostenibile dalla stessa Corte Costituzionale, che, invero, comincia a prendere “realisticamente atto” del fatto “che il codice civile non è di contenuto omogeneo né monolitico, nel porsi quale limite all’esplicazione della potestà legislativa regionale” 35.

E’ a partire da questo momento che comincia dunque ad aprirsi, progressivamente, la terza fase nella quale il Giudice delle leggi, pur ammettendo che <>36, tuttavia afferma che la legislazione regionale deve arrestarsi dinanzi alla soglia rappresentata dalle <>37.

In particolare, in una pronuncia38 in tema di società finanziare regionali la Corte Costituzionale distingue <>, sui quali la Regione non può intervenire con disciplina diversa da quella codicistica, dai <>. Per questi ultimi la Corte ammette che si possa derogare al diritto privato <>. Pertanto la norma regionale (nella fattispecie siciliana) che - in deroga all'art. 2247 cod. civ. - <strumentalità di quest’ultima rispetto alla prima; sia in quanto non contrasta con alcun principio civilistico della legislazione statale>>. Coerentemente la Corte ritiene incostituzionale la previsione regionale che riserva alla stessa Regione la nomina del Presidente di una società finanziaria regionale in quanto in contrasto con l'art. 2380, 4° co. cod. civ., <>.

Evidente l’intenzione della Corte di sottolineare che non tutte le disposizioni statali in materia di diritto privato sono in grado di imporsi come limite alla legislazione regionale, gli aspetti minori della disciplina di singoli istituti privatistici essendo, invece, suscettibili di ricevere disciplina differenziata ratione loci39 .

Ma è la proprietà immobiliare il settore che si rileva come il terreno più permeabile alla legislazione regionale40. Settore nel quale la Corte Costituzionale ha sostenuto <>, escludendo, tuttavia, quella sui profili civilistici, <>41.

La più ampia apertura della Corte Costituzionale sul limite del diritto privato è nondimeno rappresentata dalla recente pronuncia n. 352 del 200142. Nella sentenza, emanata nell’imminenza della riforma, il Giudice delle Leggi dopo aver specificato che il limite stesso <> è <> ne ha escluso la violazione nel caso in cui ricorrano due requisiti e cioè che l’adattamento operato dalla legge regionale sia in <ragionevolezza che vale a soddisfare il rispetto del principio di uguaglianza>>43.

Ne deriva che il limite del diritto privato – anzi “dell’ordinamento del diritto privato” (per usare le parole della Corte) – comprendente tra gli altri i rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione come quelli di condominio (e rilevanti nel giudizio de quo) <>. A tale affermazione si accompagna tuttavia la specificazione che la fattispecie censurata incide <>.
Sempre in ordine ai confini dell'area di competenza regionale, grande indeterminazione risulta, inoltre, nella clausola di attribuzione residuale contenuta nell'art.117, co. 4, ove le materie di competenza regionale non risultano limitate a priori e quindi sono da considerarsi potenzialmente indeterminate44, né tale tipo di potestà risulta limitata (come lo è quella concorrente) dai principi fondamentali dettati dallo Stato o comunque desumibili dalla legislazione statale45.

Sul piano della estensione orizzontale si tratta di una potestà legislativa significativa e rilevante che si esercita su materie importanti: i principali settori economici, una vasta area di servizi alla persona, parti fondamentali della regolazione dell'uso del territorio, materie che confinano e interferiscono con altre materie, dello stesso elenco e degli elenchi dei commi precedenti46.

Secondo parte della dottrina47, tale estensione si arresterebbe di fronte alle clausole generali di attribuzione di potestà legislativa esclusiva allo Stato. Nei settori economici, la tutela della concorrenza rappresenterebbe, ad esempio, un limite pregnante agli interventi regionali, così come nel settore dei servizi la legge regionale dovrebbe tenere conto ed adeguarsi ai livelli essenziali delle prestazioni determinati dallo Stato.

La riserva allo Stato dell'ordinamento civile dovrebbe, comunque, comportare la possibilità per le Regioni di intervenire sui rapporti di diritto amministrativo e non sui rapporti di diritto privato: le Regioni potranno, ad esempio, disegnare nuovi sistemi di finanziamento delle attività agricole, ma non potranno disciplinare i contratti agrari48.

Non trascurabile appare, inoltre, la determinazione della titolarità della competenza nelle materie cosiddette trasversali49, materie che autorevole dottrina, riconduceva alla “zona grigia” tra la competenza dello Stato e quella della Regione50.

In questo campo rientra, per esempio, l’espropriazione per pubblica utilità che, peraltro, non compare in nessuno dei blocchi di competenze elencati nell’art. 117, il che potrebbe far pensare ad una riserva a favore della legislazione esclusiva delle Regioni.

Nondimeno vi sono fattori che potrebbero far ritenere l’espropriazione ricompresa nel novero delle competenze previste nel 2° e/o nel 3° co. del novellato art. 117.

L’appartenenza della disciplina sull’espropriazione alla potestà esclusiva dello Stato sarebbe sostenibile ove si leggesse l’art. 117 lett. l in combinato disposto con l’art. 42 Cost. che affida alla “legge” (dello Stato) il riconoscimento e la garanzia della proprietà privata nonché la previsione dei presupposti per l’espropriabilità degli immobili e per la disciplina dell’indennizzo51. Tuttavia sarebbe problematica l’attribuzione a tale potestà delle disposizioni in tema di specifico procedimento amministrativo, afferendo lo stesso, più specificatamente, all’esercizio del potere amministrativo conferito alle pubbliche amministrazioni.

D’altra parte la disciplina dell’espropriazione potrebbe farsi rientrare nella materia <> (oggetto di disciplina concorrente dello Stato e delle Regioni)52.

Nondimeno vi è chi ha sostenuto che, sostanziandosi l’espropriazione in un istituto “trasversale”53, in una funzione “servente” e strumentale, essa non possa che costituire oggetto di disciplina esclusiva dello Stato e delle Regioni, nelle materie in cui tali enti hanno potestà legislativa esclusiva e di disciplina concorrente nelle materie di competenza ripartita54. L’espropriazione verrebbe, secondo tale impostazione, ad appartenere, ad esempio, alla materia difesa e forze armate laddove si disciplinano le servitù militari, alla materia beni culturali laddove il procedimento espropriativo è diretto ad acquisire beni storico-artistici, alla materia aeroporti civili laddove fosse volto ad ottenere la titolarità delle aree necessarie a realizzare ed ampliare gli aeroporti, alla materia produzione, trasporto e distribuzione nazionale della energia, laddove è volta all’installazione di un metanodotto o di un grande elettrodotto… e così via.

D’altra parte la determinazione dell’indennità potrebbe farsi rientrare tra i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”55, ed in tal caso lo Stato potrebbe solo stabilire l’indennità minima, con salvezza dei criteri di più elevata quantificazione stabiliti dalle Regioni.56

A complicare ulteriormente il quadro in ordine all’individuazione dei limiti entro i quali le Regioni possono porre norme e/o adattamenti di natura privatistica, contribuisce l’inclusione della “materia” “


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