Il coordinamento della finanza pubblica



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Lucia Cavallini Cadeddu*



IL COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA

Dopo la riforma costituzionale

(aprile 2008)


INDICE


INTRODUZIONE


Capitolo I.
LA POTESTÀ DI COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA.

PROFILI QUALITATIVI
1. Il coordinamento della finanza pubblica come competenza legislativa concorrente

a) Il coordinamento della finanza pubblica tra il legislatore statale e quello regionale - b) Il rispetto dei principi costituzionali e comunitari attinenti la finanza pubblica
2. I principi fondamentali del coordinamento

a) Gli aspetti generali - b) Gli orientamenti della Corte costituzionale - c) La sussidiarietà legislativa


Capitolo II.
LA POTESTÀ DI COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA.

PROFILI MATERIALI
1. L'ambito oggettivo della competenza statale

a) Il coordinamento della finanza pubblica come materia/funzione - b) La pervasività trasversale e l'articolazione oggettiva - c) I trasferimenti vincolati
2. L'ambito e i caratteri delle competenze finanziarie regionali

a) Le competenze regionali parzialmente compresse - b) I tributi propri “derivati” e quelli “autonomi”


Capitolo III.
LE ULTERIORI PROBLEMATICITA'.

DINAMICA. PROCEDURE. REGIONI SPECIALI
1. I profili dinamici del coordinamento della finanza pubblica
2. Le indicazioni procedimentali e le esigenze di collaborazione
3. Il coordinamento finanziario e le Regioni a statuto speciale


Capitolo IV.
GLI SVILUPPI E LE PROSPETTIVE DEL COORDINAMENTO

DELLA FINANZA PUBBLICA
1. Gli interventi di coordinamento della finanza pubblica dopo la riforma

a) I principi per l'attuazione della riforma - b) I principi introdotti con le leggi finanziarie

- c) Il patto di stabilità interno
2. Le prospettive e le proposte di riforma in ordine al coordinamento finanziario

a) Il quadro generale - b) I principi di coordinamento e armonizzazione per il sistema

contabile degli enti locali - c) Il coordinamento della finanza pubblica nell'attuazione

dell'art. 119 Cost. - d) Le sedi di collaborazione e il procedimento legislativo

- e) Il coordinamento dinamico e il processo di bilancio
CONCLUSIONI

INTRODUZIONE

La responsabilità finanziaria dell'amministrazione pubblica acquista crescente rilievo con gli sviluppi del riparto su più livelli (europeo, statale e locale) di competenze e funzioni, nell'unità e indivisibilità della Repubblica e della tutela dei diritti la cui sostenibilità è affidata all'equilibrio complessivo. Si colloca pertanto centralmente nella riforma costituzionale il coordinamento della finanza pubblica come strumento delle relazioni finanziarie intergovernative.

Nel rinnovato titolo V, nel quale le esigenze unitarie si esprimono non più come limite “innominato”, ma come criterio sotteso a forme tipizzate nella attribuzione di poteri in sede centrale, il bilanciamento tra la valorizzazione dell'autonomia finanziaria delle autonomie e gli interessi della finanza pubblica nazionale si avvale della espressa individuazione di una potestà legislativa mediante la quale si esercita la funzione di coordinamento, che riveste un ruolo fondamentale tanto nella riformulazione dell'assetto dell'autonomia finanziaria quanto in quella del riparto di competenze.

Il coordinamento della finanza pubblica è spesso richiamato nelle riflessioni sul quadro costituzionale attuale, negli interventi legislativi, nelle contestazioni di fronte alla Corte costituzionale, nonché negli studi e nelle proposte attinenti alle tematiche finanziarie. Se ne ricava l'impressione di una potestà statale ampia ma frammentaria, quasi “tentacolare” e al tempo stesso sfuggente nella sua effettiva consistenza. Appare pertanto opportuna una elaborazione volta a individuare e ricostruire organicamente, ambiti e caratteri del relativo riparto di competenze quali si configurano in Costituzione e quali si sviluppano nel loro concreto esercizio e nelle prospettive di attuazione/riforma.

L'effettiva consistenza del rapporto tra differenziazione ed unitarietà sul piano della finanza pubblica si evidenzia infatti nell'analisi della portata, connotazione e caratteri, della funzione di coordinamento della stessa, nei relativi limiti e controlimiti, ma soprattutto, in positivo, nei principi che la ispirano appunto come funzione, poiché “il regionalismo non può esaurirsi nella statica difesa reciproca delle prerogative dello Stato e delle Regioni ma si pone nella prospettiva di un miglioramento della qualità dei servizi resi ai cittadini nel quadro di una integrazione dinamica tra i diversi livelli di governo” (Corte costituzionale, sentenza n. 105 del 2007).

Pur nella sostanziale inattuazione, il quadro costituzionale, considerato con l'ausilio degli studi e proposte e della consistente giurisprudenza della Corte costituzionale, mostra l'acquisizione di rilevanti orientamenti, ma anche incertezze e divergenze che, tutti, richiedono una organica ricostruzione e valutazione.

Le principali problematicità attengono ai limiti della competenza e alla definizione dell'ambito materiale sul quale insiste la funzione. Inoltre alla esigenza di esplicazione anche dinamica della funzione di coordinamento finanziario, imponendosene consapevolezza e aggiuntiva riflessione. E ai profili procedurali, che necessitano sia di analisi delle scarse indicazioni disponibili che di ripercorrere il filo delle tentate riforme. Infine alla specificità delle Regioni differenziate che impone un continuo processo di raffronti tra testi rispondenti a logiche diverse nonché di riflessioni sulla declinazione di principi comuni.

Gli sviluppi concreti della legislazione devono essere considerati nei principi appositamente individuati e nei frequenti e disorganizzati interventi fondati sulla potestà di coordinamento. Anche l'analisi di prospettive e proposte richiede la non agevole ricostruzione di un quadro di insieme frammentato e non organicamente prefigurato.




Capitolo I

LA POTESTÀ DI COORDINAMENTO DELLA FINANZA PUBBLICA.

PROFILI QUALITATIVI


  1. Il coordinamento della finanza pubblica come competenza legislativa concorrente



a) Il coordinamento della finanza pubblica tra il legislatore statale e quello regionale

La collocazione del coordinamento della finanza pubblica nel quadro costituzionale attuale fa seguito alle profonde trasformazioni1 che hanno interessato il nostro ordinamento a livello sovranazionale e a livello interno, congiuntamente determinandone la transizione dalla centralità della finanza statale a quella della finanza pubblica, con l'emergente rilievo di quest'ultima, tanto nel suo complesso, che nelle diverse articolazioni del sistema multilivello. Il coordinamento finanziario, al quale viene rivolta assai scarsa attenzione2, assume tuttavia un ruolo centrale in ordine alle relazioni finanziarie intergovernative3. Inoltre fortemente innovato si presenta il quadro delle fonti nel quale assume rilievo la finanza pubblica complessiva, nell'esigenza di coordinamento, così come i bilanci pubblici, nell'esigenza di armonizzazione, mentre acquistano il rango di materia il sistema tributario ed il sistema contabile.

Al coordinamento vengono dedicate due norme, rispettivamente nell'art. 117, comma 3 e nell'art. 119, comma 1, ovvero sia nell'ambito del riparto di competenze legislative che in quello dell'autonomia e dell'assetto del sistema finanziario degli enti territoriali.

Con la prima di tali norme si sviluppa il riparto di competenze legislative, con attribuzione alla potestà legislativa concorrente delle materie “armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, incentrando così sui principi fondamentali il rapporto tra la legislazione statale e quella regionale.

Nella seconda si prevede che enti locali e Regioni stabiliscono ed applicano tributi ed entrate propri in armonia con la Costituzione e secondo i principi del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.

Si afferma inoltre l'autonomia tanto di entrata quanto di spesa e si definisce l'assetto delle entrate mediante tipizzazione di quelle destinate a finanziare le funzioni ordinarie secondo la clausola di autosufficienza. Si lamenta talora4 la polivalenza dei termini della riforma, in base ai quali il legislatore potrà dilatare il significato del coordinamento del sistema tributario e della finanza pubblica nonché dei principi fondamentali. Occorre al riguardo richiamare le problematicità insite nella considerazione5 che le Costituzioni non possono fornire soluzioni definitive per quanto attiene alle scelte riguardanti la finanza, nonché i molteplici problemi interpretativi ed attuativi in ordine all'assetto finanziario che risulta delineato6.

Si determina infine il coinvolgimento nell'art. 11 della legge costituzionale n. 3 del 2001 per l'appartenenza alle classi di materie destinatarie delle indicazioni procedimentali relative alla Commissione parlamentare per le questioni regionali integrata con la partecipazione di rappresentanti delle autonomie, la cui istituzione dovrebbe essere transitoria fino alla revisione delle norme del titolo I della parte seconda della Costituzione.

Una prima considerazione concerne la differenziazione della disciplina del coordinamento finanziario dal precedente regime7, nel quale esso (senza accostamento ad autonome specificazioni relative ai bilanci ed al sistema tributario né riferimento alla finanza pubblica complessiva) si poneva genericamente a fronte dell'autonomia finanziaria come potestà di determinarne forme e limiti8. Ciò integra9 quella che è forse la maggior peculiarità della disciplina della finanza nel titolo V, prima relegata nel solo art. 119, mentre adesso il sistema è disciplinato anche dall'art. 117, risultandone le due disposizioni fra loro complementari10 pur nelle gravi difficoltà di ricomposizione in sistema, particolarmente in ordine alla competenza regionale di coordinamento ex art. 119 Cost., nonché al rapporto tra il coordinamento e l'esercizio della potestà tributaria (che ne risulta alternativamente costituzionalizzata o meno).

La previsione di una funzione di coordinamento implica11 una pluralità differenziata di entità da coordinare, e infatti si nota12, nella giurisprudenza costituzionale, un orientamento volto a superare la concezione prevalente secondo cui l'autonomia finanziaria da un lato e il coordinamento dall'altro sarebbero termini di un'opposizione dialettica. Il coordinamento viene riferito ad un'ottica definita unitariamente, ovvero alla finanza pubblica nella sua integralità, che tale rimane pur se diversamente configurata nell'ambito dei diversi livelli istituzionali. Tali indicazioni, insieme alla articolazione e qualificazione come concorrente della competenza legislativa, individuano la potestà in questione come il punto di equilibrio sul piano finanziario fra principio di differenziazione ed esigenze unitarie, e conducono ad escludere la marginalizzazione delle Regioni.

La finanza pubblica apre alla differenziazione con la valorizzazione13 dei principi di autonomia e responsabilità accolti nel testo costituzionale, di cui i termini sono approfonditi dagli studi sul federalismo fiscale14. Ma costituisce anche un settore nel quale, così come per quello dei livelli essenziali delle prestazioni, le controspinte15 sono notevoli. Cosicchè appare presente nel testo, seppur disorganicamente (nella riserva di competenze; nei poteri di cui all'art. 120), la necessaria riconduzione ad unità, che le teorie economiche riferiscono al governo della macroeconomia e macrofinanza ed alla funzione dello Stato di assicuratore di ultima istanza nella garanzia dei diritti, costituendo elementi unificanti uguaglianza e solidarietà16.

Con il nuovo sistema che appare improntato alla esaltazione delle differenze17 si mostra difficile perseguire l'equilibrio tra autonomia ed eguaglianza18, realizzando la convivenza tra parte prima e titolo V della Costituzione. Negli altri ordinamenti, nella forma di stato, federale o regionale19, il passaggio allo stato sociale ha influenzato anche i caratteri del federalismo determinando la transizione20 da una fase definita duale ad una cosiddetta cooperativa (benchè si presentino oggi anche tendenze di segno opposto) con progressiva erosione dei poteri e delle competenze della periferia a vantaggio del centro, compensata dalla previsione di forme collaborative e di clausole di superiorità21 del diritto statale su quelli degli Stati membri.

La revisione del titolo V ha cancellato il riferimento all'interesse nazionale, che scompare nel testo attuale come rilievo dell'interesse unitario innominato, lasciando il posto ad espresse attribuzioni di poteri al livello centrale22, senza la formulazione di clausole generali.

Tuttavia l'interesse unitario si ritiene23 insito nella stessa ragion d'essere dell'ordinamento regionale, tanto che la Corte costituzionale nel precedente regime lo ha trasformato in limite di legittimità, cercandone il fondamento costituzionale negli artt. 3, comma 2, e 5.

Di conseguenza si evidenzia24 che non è sostenibile il sistema di riparto rigido di competenze, cosicchè la Corte ha elaborato deroghe alla distribuzione di cui all'art. 117, ampiamente applicate al coordinamento finanziario, mediante una interpretazione del principio di sussidiarietà verticale; l'utilizzo del criterio della prevalenza di materia trasversale; ricorrendo al principio di continuità normativa o alla continuità istituzionale. E tuttavia gli sviluppi della giurisprudenza nella nostra materia, come si vedrà, mostrano la tendenza non soltanto a correggere le rigidità ma anche a trascurare le espresse formulazioni di cui all'art. 117, riducendo il fondamento delle competenze regionali al solo art. 119.



b) Il rispetto dei principi costituzionali e comunitari attinenti la finanza pubblica

La potestà legislativa, sia statale che regionale, per l'art. 117, comma 1, Cost., è esercitata nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Viene spesso sottolineato il rilievo in termini di equiparazione di tale disposizione, nella considerazione che “la funzione di unificazione non è assolta dalle fonti statali e regionali perché queste devono rispettare tre limiti, tre nuovi elementi di unificazione che nel sistema precedente non assolvevano a questa specifica ed esplicita funzione”25.

La legislazione di coordinamento della finanza pubblica ricava limiti, ma innanzitutto principi26 ispiratori, dal quadro più generale, le cui varie parti si arricchiscono nelle reciproche interazioni. E la stessa riflessione sulla portata delle previsioni normative deve naturalmente prendere le mosse dall'analisi letterale del testo per procedere anche ad un inquadramento sistematico nel complesso delle norme non soltanto del titolo V27, ma dell'intero contesto.

Occorre tuttavia rilevare la necessità di ampliare l'ottica con la quale tali temi vengono affrontati, per passare ad una visione in positivo della funzione di coordinamento e dell'esigenza che essa venga effettivamente svolta secondo le finalità sue proprie.

In ordine al titolo V, oltre al nuovo riparto di funzioni innanzitutto legislative, vengono in considerazione le prescrizioni relative all'assetto delle finanze autonome ed all'affermazione espressa di autonomia finanziaria28 tanto in termini di entrata che di spesa, quest'ultima individuata nella “possibilità di stabilire la tipologia e l'entità delle spese proprie di tali enti in relazione alle funzioni attribuite” e come “possibilità di stabilire le forme e i modi in cui gli obiettivi di spesa sono programmati e rappresentati”.

Meritano riflessione in particolare alcuni aspetti dell'incidenza del più generale contesto costituzionale e comunitario sulla finanza pubblica29.

Quanto al primo, vengono in rilievo i principi dedicati alla generalità dell'attività finanziaria pubblica ed alla tutela degli interessi finanziari della collettività30, come interessi “del pubblico”31.

Tra questi, oltre agli stessi principi più generali che improntano l'intero testo, gli artt. 41 per una razionalizzazione programmatoria dell'attività finanziaria pubblica; 23 e 5332 sulla riserva di legge in materia tributaria e per il legame tra risorse contributive e spesa pubblica complessiva; 97 sul buon andamento e, unitamente al 28, la responsabilizzazione

Ma rilievo non minore acquistano le norme letteralmente rivolte alla gestione finanziaria dello Stato, alcune da tempo indiscussamente estese ai bilanci ed alle spese degli altri enti pubblici, altre più di recente rilette33 nell'ottica della finanza pubblica.

Per il primo fenomeno, della applicazione parallela delle disposizioni formalmente dedicate allo Stato, si richiama l'art. 8134, con i suoi profili prevalentemente procedurali e con il vincolo della copertura della spesa.

L'obbligo di copertura e la necessaria tutela dell'equilibrio finanziario assicurano la sostenibilità delle funzioni, risultando tuttavia da bilanciare, nella logica nazionale con valori di pari rango. Si introduce il complesso problema del condizionamento finanziario dei diritti, in ordine al quale si richiama l'affermazione che è necessario andare oltre l’idea dell’equilibrio finanziario quale puro limite all’espansione dei diritti a prestazione pubblica, cogliendone invece l’intrinseca correlazione con il principio generale di responsabilità35 dell’azione pubblica (artt. 28, 81 e 97 Cost.). “A queste condizioni l’equilibrio finanziario cesserà di ridursi ad argomento di ordine effettuale fondato sulla disponibilità di cassa e la radice del condizionamento dei diritti costituzionali condizionati potrà rinvenirsi solo in decisioni pubbliche concernenti altri diritti”36.

L'art. 114 chiama le autonomie ad assumersi collettivamente le responsabilità che alla Repubblica fanno capo verso la comunità nazionale e l'esterno. Questa norma perciò “chiama tutti i livelli territoriali ad assumere decisioni tra loro strettamente correlate, interdipendenti e comparabili nelle politiche pubbliche per definire una struttura di prestazioni rispondenti a diritti civili e sociali valida nel tempo e finanziariamente sostenibile”37. Si aggiunge il principio di sussidiarietà (ed efficienza) che crea le premesse per una continua e reciproca responsabilità tra i livelli territoriali.

L'estensione all'ambito delle autonomie del principio di cui al comma 4 dell'art. 81 Cost., occorre rilevare come non avvenga solo mediante una applicazione parallela (riconoscendo la Corte costituzionale che il principio si impone pure alla legislazione regionale), ma anche nell'ottica di una visione unitaria/autonomistica della finanza pubblica, prima con gli artt. 27 e 11 della legge n. 468 del 1978, poi con la introduzione del principio dell'autosufficienza finanziaria di cui all'art. 119. In base a quest'ultimo si ritiene che, la sostenibilità finanziaria dovrebbe essere “valutata periodicamente in ottica bilanciata del complesso delle funzioni”, nonchè “assicurata attraverso il costante rispetto del principio della copertura delle ulteriori previsioni di spesa (o riduzioni di entrata)”38.

Al coordinamento (termine che implica un profilo anche dinamico) finanziario sottostà dunque l'esigenza di garantire i principi di equilibrio, copertura e responsabilità in un'ottica unitaria.

Altro ambito nel quale si è andata sviluppando tanto una applicazione parallela quanto l'acquisizione di un'ottica integrata della finanza pubblica può individuarsi sul piano delle responsabilità finanziarie, dove il parallelismo risalta dalla omogeneizzazione della disciplina per funzionari e dipendenti comunque pubblici (cosicchè si individua39 il presupposto nello status di dipendente pubblico) e l'ottica unitaria dalla evoluzione della disciplina del danno, oggi riferita anche al “danno obliquo” ovvero alla finanza pubblica40 indipendentemente dall'ente direttamente danneggiato. Infine, una rilettura da tempo adombrata in dottrina ma solo di recente recepita dalla Corte costituzionale porta ad estendere la portata dell'art. 100, comma 2, sia nell'ottica del parallelismo che in quella unitaria (sviluppandosi anche verifiche e referti riferiti alla finanza pubblica complessiva).

Quanto al sistema comunitario, esso come noto, ha prodotto un notevole complesso41 di principi, regole ed impegni in materia di finanza pubblica, con particolare riferimento all'equilibrio. L'azione comunitaria si basa sui principi dell'efficienza e del raggiungimento degli obiettivi che vengono perseguiti nei limiti delle competenze attribuite dai trattati e del principio di sussidiarietà (art. 5), la responsabilità decisionale degli organi dell'Unione risultando direttamente correlata con le finalità dei trattati42.

Tra i molteplici aspetti43 dell'integrazione (alla quale è in qualche misura imputabile la stessa svolta autonomistica) la finanza pubblica è interessata principalmente dall'art. 104 del Trattato e dal Protocollo sui disavanzi eccessivi, cui si aggiunge il Patto europeo di stabilità e crescita44.

Ne deriva la soggezione, in un meccanismo che si tende a leggere come procedimentale, a standard non solo quantitativi ma anche qualitativi, in quanto la valutazione della situazione finanziaria sana non è effettuata esclusivamente sulla base di strumenti di tipo contabile, ma le istituzioni comunitarie possono anche tenere in considerazione i ritmi di avvicinamento ai parametri fissati da parte degli Stati che non li rispettano e di fattori eccezionali e temporanei in grado di ingenerare uno squilibrio eccezionale e temporaneo dei conti pubblici.

Consegue una serie di riflessi45 nell'ordinamento, diretti e indiretti, questi ultimi come effetti nei rapporti interni, cosicchè occorre conciliare tali vincoli esterni di tipo macroeconomico con l’autonomia finanziaria ed il nuovo quadro costituzionale, configurando il patto di stabilità interno nel rispetto delle autonomie.

E infatti la Corte costituzionale richiama i vincoli comunitari in particolare in ordine al patto di stabilità interno e alla disciplina dell'indebitamento, ad iniziare dalle sentenze n. 376 del 2003 e n. 4 del 2004, ritenendo che sono i vincoli comunitari ad imporre la necessità di regole uniformi per tutti gli enti territoriali ed a condizionarne la formulazione, ma evita di raccogliere sollecitazioni volte al riconoscimento di immediata operatività dei vincoli comunitari di finanza pubblica nei confronti delle autonomie46. Tuttavia risultano trascurati i problemi connessi ai notevoli elementi di disallineamento tra gli impegni europei e i limiti imposti dallo Stato agli enti autonomi47.

In conclusione, anche considerando che vi è ampia coincidenza tra interessi48 dell’ordine giuridico nazionale e ordine giuridico europeo, l'armonizzazione dei bilanci pubblici e il coordinamento della finanza pubblica devono operarsii “secondo principi e criteri sanciti dalle norme del livello superiore” grazie al rafforzamento della protezione costituzionale dell'equilibrio complessivo49. In ordine alla richiamata coincidenza di interessi, si rileva come di solito si trascura che anche la crescita del debito pubblico rappresenta una limitazione della sovranità50.

Cosicchè nel caso della finanza pubblica si concentra sullo Stato la combinazione tra la sussidiarietà discendente tipica dell'Unione europea e la sussidiarietà ascendente che produce l'effetto centrifugo del coordinamento verso il livello nazionale-governativo, cosicchè l'autonomia e il coordinamento integrano un binomio necessario, nel quale l'esigenza di coordinamento deriva sia dalla dimensione europea che dalla necessità di garantire l'autonomia51.






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