Il commercio internazionale fra liberalizzazione e protezionismo



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Politiche economiche di liberalizzazione e di protezionismo commerciale

Simona Beretta

Università Cattolica del Sacro Cuore
Traccia dell’intervento

Verona, 15 settembre 2007


Quali sono le ragioni per cui si osserva comunemente una inclinazione protezionistica nel linguaggio comune (giornalistico, ad esempio) e nella comunicazione delle decisioni di politica economica nazionale al pubblico?
Per rispondere, occorre ricostruire con cura gli effetti dell’apertura commerciale sia sulle scelte locali, produttive e di consumo, sia sulla distribuzione del reddito fra i diversi soggetti interessati.

La più elementare rappresentazione di un processo di integrazione – il caso in cui un paese decide di importare un certo prodotto, anziché produrlo direttamente – è sufficiente ad illustrare che, nonostante questo commercio generi dei guadagli complessivi, tali guadagni sono distribuiti in modo tutt’altro che eguale.


La questione della distribuzione dei vantaggi derivanti dallo scambio è politicamente molto delicata. Non solo qualcuno “guadagna” di più, in termini materiali, e qualcun altro di meno, così che si creano o si accentuano le diseguaglianze; esistono soggetti la cui posizione peggiora in termini assoluti, e non solo relativi.

I perdenti sono, in generale, coloro le cui fortune economiche dipendono strettamente dalla produzione del bene ora importato: i produttori, in senso lato – ossia gli imprenditori del sottore, i lavoratori specializzati di questo medesimo settore, coloro che hanno investito sul settore; un intero sistema locale, se il settore ora esposto alla concorrenza internazionale è un “distretto” localizzato in una precisa area geografica.


E’ pur vero che, per simmetria, l’apertura al commercio internazionale permette di espandere altri settori e quindi ci saranno imprenditori, lavoratori e regioni che accederanno a livelli di accesso più elevati ai beni materiali; è altrettanto vero che nel lungo termine le risorse produttive “disoccupate” dai settori in declino potranno essere ri-destinate ai settori in espansione. Ma anche nel lungo periodo ci saranno vincenti e perdenti, e quindi il gioco politico fra sostenitori della liberalizzazione e sostenitori del protezionismo continuerà.
Come si spiega, in questo quadro, la complessiva inclinazione protezionistica?
Nel breve periodo – quello più interessante per i politici, per evidenti ragioni – gli incentivi a esprimere pubblicamente la propria posizione sono molto più forti per i perdenti che per i vincenti: in fondo, un “vincente” che si espone troppo nel sostenere la liberalizzazione può finire per “pagare” la redistribuzione politica del reddito, orientata a compensare i perdenti.
Nel lungo periodo, quando le conseguenze dell’apertura commerciale hanno ormai prodotto i loro effetti permanenti sulla struttura produttiva del paese considerato, potremo osservare due diversi tipi di fenomeni.
Primo, se il commercio è basato sulla tradizionale idea di vantaggio comparato, in un mondo dove tecnologia e preferenze si sono in qualche modo “globalizzate” avremo una mappa di vincenti e di perdenti abbastanza chiara. In un dato paese, la distribuzione del reddito si sarà modificata a favore del fattore produttivo relativamente abbondante, il cui prezzo originariamente basso aveva esattamente contribuito a generare il vantaggio comparato locale: in modo grossolano, questo fenomeno di lungo periodo spiega perché nei paesi industrializzati, data la relativa abbondanza di capitale (se comparata con la situazioni dei “nuovi” paesi), i “vincenti” saranno i “capitalisti” e i lavoratori tenderanno a manifestare una forte propensione protezionistica.

Non che creda troppo alla realtà del meccanismo politico “una testa - un voto”, ma se così fosse sarebbero spiegate sia la forte posizione protezionista nei nostri paesi, sia il curioso rovesciamento delle parti nel dibattito fra “free trade” e “fair trade”, fra paesi avanzati e paesi in sviluppo (con questi ultimi che premono per un più libero accesso delle loro produzioni sui mercati mondiali)


Secondo, se il commercio internazionale è prevalentemente intra-industriale in quanto riflette l’esistenza di economie di scala e/o di differenziazione del prodotto, la mappa dei vincenti e dei perdenti non sarà necessariamente legata a settori o a fattori, ma ai dinamismi di impresa. Diciamo che la “grande” impresa assorbirà o farà scomparire dal mercato la gran parte delle “piccole” imprese – che potranno sopravvivere solo se eccezionalmente innovative oppure se orientate a soddisfare i bisogni specifici delle grandi imprese.

In questo scenario, molto del commercio internazionale sarà non solo intra-industriale, ma addirittura “intra-firm” (Torneremo sulla importanza del commercio intra-firm nel determinare l’evoluzione delle politiche commerciali nazionali, regionali e multilaterali).

Nel caso di commercio intra-industriale, le politiche commerciali di un paese potrebbero essere orientate ad uno specifico tipo di protezionismo, volto a rafforzare la posizione internazionale delle grandi imprese “nazionali”. In questo orientamento (che soggiace sia al cosiddetto infant industry argument caro a taluni paesi emergenti, sia alla politica commerciale “strategica” dei grandi paesi a difesa dei loro campioni nazionali) c’è una logica robusta, ma nello stesso tempo una molteplicità di possibili “piccoli” errori di valutazione economica che possono portare alla difesa ad oltranza di una realtà produttiva incapace di efficienza statica e dinamica.
Dunque, molte ragioni possono spiegare l’orientamento protezionistico dei paesi.
Eppure i processi di liberalizzazione hanno fatto molta strada sia a livello regionale, sia a livello multi areale, sia a partire da decisioni “unilaterali” di alcuni fra i paesi emergenti.
Alcuni fatti stilizzati:


  • la creazione del GATT (1947) e la drastica riduzione dei dazi medi; la membership praticamente globale del WTO (1995)

  • la sostanziale liberalizzazione del commercio intra-industriale, soprattutto da parte dei paesi avanzati

  • che si accompagna alla permanenza di settori dove il processo di liberalizzazione è estremamente lento o assente (agricolture; ma successo della liberalizzazione nel tessile abbigliamento)

  • la realizzazione di accordi regionali di liberalizzazione, che si interseca e sovrappone con la liberalizzazione multilaterale

  • l’adozione “unilaterale” di politiche di apertura che riguardano sia il commercio, sia la creazione di incentivi alla localizzazione delle imprese straniere nel proprio territorio (quindi, importazione di beni ma anche di fattori produttivi), in una sorta di “race to the bottom”

Come si spiegano queste molteplici scelte di liberalizzazione, nonostante il substrato di orientamento protezionistico dei paesi?


Una spiegazione dell’abbattimento dei dazi medi ricorre alla natura di “gioco” della interazione fra paesi, chiamati a decidere delle proprie politiche commerciali in un contesto di interdipendenza. Dal “dilemma del prigioniero” in cui ciascun paese si trova è possibile uscire, se l’orizzonte temporale dei decisori è sufficientemente lungo. Il GATT ha rappresentato l’occasione per il coordinamento delle decisioni nazionali di aprirsi al commercio estero di una serie importante di prodotti (manufatti industriali); il WTO ha legato in un sistema rule based, members driven la gran parte dei paesi e del commercio
Tuttavia, in questo quadro il protezionismo ha avuto il suo spazio.

Infatti, all’abbattimento dei dazi si è accompagnata la creazione di nuove forme di protezionismo, assai efficaci soprattutto nel difendere la possibilità delle imprese nazionali di avvantaggiarsi delle economie di scala: standard tecnici, …

Non è un caso che la stessa Unione Europea, avendo eliminato i dazi intra-area nel 1967, abbia dovuto a un certo punto cambiare strategia sulla definizione degli standard, passando dalla armonizzazione al mutuo riconoscimento, per realizzare il mercato unico nel 1992.

Forse il “lato oscuro” del WTO sta proprio nell’eccessivo ricorso a forme di armonizzazione, negoziate da attori che presentano evidenti asimmetrie nel loro potere negoziale, che possono avere un impatto protezionistico decisamente favorevole ai paesi con forte potere negoziale.


In questa luce, forse, il significato della parola “liberalizzazione” ha bisogno di essere messa a fuoco meglio in riferimento al commercio mondiale.
La liberalizzazione in senso stretto, ossia l’abolizione o la riduzione dei dazi, ha oggi una rilevanza quantitativa maggiore di quanto indichino i livelli dei dazi nei negoziati internazionali.

Da un lato abbiamo gli accordi multilaterali, che implicano delle aliquote di dazio decisamente contenute, sia pure con qualche notevole eccezione (tariff peaks) e con elementi di protezionismo nascosto (tariff escalation).

Dall’altro, constatiamo che solo una quota modestissima del commercio internazionale “passa” attraverso tali regole multilaterali, per due ragioni: primo, l’esistenza di una fitta e confusa rete di accordi regionali e bilaterali (la spaghetti bowl di Bhagwati); secondo, la applicazione “unilaterale” di regimi preferenziali per l’accesso delle merci provenienti dai paesi meno sviluppati.

Quindi, le aliquote “applicate” sono inferiori delle aliquote “dichiarate”, e questo fenomeno è particolarmente significativo per i paesi emergenti e in sviluppo. Questo sembrerebbe deporre a favore della tesi che ormai la liberalizzazione è largamente realizzata.


Ma, come si è detto, il protezionismo non si basa solo sui dazi.

La gran parte degli ostacoli che le imprese di un paese devono superare per esportare in un altro paese sono di natura diversa, e infatti questi ostacoli non tariffari sono spesso esplicitamente affrontati nell’ambito dei molteplici accordi bilaterali e regionali, che non si limitano a questioni tariffarie ma includono accordi di carattere normativo –ad esempio, in materia ambientale. Il problema è che questi accordi bilaterali o regionali da un lato riducono alcuni elementi del protezionismo non tariffario a favore dei membri dell’accordo, dall’altro creano costi diretti di partecipazione all’accordo, in quanto ogni trattamento più favorevole riservato a ciascuno scambio deve essere giustificato sulla base del soddisfacimento formale delle “regole d’origine”.

Regole di origine che si intersecano e molteplicità delle norme tecniche sono due degli elementi che a tutt’oggi costituiscono una efficace muraglia difensiva, tutt’altro che trasparente, nei confronti dei paesi outsiders.
In positivo, si potrebbe dire che “liberalizzazione” deve poter effettivamente significare “reale partecipazione” agli scambi internazionali da parte di tutti i paesi (altrimenti l’elemento di libertà sarebbe astratto, senza contenuto reale).

A questo proposito, è chiaro che l’eliminazione dei dazi in quanto tale potrebbe creare solo spazi di libertà formale, e non sostanziale; questo argomento è entrato nel dibattito di politica economica internazionale per lo sviluppo, in particolare nell’ambito del cosiddetto “aid for trade”.



Ma esistono anche spinte endogene, che vengono dal mondo produttivo, che tendono al superamento della “muraglia” di protezionismo nascosto fra le pieghe dei regolamenti e delle normative: paradossalmente, queste spinte vengono soprattutto dalle imprese che organizzano la loro produzione su base globale (production unbundling) e che, nel loro commercio intra-firm, percepiscono direttamente il costo dell’esistenza del protezionismo nascosto.


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