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ACUSTICA IN EDILIZIA

Corso per tecnico acustico edile”



ANIT
Relazione sul tema “Avvocati e cause: le forme di tutela dal rumore”.

Relatore Avv. Santo Durelli
SOMMARIO:

1) Rapporto tra tutela privatistica apprestata dall’art. 844 c.c. e la tutela pubblicistica ex L. 447/1995 e successivi decreti di attuazione 2) Tutela pubblicistica – Il procedimento amministrativo. 3) Il processo amministrativo (brevissimi cenni) 4) La tutela privatistica 5) Il procedimento civile 6) Il riparto della giurisdizione 7) Alcuni aspetti della attività istruttoria del procedimento civile per disturbo acustico 8) Tutela penale

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PREMESSA



PREMESSA
Scopo dell’intervento è l’analisi delle iniziative che un soggetto, che subisce disturbo di tipo acustico, può avviare per rimediare al suo problema, con una particolare attenzione agli aspetti procedimentali e processuali delle stesse.

La materia dell’inquinamento acustico trova regolamentazione su piani diversi e distinti, e l’ordinamento appronta per ciascuno essi diversi tipi di azione e/o di difesa.

Più precisamente, la materia impinge nel diritto civile, amministrativo e penale.

Questi ambiti di regolamentazione sono distinti ed autonomi sul piano concettuale, ma la chiarezza si intorbidisce quando si passa al piano operativo e processuale, sui quali interagiscono esigenze ed istanze contrapposte, le argomentazioni a sostegno delle quali possono trarre in inganno o generare confusione, a detrimento degli interessi del cittadino e della giustizia.

Cercheremo di chiarire quegli istituti e quei principi giuridici a nostro avviso utili per un più sicuro orientamento a seconda dell’ambito (civile, amministrativo, penale) in cui si sarà chiamati ad operare.

Gli ambiti dove si avverte più alto il rischio di pericolosa commistione di concetti e, conseguentemente, di poca chiarezza di azione sono quello della tutela civile e amministrativa, per cui riteniamo opportuno muovere da una premessa in cui mettere a confronto gli elementi essenziali di detti procedimenti, per meglio delinearne i confini nonché coglierne le diversità.

Lasceremo alla parte conclusiva la disamina del procedimento penale.

CAPITOLO PRIMO:

1) Rapporto tra tutela privatistica apprestata dall’art. 844 c.c. e la tutela pubblicistica ex L. 447/1995 e successivi decreti di attuazione 1.1) Finalità diverse 1.2) Limiti di accettabilità/ammissibilità e limiti di tollerabilità 1.3) Differenze quanto al soggetto della tutela 1.4) Classi di destinazione nella norma pubblicistica – fondo immesso in quella codicistica 1.5) Differenti destinatari delle norme 1.6) Differenza delle metodiche di rilevamento 1.7) La Legge 27-2-2009 n. 13 art. 6-ter la cd. “nuova tollerabilità”

1) Rapporto tra tutela privatistica apprestata dall’art. 844 c.c. e la tutela pubblicistica ex L. 447/1995 e successivi decreti di attuazione
Fino agli anni ’90 del secolo scorso la tutela dall’inquinamento acustico e dal rumore era affidata al solo art. 844 c.c. (oltre che l’art. 659 cod. pen.), quindi nell’ambito privatistico della tutela dei diritti soggettivi, in particolare dei diritti reali.

L’accrescersi del fenomeno, la consapevolezza sempre più diffusa della sua dannosità, lo sviluppo anche legislativo in materia (in primis la legge istitutiva del Ministero dell’Ambiente, anno 1986), favorirono e prepararono le basi per un salto di qualità e di ampliamento della tutela a livello generale e pubblicistico, dapprima con il D.P.C.M. 1.3.1991 e, poi, con la Legge Quadro del 26.10.1995 n. 447.

Mettiamo a confronto le due normative.
1.1) Finalità diverse

L’art. 844 c.c. tutela dalla immissione rumorosa, che é l’oggettiva percezione di suoni in un luogo definito (“Immissioni. Il proprietario di un fondo non può impedire le immissioni di fumo o di calore, le esalazioni, i rumori, gli scuotimenti e simili propagazioni derivanti dal fondo del vicino, se non superano la normale tollerabilità, avuto anche riguardo alla condizione dei luoghi. Nell’applicare questa norma l’autorità giudiziaria deve contemperare le esigenze della produzione con le ragioni della proprietà. Può tener conto della priorità di un determinato uso”).

La L. 447/95 combatte l’inquinamento acustico allo scopo della sua riduzione (art. 1: «la presente legge stabilisce i principi fondamentali in materia di tutela dell’ambiente esterno e dell’ambiente abitativo dall’inquinamento acustico, ai sensi e per gli effetti dell’art. 117 della Costituzione»; inquinamento che viene definito come «l’introduzione di rumore nell’ambiente abitativo e nell’ambiente esterno tale da provocare fastidio o disturbo al riposo ed alle attività umane, pericolo per la salute umana, deterioramento degli ecosistemi, dei beni materiali, dei monumenti, dell’ambiente abitativo o dell’ambiente esterno o tale da interferire con le legittime fruizioni degli ambienti stessi» - art. 2, co. 1-).

La prima norma concerne la sfera dei privati e regola i rapporti fra di loro; la seconda tocca la sfera dei rapporti pubblici e regola i comportamenti verso la collettività dei cittadini, sia che si tratti di singoli che di soggetti qualificati (imprese).


1.2) Limiti di accettabilità/ammissibilità e limiti di tollerabilità

La norma pubblicistica s’ispira al principio della ammissibilità; quella privatistica alla normale tollerabilità.

L’ammissibilità indica quel livello di immissione rumorosa, considerata in relazione ad un ambiente esterno o abitativo, che, prescindendo dalle esigenze del suo fruitore, sia compresa entro un limite minimo ed uno massimo stabiliti.

Quindi, il soggetto passivo dell’immissione è normativamente irrilevante, non avendo tutela nel caso in cui l’immissione sia per lui intollerabile ma ammissibile.



La tollerabilità indica quel livello massimo di immissione rumorosa, considerata in relazione allo specifico fruitore di un bene immesso, che sia tale da non attentare alla sua integrità psicofisica.

Quindi il soggetto passivo specificamente individuato costituisce il parametro essenziale per la qualificazione giuridica della tollerabilità, che non può mai essere astratta, ma deve essere valutata e rapportata alle specificità della situazione di cui si controverte.


1.3) Differenze quanto al soggetto della tutela

L’art. 844 c.c. tutela il soggetto in quanto individuo che sia vittima di immissioni intollerabili e quindi prescinde dal rilievo pubblicistico delle stesse. Se ne ha che le immissione potrebbero essere rispettose dei limiti di ammissibilità pubblicistici ma risultare in concreto intollerabili.

É indiscutibile il fatto che l’individuo disturbato in quanto cittadino abbia diritto a fruire della tutela apprestata dalle normativa pubblicistica contro l’inquinamento acustico.

Ma questa tutela termina nell’istante in cui il livello di ammissibilità del rumore normativamente fissato risulti esser stato rispettato, dopo esser stato misurato - attenzione a questo passaggio sul quale si ritornerà - con le tecniche fissate dalla normativa pubblicistica stessa.

La mancata, autonoma considerazione degli interessi privati emerge da un rilievo evidente: la legge non prevede alcuna azione del privato diretta alla loro autonoma tutela, quindi a prescindere dall’interesse pubblico.

Si può quindi affermare che la normativa antinquinamento di cui si discute, concerne esclusivamente il profilo pubblicistico della tutela, quello cioè che la p.a. deve apprestare in via generale a presidio della incolumità psicofisica della collettività.



In tale ambito gli eventuali interessi particolari dei cittadini trovano tutela solo indirettamente e nella misura in cui coincidono, in tutto od in parte, con l’interesse pubblico anzidetto (il che è applicazione del principio generalissimo del diritto amministrativo per cui l’interesse individuale è tutelato solo se coincide con quello pubblico).

Per la porzione di non coincidenza, la Legge Quadro non offre tutela, e per il singolo la sola via resta l’art. 844 c.c.


1.4) Classi di destinazione nella norma pubblicistica – fondo immesso in quella codicistica

Sempre sul punto che la L. 447/95 non considera il singolo come destinatario della sua tutela, che appresta solo se il di lui interesse coincide con quello collettivo, è da osservare che il campo di applicazione della norma pubblicistica varia in riferimento ad ampie e generali classi di destinazione d’uso del territorio, mentre invece il solo ed unico ambito considerato dall’art. 844 c.c. è il (e solo quello) fondo immesso.


1.5) Differenti destinatari delle norme

Il solo destinatario diretto dell’art. 844 é il giudice, cui è demandato di individuare il precetto a seconda del caso concreto mentre destinatari solo indiretti, in quanto tenuti al rispetto della pronuncia giudiziale, sono i cittadini. Della legge 1995, n. 447 i destinatari sono i vari enti pubblici la cui competenza é fissata ex art. 117 Cost. dalla legge stessa, e così lo Stato, la Regione, la Provincia ed il Comune.


1.6) Differenza delle metodiche di rilevamento

Il criterio non può essere lo stesso dell’ammissibilità, perché – come si è detto – concerne un ambito ed un bene giuridico del tutto diversi da quelli che vengono in considerazione ex art. 844 c.c.

Il criterio della normativa pubblicistica considera il livello equivalente di rumorosità, e cioè la media di tutte le immissioni sonore ricevute dal soggetto passivo, inclusa l’immissione indicata come intollerabile.

Il che è incompatibile con la struttura della domanda basata sull’art. 844 c.c. in quanto qui si chiede tutela contro una determinata, specifica immissione rumorosa, ragion per cui si deve isolare e valutare l’intollerabilità di questa.

I limiti di accettabilità sono dati rilevabili soltanto tramite l’apparecchiatura tecnica, attraverso metodiche rigide e predeterminate.

L’accertamento del limite della normale tollerabilità implica una valutazione che varia da caso a caso. Come sappiamo, la giurisprudenza ha assunto come parametro di valenza generale quello comparativo relativo (rilevato il rumore di fondo, costituito dalla somma dei rumori normali, diversi da quello dell’immissione dedotta in giudizio, eliminati quindi i picchi anomali, occorre verificare se l’inserimento del rumore dell’immissione determina un innalzamento del rumore, per il soggetto passivo, pari o superiore a + 3dB (A) rispetto al rumore di fondo), ma non è un parametro rigido tanto che il Giudice potrebbe individuare la soglia del concreto disturbo per quel singolo caso di cui si controverte in un valore diverso dal + 3 dB.

Si segnala che la Corte di Cassazione, ancora con le recenti sentenze n. 3438 del n. 5564 del 2010 e la n. 939 del 2011, ha riaffermato i seguenti concetti e regole nel rapporto tra le due normative :

- un rumore che supera i limiti della accettabilità amministrativa è sempre eccedente il limite della normale tollerabilità;

- un determinato rumore può rientrare nei limiti di accettabilità amministrativa ma essere eccedente il limite della normale tollerabilità, con la conseguenza che quella attività produttiva che emette il rumore “è in regola” nei confronti della Pubblica Amministrazione, ma ciò non toglie che quel rumore, nei confronti del privato, proprio perché superiore al limite della normale tollerabilità, sia illecito;

- il parametro da utilizzare per stabilire se vi sia o meno concreto disturbo per il privato non è tanto quello dell’accettabilità amministrativa, bensì quello della normale tollerabilità ex art. 844 c.c. al cui rispetto anche la Pubblica Amministrazione, laddove svolga delle attività, è comunque tenuta.



1.7) La Legge 27-2-2009 n. 13 art. 6-ter la cd. “nuova tollerabilità” Dispone la citata disposizione: “Normale tollerabilità delle immissioni acustiche. Nell'accertare la normale tollerabilità delle immissioni e delle emissioni acustiche, ai sensi dell'articolo 844 del codice civile, sono fatte salve in ogni caso le disposizioni di legge e di regolamento vigenti che disciplinano specifiche sorgenti e la priorità di un determinato uso”. L’introduzione di questa disposizione ha avuto come primo e sicuro effetto quello, per usare una efficace espressione (v. A. Converso “Le innovazioni subite dall’art. 844 c.c. Molto rumore per nulla” in Atti Lombardia 2010 Convegno Emissioni sonore da impianti di produzione, energia, interazioni con il territorio”) della “codicizzazione” delle norme pubblicistiche. Si intende dire che fino a quel momento le norme pubblicistiche in materia di inquinamento acustico (Legge quadro n 447-95 e successivi decreti attuativi) e l’art. 844 c.c. operavano su piani diversi e distinti, per cui il Giudice civile, al fine della valutazione sulla illiceità di una immissione rumorosa, non teneva conto o, meglio, non era obbligato a farlo, della normativa pubblicistica, ben potendo sussistere un rumore intollerabile ex art. 844 c.c. benchè rispettoso dei limiti (di accettabilità) della detta normativa. Con l’art. 6 ter il Legislatore ha imposto al Giudice civile un nuovo precetto, ossia di tenere necessariamente conto a questo fine delle “disposizioni di legge e di regolamento vigenti che disciplinano specifiche sorgenti”. Questa norma presenta dubbi di costituzionalità, come è stato osservato a livello dottrinale e anche giurisprudenziale, ma non è questo la sede per intrattenersi su questi aspetti, che consideriamo ai nostri fini come superati. Tra queste norme che disciplinano specifiche sorgenti, le più significative sono quelle sul traffico ferroviario, aeroportuale, da aeromobili, corse motoristiche, il DPCM 5.12.97 (in Giurisprudenza Trib. Genova n. 1710-2010). Si è ormai consolidato l’orientamento secondo cui per le fonti rumorose in cui non vi è una disciplina specifica – e quindi sono la maggior parte – al fine di valutare la loro intollerabilità ex art. 844 c.c. si applica ancora il criterio comparativo di elaborazione giurisprudenziale. In particolare è stato statuito che non costituisce disciplina specifica il DPCM 14.11.97, contenendo questo una disciplina generale. Riguardo al preuso, si osserva come in base all’art. 844 c.c. costituisce elemento di valutazione che il Giudice era facoltizzato a tenere in considerazione, mentre l’art. 6 ter lo fa assurgere a parametro di cui il Giudice è obbligato a tener conto. Ma va rilevato a questo riguardo che la portata della disposizione è di pochissimo momento stante che in tutti quei casi in cui la immissione rumorosa è idonea a compromettere il bene salute essa non potrà trovare applicazione. E ciò in applicazione di consolidati principi del nostro ordinamento. Come osservato dalla migliore dottrina “ il preuso è un canone che è ricompreso nel perimetro costituzionale del diritto di proprietà di cui all'art. 42 Cost., norma che, notoriamente, subordina il diritto di proprietà alle limitazioni poste per la funzione sociale della proprietà medesima (art. 42, co. 2 Cost.). Quindi si tratta bensì di un principio costituzionale che, però, la Costituzione stessa dichiara subvalente rispetto al diritto primario alla salute, di cui all'art. 32 Cost. (A. Converso, op.cit.,). Principio questo ripetutamente affermato dalla Suprema Corte, vedasi la recente sentenza 08 marzo 2010 n. 5564, per quanto afferente fattispecie anteriore alla novella del 2009, “in tema di immissioni, l'art. 844, comma 2, c.c., nella parte in cui prevede la valutazione, da parte del giudice, del contemperamento delle esigenze della produzione con le ragioni della proprietà, considerando eventualmente la priorità di un determinato uso, deve essere letto, tenendo conto che il limite della tutela della salute è da ritenersi ormai intrinseco nell'attività di produzione oltre che nei rapporti di vicinato, alla luce di una interpretazione costituzionalmente orientata, dovendo considerarsi prevalente rispetto alle esigenze della produzione il soddisfacimento ad una normale qualità della vita. Ne consegue che le immissioni acustiche determinate da un'attività produttiva che superino i normali limiti di tollerabilità fissati, nel pubblico interesse, da leggi o regolamenti, e da verificarsi in riferimento alle condizioni del fondo che le subisce, sono da reputarsi illecite, sicché il giudice, dovendo riconoscerle come tali, può addivenire ad un contemperamento delle esigenze della produzione soltanto al fine di adottare quei rimedi tecnici che consentano l'esercizio della attività produttiva nel rispetto del diritto dei vicini a non subire immissioni superiori alla normale tollerabilità. (Vedasi in termini Cass. II, 25/1/06, n. 1418; Tribunale  Modena, 08 aprile 2008). Ed allora la conclusione appare obbligata: il giudice dovrà tener conto del preuso, ma non potrà farlo prevalere sulla tutela della integrità psicofisica dell'individuo, per cui tutte le volte in cui il disturbato avrà prospettato una lesione del bene salute tutelato (nella sua accezione ampia, compreso il benessere, la serenità) il preuso non potrà mai escludere la illiceità della stessa.


CAPITOLO SECONDO:

2) Tutela pubblicistica – Il procedimento amministrativo 2.1) Controlli senza preavviso, ammissibilità 2.2) Procedimento amministrativo ex L. 241-90 2.3) Sanzioni e diffida sindacale 2.4) Sulla diffida sindacale, in particolare 2.5) Inosservanza della diffida 2.6) Sull’ordinanza contingibile ed urgente ex art. 9 L. 447-95 2.7) Note illustrative del Comune di Milano sull’ esposto per problema acustico e sul procedimento amministrativo 2.8) Inerzia della Pubblica Amministrazione

2) Tutela pubblicistica – Il procedimento amministrativo
É indiscutibile il fatto che l’individuo disturbato in quanto cittadino abbia diritto a fruire della tutela apprestata dalla normativa pubblicistica contro l’inquinamento acustico.

La L.447/95 demanda ai Comuni una amplissima competenza per il controllo sul rispetto della normativa per la tutela dall’inquinamento acustico, in specie con gli articoli 6 e 14.

Quest’ultimo dispone:Il Comune esercita le funzioni amministrative relative al controllo sull'osservanza:

a) delle prescrizioni attinenti il contenimento dell'inquinamento acustico prodotto dal traffico veicolare e dalle sorgenti fisse;

b) della disciplina stabilita all'articolo 8, comma 6, relativamente al rumore prodotto dall'uso di macchine rumorose e da attività svolte all'aperto;

c) della disciplina e delle prescrizioni tecniche relative all'attuazione delle disposizioni di cui all'articolo 6;

d) della corrispondenza alla normativa vigente dei contenuti della documentazione fornita ai sensi dell'articolo 8, comma 5. 3”.

La legge assegna poteri piuttosto penetranti per rendere possibile questa funzione di controllo.

Il comma 2 del citato art. 14 a tal fine dispone che: “Il personale incaricato dei controlli di cui al presente articolo ed il personale delle agenzie regionali dell'ambiente, nell'esercizio delle medesime funzioni di controllo e di vigilanza, può accedere agli impianti ed alle sedi di attività che costituiscono fonte di rumore, e richiedere i dati, le informazioni e i documenti necessari per l'espletamento delle proprie funzioni. Tale personale è munito di documento di riconoscimento rilasciato dall'ente o dall'agenzia di appartenenza. Il segreto industriale non può essere opposto per evitare od ostacolare le attività di verifica o di controllo”.

Il procedimento amministrativo solitamente ha come antecedente un esposto da parte del soggetto disturbato, cui segue la verifica delle immissioni da parte dell’ARPA o della Polizia Municipale sez. Acustica.d


2.1) Controlli senza preavviso, ammissibilità Interessante ricordare che la verifica delle immissioni sonore può essere svolta, così come ripetutamente sostenuto dalla giurisprudenza, anche senza preavviso della controparte, allo scopo di evitare che siano apportare modifiche agli impianti o alle attività tali da pregiudicare l'esito delle rilevazioni (Tribunale Amministrativo Regionale Trentino-Alto Adige - Sede di Trento, 10 luglio 2003, sentenza n. 262; Consiglio di Stato, Sez. V, del 5 marzo 2003, Sentenza n. 1224; da ultimo T.A.R. Milano – Lombardia, sez. II, 22 novembre 2010 n. 7312: Non può invero pretendersi che l'amministrazione, nell'effettuare controlli, accertamenti o ispezioni, debba operare con la necessaria partecipazione di tutti i soggetti interessati, laddove tale coinvolgimento possa compromettere la genuinità dell'attività istruttoria compiuta (Tale principio ha trovato applicazione in riferimento a controlli sulle emissioni acustiche di una industria, in quanto il coinvolgimento della proprietà avrebbe potuto incidere sulla correttezza delle rilevazioni effettuate, ciò in quanto la sorgente dell'inquinamento acustico era rappresentata proprio dall'attività della società e la misurazione, per poter fornire un valore rappresentativo, presupponeva che fosse in corso una normale attività”.)

Allorquando sia stato accertato il superamento dei limiti di rumorosità stabiliti dalla vigente normativa, il rapporto redatto dall'organo accertatore costituisce la base per l'avvio del procedimento amministrativo.


2.2) Procedimento amministrativo ex L. 241-90 La normativa in materia di inquinamento acustico non indica espressamente il termine entro il quale deve essere avviato il procedimento amministrativo a carico del trasgressore, demandando la fattispecie ai principi stabiliti dalle norme generali in materia di procedimento amministrativo. La norma di riferimento è la Legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m., recante "Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi". L'art. 2, comma 3 della citata dispone che, qualora non diversamente stabilito dall'Amministrazione, entro 30 (trenta) giorni dalla data di ricevimento della comunicazione da parte dell'organo accertatore, l'Amministrazione che ha in capo il procedimento amministrativo comunica al soggetto trasgressore e al/ai soggetto/i direttamente interessati (quale l'esponente), con provvedimento motivato (ossia con i riferimenti normativi e le ragioni che hanno determinato l’atto) l'avviso di avvio di procedimento, avuto riguardo di quanto recentemente disposto dal D.Leg. 30 giugno 2003, n. 196 recante "Codice in materia di protezione dei dati personali". La citata L. 241/90 prevede che sia individuata la persona cui fa capo l’istruttoria del procedimento amministrativo, ovvero il responsabile del procedimento. A costui compete: la valutazione del provvedimento, la richiesta di atti o dichiarazioni in merito al procedimento, la comunicazione, la pubblicazione e le notifiche, la proposta del provvedimento e/o la sua adozione nonchè la supervisione delle fasi del procedimento. Attraverso la comunicazione di avvio del procedimento è garantito al soggetto trasgressore, ovvero al soggetto nei confronti del quale il provvedimento finale è destinato a produrre gli effetti, la partecipazione al procedimento amministrativo previsto dall'art. 7 della Legge n. 241/90, in altri termini definito "diritto alla difesa", allo scopo di verificare e, se del caso, contestare la veridicità e l'esattezza degli accertamenti compiuti. Se le osservazioni proposte dai soggetti interessati involgono aspetti tecnici o normativi complessi il responsabile del procedimento può sospendere il procedimento richiedendo, nel contempo, un parere in merito alla struttura competente, ossia l'ARPA o, in alternativa, al settore legale del Comune. La sospensione del procedimento intercorre dalla data di trasmissione della richiesta di parere fino alla data di ricevimento della risposta dell'organo interpellato. Tuttavia, essendo questo un parere facoltativo, il provvedimento può essere adottato prescindendo dal parere medesimo. Se le osservazioni prodotte sono respinte, il provvedimento amministrativo diviene efficace.

2.3) Sanzioni e diffida sindacale Nel caso non siano pervenute osservazioni o qualora le stesse siano respinte, il provvedimento, come abbiamo detto, diviene efficace nei confronti del trasgressore. Il provvedimento irroga la sanzione ed emana la diffida sindacale, attraverso la quale viene imposto l'adeguamento alle prescrizioni normative entro un congruo termine. Generalmente, i due provvedimenti sono notificati nel medesimo atto. Così come per ogni procedimento amministrativo, anche l'atto di diffida dovrà indicare la struttura amministrativa competente, nonché il termine entro cui è possibile ricorrere.


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