Federalismo e regionalismo



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DIRITTO

REGIONALE

A. D’Atena

edizione, 2010

Giappichelli editore - Torino

Prof. Luca Vespignani

a.a. 2011/2012

CAPITOLO I



FEDERALISMO E REGIONALISMO

Il modello francese è il modello dell’ordinamento unitario centralizzato, il quale trova espressione nel principio dell’unità ed indivisibilità dello Stato. Esso si ritrova nella Costituzione della Repubblica italiana, la quale, all’art.5, da un lato afferma il principio dell’unità ed indivisibilità della Repubblica, dall’altro enuncia il contrapposto principio del riconoscimento e della promozione delle autonomie locali.

La politica era quella dello smantellamento di tutti i residui pluralistici di ascendenza medioevale; avversione per le comunità parziali e per le libertà associative.

La teoria era rappresentata dalla concezione che ravvisava nel popolo un’entità unitaria, l’unica rappresentabile.

Il modello federale nordamericano prevede uno Stato che non è entità monolitica, una e indivisibile, ma è un’entità complessa, pluralisticamente articolata; è uno Stato composto in quanto costituito a propria volta da stati.

In Usa l’unificazione nazionale non aveva preceduto l’avvento dello Stato moderno ma è praticamente coincisa con esso; prima esistevano 13 entità sovrane (le ex-colonie) che avevano proclamato la propria indipendenza nel 1776.

Tra il 1777 e il 1781 si è costituita una Confederazione con competenze nell’interesse di tutti gli stati membri, i quali mantenevano un rapporto esclusivo con i rispettivi cittadini.

Nascita dello Stato federale con la Costituzione del 1787 (entrata in vigore nel 1789); esso si presentava, a differenza della Confederazione, come un autentico Stato e disponeva delle strutture tipiche dello Stato; il nuovo soggetto intratteneva anche un rapporto diretto con tutti i cittadini i quali erano ad un tempo cittadini degli stati membri e cittadini della Federazione.

L’unificazione italiana si è verificata attraverso una serie di annessioni territoriali al Regno di Sardegna ed ha trovato espressione in un modello di ordinamento amministrativo direttamente derivato dalla tradizione francese napoleonico dello Stato unitario centralizzato.

La nascita dello Stato regionale avviene con la Costituzione spagnola del 1931; le Regioni sono state inventate per venire incontro alle esigenze autonomistiche di alcune etnie con tradizioni culturali differenziate e, talora, con lingua propria.

Questo modello venne presto spazzato via dal franchismo che ripristinò lo Stato unitario centralizzato.

Ma la breve esperienza spagnola ha dimostrato la possibilità di una terza via tra quella francese e quella nordamericana.

Il modello regionale è stato riesumato e accolto dall’Assemblea costituente italiana tra il 1946 e il 1947. Innanzitutto per ragioni politiche contingenti; si diede una risposta istituzionale alle tensioni autonomistiche sviluppatesi in alcuni territori (Sicilia, Sardegna e Valle d’Aosta).

La scelta inoltre rispondeva ad esigenze più profonde come la eterogeneità del Paese dovuta sia alla conformazione geografica che alle diversità socio-economiche; tale aspetto faceva considerare irragionevole che, con riferimento a certi oggetti identificati dalla Costituzione (agricoltura, urbanistica), la disciplina giuridica dovesse essere uniforme.

Inoltre non dimentichiamo il consolidamento della riconquistata democrazia. Si era diffusa la convinzione che l’articolazione regionale del potere costituisse un efficace antidoto contro involuzioni autoritarie; nello sviluppo di ambiti istituzionale di dimensione infrastatuale si ravvisava un decisivo fattore di promozione della partecipazione delle popolazioni interessate alle decisioni che ne toccavano più da vicino la vita.

Ultima ragione può essere ravvisata nella riforma dello Stato. La creazione di una solida rete di poteri regionale e locali poteva contribuire al superamento di alcuni mali dell’organizzazione pubblica: processo di riforma della pubblica amministrazione e riqualificazione dell’attività legislativa del Parlamento che sarebbe stato concentrato sulle grandi scelte politiche.



Elementi comuni agli stati federali e agli stati regionali

(che li differenziano dagli stati di tipo unitario centralizzato)



  1. esistenza di entità substatali: livelli territoriali di governo in posizione intermedia tra lo Stato centrale e gli enti locali;

  2. questi livelli intermedi dispongono di competenze garantite dalla Costituzione;

  3. tra le competenze è compresa anche quella legislativa (policentrismo legislativo);

  4. la ripartizione delle competenze tra il centro e la periferia trova il proprio suggello nella giustiziabilità, le lesioni delle competenze garantite sono denunciabili ad organi di giustizia costituzionale chiamati a restaurare la legalità violata.

Differenze tra Stato federale e Stato regionale

  1. natura delle attribuzioni

  2. tecniche di riparto delle competenze

  3. bicameralismo

  4. procedimento di revisione costituzionale

  5. competenza costituzionale

A) Mentre gli stati membri di una federazione tendono a conservare tutte le funzioni tipiche di uno Stato, le regioni dispongono delle sole funzioni loro attribuite dallo Stato al momento in sui si regionalizza (di solito no la giurisdizione).

B) Il riferimento è alla tecnica enumerativa per il riparto delle competenze. Nello Stato federale le competenze enumerate sono di regola le competenze della Federazione e gli stati membri sono titolari di una competenza generale. Nei sistemi regionali invece la soluzione è opposta, di regola: la competenza generale spetta allo Stato e le competenze enumerate alle regioni (eccezione in Italia dopo la riforma del titolo V del 2001).

C) Negli stati federali esiste, di regola, una seconda Camera rappresentativa degli stati membri, la quale, immettendo nell’organizzazione centrale le entità substatali, dota di una proiezione istituzionale l’articolazione policentrica dell’ordinamento; è una Camera che, a differenza della politica, rappresenta le istituzioni federate (e non le popolazioni). Le rappresentanze assicurate alle singole entità substatali non sono eccessivamente squilibrate in termini numerici, prescindendo, in tutto o in parte, dalla consistenza demografica di ciascuna (Usa e Svizzera 2 ciascuno, Austria e Germania hanno min e max).

Diversa è la situazione negli ordinamenti regionali nei quali la seconda Camera, o non esiste (Portogallo) o non si differenzia apprezzabilmente dalla prima (Italia).




Il caso del Senato italiano

In Assemblea costituente si è cercato di collegare la struttura dell’organo alla regionalizzazione del Paese; ma le regole introdotte non hanno trasformato il Senato in una Camera rappresentativa delle Regioni.

Le regole sono:

- Senato eletto a base regionale (ma ciò incide solo sulla legislazione elettorale escludendo la possibilità che nelle elezioni del Senato possa essere utilizzato il collegio unico nazionale);

- garantita una rappresentanza minima alle Regioni di 7 senatori, 2 per Molise e 1 Valle d’Aosta (non si evitano enormi squilibri tra le rappresentanze regionali).

Il Senato è sentito come una Camera politica non differenziata qualitativamente dalla Camera dei deputati.

Le differenze organizzative tra i due rami del Parlamento non incidono sulla qualità della rappresentanza, per ulteriori due elementi:

- diversa disciplina di elettorato attivo e passivo;

- nel Senato sono presenti alcuni membri di diritto a vita e 5 senatori a vita.

Coerente con la piena omogeneità qualitativa dei due rami del Parlamento italiano è stata la scelta del bicameralismo perfetto; le camere sono dotate di identiche funzioni: partecipano entrambe e con eguali poteri all’esercizio della funzione legislativa ed entrambe accordano e revocano la fiducia al Governo con il quale intrattengono un rapporto fiduciario.




D) Sia negli stati regionali che federali la ripartizione dei compiti tra centro e periferia si fonda sulla Costituzione; quindi per modificarla bisogna modificare la Costituzione facendo uso del procedimento previsto.

Negli ordinamenti federali le entità substatali sono associate a tale procedimento secondo tecniche diverse.

Il dato costante è la partecipazione ad esso della seconda camera chiamato a concorrere al procedimento di revisione costituzionale. La variabile è costituita dal necessario assenso di un certo numero di stati membri.

Negli stati regionali invece le regioni non partecipano al procedimento di revisione in modo altrettanto significativo (in Italia le regioni hanno il solo potere di promuovere il referendum approvativo sulle leggi costituzionali che in seconda deliberazione non abbiano ottenuto la maggioranza dei 2/3 dei voti, ma la maggioranza assoluta).



E) Nella generalità degli ordinamenti federali, le entità federate sono titolari del potere di darsi proprie Costituzioni (vere e proprie e non assimilabili agli statuti di autonomia presenti negli stati regionali); tali documenti non si occupano solo dell’organizzazione costituzionale dei rispettivi stati e della ripartizione delle funzioni tra i loro organi, ma anche dei rapporti tra lo Stato e i cittadini (disciplina complete dei diritti individuali e collettivi e dei doveri pubblici)

Tecniche costituzionali a salvaguardia dell’unità

Il principio unitario è rivolto ad assicurare la coesione del sistema pur in presenza di autonomie costituzionalmente garantite.



  • riconoscimento al livello centrale di governo di competenze esclusive in ordine ad oggetti corrispondenti ad interesse unitari ed infrazionabili;

  • tecniche rivolte ad assicurare la preminenza degli indirizzi politici nazionali rispetto a quelli periferici (controlli di merito);

  • limiti fissati dalla Costituzione direttamente (clausole di omogeneità con le quali il costituzionalismo federale fissa paletti che gli stati membri non possono passare nell’esercizio della competenza costituzionale di cui sono dotati;

  • poteri di ingerenza del centro nei confronti della periferia (poteri sostitutivi e controlli sugli organi), per ovviare all’inattività o alla condotta illegittima dei livelli periferici;

  • limiti al potere estero delle regioni italiane.

Tecniche costituzionali a garanzia dell’autonomia

  • esistenza di livelli substatali di governo, in posizione intermedia tra lo Stato centrale e gli enti locali (identificazione geografica e variazioni territoriali);

  • costituzionalizzazione del riparto di competenze tra Stato centrale e tali livelli;

  • inclusione di competenze autenticamente legislative;

  • garanzia giurisdizionale di tali competenze

CAPITOLO II



IL REGIONALISMO NELLA VICENDA

COSTITUZIONALE ITALIANA

L’istituzione delle regioni ha rappresentato una delle maggiori novità del disegno istituzionale delineato dalla Costituzione repubblicana.

Aspetti di ascendenza spagnola: le competenze delle regioni sono competenze enumerate; categoria delle regioni ad autonomia speciale; mancata previsione di una Camera delle regioni.

Aspetti di influenza federale:costituzionalizzazione della disciplina delle competenze; competenza concorrente su riparto verticale.

Ma il disegno complessivo messo a punto dall’Assemblea costituente era improntato a una logica fondamentalmente garantistica.

La ripartizione delle competenze tra lo Stato e le regioni era direttamente stabilita da fonti costituzionali: la Costituzione, al titolo V e gli statuti regionali speciali.

La costituzionalizzazione del riparto di competenze era rivolta a porre il riparto stesso al riparo da interventi del legislatore ordinario statale. Per le regioni la Carta non si limitava a garantire l’esistenza ma anche il contenuto dell’autonomia: identificando direttamente gli ambiti in cui essa poteva dispiegarsi ed i limiti alla stessa apposti.

La connotazione garantistica della disciplina dettata per le regioni era accresciuta dalla sua giustiziabilità; alle regioni e allo Stato è riconosciuto il potere di sottoporre al giudizio della Corte Costituzionale gli atti di Stato e regioni che ritenessero lesivi del riparto costituzionale delle competenze.

La disciplina costituzionale diceva “di che cosa” le regioni potessero occuparsi (enumerazione delle competenze legislative e amministrative delle regioni, attribuzioni regionali contemplate direttamente da norme costituzionali tramite elenchi di materie) e chiariva “come” le regioni dovessero operare.

Elaborato si presentava il riparto costituzionale delle competenze legislative; il principio sotteso non era quello dell’esclusività ma della concorrenza in base al quale nessuna materia di pertinenza regionale era sottratta all’intervento legislativo dello Stato. Il modello accolto è quello del riparto verticale delle competenze, che trovava espressione in due regole enunciate dall’art. 117 c.1:

- nelle materie regionali elencate, lo Stato doveva limitarsi alla fissazione, in apposite leggi-cornice, dei principi fondamentali, lasciando alle regioni la disciplina di dettaglio;

- riserva di legge statale per la fissazione di tali principi.

Il disegno di cui sopra non è mai stato compiutamente attuato; nella concreta esperienza costituzionale si è affermato un assetto reale da esso molto distante, il che ha contribuito alla crisi del regionalismo nel nostro paese da cui ha tratto alimento la spinta alla riforma del titolo V.

Buona parte dei capisaldi sono stati travolti:



  • riparto verticale  nelle materie assegnate alle regioni, lo Stato non si limitava a stabilire i principi fondamentali ma interveniva frequentemente con norme di dettaglio, alle quali la Corte talora riconosceva natura cogente; tali prescrizioni spesso hanno trovato la propria fonte in regolamenti, se non in atti amministrativi (non rispettata la riserva di legge);

  • competenza amministrativa delle regioni  costruita dalla Costituzione come una competenza esclusiva, si è trasformata in competenza concorrente, per effetto del riconoscimento allo Stato di poteri sostitutivi e della funzione di indirizzo e coordinamento;

  • materie regionali  esse venivano liberamente definite e ridefinite dal legislatore ordinario statale, arrogandosi un ruolo che l’art. 117 escludeva, fissando direttamente l’elenco e riservandone le integrazioni alla legge costituzionale.

Alla crisi del modello costituzionale ha fortemente contribuito la circostanza che le regioni siano state calate in una realtà istituzionale dominata dalla presenza dei partiti politici nazionali fortemente centralizzati; le regioni non hanno avuto la forza di contrapporre la logica della rappresentanza territoriale a quella della mediazione partitica.

Il tema della riforma del regionalismo si è imposto all’inizio degli anni ’90 in concomitanza con la crisi che ha scosso dalle fondamenta il sistema dei partiti.

Si è avviato così il processo che avrebbe portato alla riforma del titolo V della XIII legislatura: un processo iniziatosi nella XII legislatura con i lavori della commissione bicamerale De Mita-Iotti e proseguito nella legislazione successiva con i lavori di un comitato ministeriale di studio presieduto dal ministro Speroni.

Perché questa elaborazione arrivasse a risultati concreti si è attesa la XIII legislatura, nel corso della quale sono state adottate sette leggi costituzionali che hanno modificato l’ordinamento giuridico italiano.

Quella di maggior rilievo è la legge costituzionale n. 3/2001 la quale ha completato la riforma del regionalismo avviata da due leggi di revisione costituzionale: la legge costituzionale n. 1/1999 (revisione delle norme sull’autonomia statutaria e sulla forma di governo delle regioni ordinarie) e la n. 2/2001 (esteso alle regioni ad autonomia speciale una disciplina analoga a quella dettata da quest’ultima).

Cammino iniziato con l’approvazione della legge costituzionale n. 1/1997 la quale, in funzione della riforma dell’intera seconda parte della Costituzione, prevedeva uno speciale procedimento di revisione costituzionale (no 138); ma questo cammino si è interrotto.

Di qui un mutamento di strategia che ha portato all’approvazione, nelle vie tracciate dall’art. 138, di sei leggi costituzionali.

La riforma

Sulla distribuzione delle competenze tra centro e periferia l’alternativa che si è profilata è stata tra il modello federale classico (le competenze enumerate spettano allo Stato centrale e alle entità substatali la competenza generale) e il modello regionale spagnolo (è lo Stato ad avere la competenza generale).

La preferenza è verso il modello federale il quale, agli occhi degli artefici della riforma, presentava il vantaggio di consentire una razionale riforma dello Stato.

Un tema che si è imposto è stato quello della sussidiarietà (art. 118); si è voluto codificare in Costituzione tale principio prevedendo che, ai fini della distribuzione delle funzioni e dei compiti, la preferenza dovesse essere accordata agli ambiti istituzionali o sociali più vicini agli interessati.

Debito alla legge Bassanini la quale, superando un’impostazione che in Italia risaliva agli inizi anni ’90, non ha inteso il principio di sussidiarietà in senso solo verticale ma anche in senso orizzontale, utilizzandolo sia con riferimento alle relazioni tra gli enti territoriali e le c.d. autonomie funzionali (università, camere di commercio) sia con riguardo ai rapporti tra le statualità e la società civile.

Nella versione della legge costituzionale 3/2001, i riferimenti alla sussidiarietà sono due: il primo è al principio di sussidiarietà in senso verticale che viene utilizzato come criterio dell’allocazione delle funzioni amministrative tra gli enti territoriali; il secondo è al principio di sussidiarietà in senso orizzontale il quale trova espressione nella norma che impone agli enti territoriali di favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà.

La riforma ha sancito la totale eliminazione dei controlli sugli atti regionali, ha rovesciato l’enumerazione delle competenze legislative ed ha privato il principio della concorrenza della centralità che originariamente rivestiva.

La definitiva archiviazione dei controlli sugli atti è stata frutto della l.cost. 1/1999 e la 3/2001. La prima ha eliminato l’approvazione statale degli statuti regionali sostituendola con una eventuale approvazione referendaria da parte della popolazione della regione; la seconda ha cancellato il controllo governativo sulle leggi regionali prevedendo che i vizi di legittimità di tali atti possano essere fatti valere esclusivamente in via giurisdizionale mediante impugnativa successiva da parte dello Stato. La 3/2001 ha inoltre fatto cadere il giudizio di merito sulle leggi originariamente affidato al parlamento ed ha abrogato espressamente le norme riguardanti i controlli sugli atti amministrativi delle regioni.

Per il riparto delle competenze legislative si è fatto uso di una tecnica federale.

Per il principio della concorrenza su riparto verticale (allo Stato i principi e alle regioni le norme di dettaglio); nella costituzione novellata esso informa di sé un solo tipo di competenza: la competenza che l’art. 117 c.3 qualifica concorrente.

Alla distanza di circa 10 anni dall’entrata in vigore della l.cost. 3/2001 si sono registrati significativi passi avanti nell’attuazione della nuova disciplina costituzionale.

Sul versante statale 4 leggi:

- l. 131/2003

- l. 165/2004

- l. 11/2005

- l. 42/2009

Sul versante regionale va segnalata l’adozione dei nuovi statuti regionali ordinari, delle prime leggi statutarie da parte delle regioni ad autonomia speciale, l’approvazione delle leggi elettorali regionali e l’avvio dell’aggiornamento dei regolamenti interni dei Consigli regionali.

[per completare il processo di attuazione manca: statuti, leggi statutarie, leggi elettorali e regolamenti interni delle regioni che ancora non hanno provveduto; decreti legislativi attuativi della legge di delega in materia di federalismo fiscale (l. 42/2009) e la legge rivolta ad individuare le funzioni fondamentali degli enti territoriali minori]

In questi anni intensissima è stata l’attività interpretativa della Corte Costituzionale, la cui strategia può essere condensata in tre punti:

- efficacia immediata alla riforma del titolo V in quanto non subordinata agli interventi attuativi del legislatore;

- valorizzazione degli elementi dinamici del sistema (competenze finalistiche e principio di sussidiarietà) attenuando così la rigidità del riparto delle competenze;

- affidare al principio di leale collaborazione, non scritto in Costituzione, la soluzione di problemi che la Corte ha ritenuto di non potere affrontare facendo leva sulle sole risorse dell’interpretazione giuridica.

Nel corso della XIV legislatura avviati 3 processi di riforma della riforma (due non arrivati all’approvazione parlamentale e uno bocciato con referendum).

CAPITOLO III



GLI STATUTI ORDINARI E

LA LEGISLAZIONE ELETTORALE

La nuova disciplina dell’autonomia statutaria delle regioni ordinarie, dettata dalla l.cost. 1/1999, costituisce il primo acconto della riforma del titolo V che sarebbe stata completata dalla l. 3/2001.

Le ragioni di tale acconto si legavano all’esigenza che all’appuntamento delle successive elezioni regionali le regioni si presentassero con una forma di governo nuova, in grado di emanciparle dalla tutela delle segreterie nazionali dei partiti.

La l.cost. 1/1999 non si è limitata a disciplinare l’autonomia statutaria in senso stretto ma ha anche modificato l’originale disciplina costituzionale in materia di forma di governo della regione, sostituendo la regola dell’elezione della Giunta da parte del Consiglio con quella dell’elezione diretta del Presidente della regione con le modalità previste dalla legislazione allora vigente in materia di elezioni dei Consigli regionali.

La 1/1999, pur anticipando una riforma che all’epoca si auto qualificava federale, si è mantenuta nell’orbita dei modelli di tipo propriamente regionale.

Essa attribuisce alle regioni una competenza statutaria, non un’autentica competenza costituzionale; una competenza che, a differenza di quest’ultima, non si estende alla disciplina dei diritti e dei doveri dei cittadini nei confronti delle entità substatali.

Quanto al contenuto di tale competenza statutaria la scelta del 1999 è stata una scelta di continuità con la tradizione anteriore; i nuovi statuti regionali italiani seguitano ad essere fondamentalmente chiamati ad occuparsi dell’organizzazione regionale, non anche del riparto delle competenze tra lo Stato e le regioni.

Mentre dal punto di vista sostanziale (oggetto della competenza statutaria) vi è continuità tra la soluzione precedente e quella attuale, per quanto concerne il procedimento di formazione dello statuto si riscontra una radicale discontinuità, avendo la nuova disciplina eliminato l’approvazione parlamentare degli statuti (prima statuti deliberati dal Consiglio regionale e approvati con legge parlamentare).

La nuova disciplina prevede che gli statuti:


  • formino oggetto di doppia deliberazione da parte del Consiglio regionale, a maggioranza assoluta e con un intervallo non inferiore a due mesi tra la prima e la seconda deliberazione (art. 123, comma 2);

  • possano essere sottoposti al controllo della Corte costituzionale, su ricorso del Governo, proponibile entro 30 giorni dalla loro pubblicazione (art. 123, comma 2);

  • possano sempre essere sottoposti a referendum confermativo, entro 3 mesi dalla pubblicazione, su richiesta di 1/5 dei componenti il Consiglio regionale o di 1/50 degli elettori della regione (art. 123, comma 3).

Passando a considerare il contenuto dell’art. 123 possono esaminarsi separatamente gli aspetti in cui la nuova disciplina dell’autonomia statutaria può essere scomposta: la forma d’esercizio, l’oggetto e i limiti della competenza da essa contemplata.



Le materie legislative
La situazione anteriore alla riforma del titolo v
Forme e condizioni particolari di autonomia
I regolamenti interni



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