Il diritto della navigazione nasce nel 1942 e fu opera della commissione Scialoja (politico ed economista) che diede vita al R. D. n. 327 del 30 marzo di quell’anno



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PREMESSA

Il diritto della navigazione nasce nel 1942 e fu opera della commissione Scialoja (politico ed economista) che diede vita al R.D. n. 327 del 30 marzo di quell’anno. L’opera sistematica di Scialoja, partendo dalla considerazione unitaria del diritto aereo e del diritto marittimo nonché dalla caratterizzazione autonoma della disciplina rispetto al diritto pubblico ed al diritto commerciale, culminò nella redazione del codice della navigazione del 19421.

Orbene, la Parte III del codice della navigazione, nel dettare le “Disposizioni penali e disciplinari”, si limita ad abbozzare la regolamentazione di alcune condotte, mediante la trattazione di taluni delitti2.

Ed invero, le disposizioni penalistiche dettate in seno al codice non possono prescindere da una ampia considerazione del diritto della navigazione.

Sul punto è appena il caso di rilevare i forti contrasti da sempre registrati in dottrina sulla possibilità di riconoscere al diritto penale della navigazione3 una certa autonomia, tanto da renderlo “diritto speciale”, per tale intendendosi non solo l’insieme delle norme contenute in seno al codice della navigazione, bensì anche il complesso di disposizioni che pur non trovando collocazione in seno al richiamato codice, attengono a fattispecie connesse alla navigazione e risultano finalizzate a tutelare interessi propri della navigazione. E, tuttavia anche ad avviso di chi scrive, pare piuttosto difficoltosa una lettura in chiave autonomistica del diritto penale della navigazione, risultando ostativo l’assunto – del tutto condivisibile – secondo cui l’autonomia di un ramo del diritto è ravvisabile solo ove lo stesso sia connotato da una compiutezza di disciplina che consenta di prescindere dalla regolamentazione contenuta altrove. E, di fatto, un simile fenomeno è da escludere in ragione della previsione di numerose fattispecie criminose, oltre che nel codice della navigazione, in multiformi e variegati testi normativi.

Il rapido evolversi dei tempi, delle tecniche di navigazione e, di riflesso, delle attività esplicabili per mare, infatti, ha comportato il proliferare di fattispecie penalmente rilevanti che hanno trovato regolamentazione ora in disposizioni avulse dal codice della navigazione ora nella normativa internazionale. Quanto detto fa concludere, senz’altro, per la natura “complementare” del diritto penale della navigazione rispetto al diritto penale. In altri termini, il diritto penale della navigazione, come diritto “speciale”, presuppone il diritto penale comune, da cui mutua istituti e regole4.

In particolare, la specialità delle norme del diritto penale della navigazione rispetto a fattispecie già connotate in seno al codice penale, e da queste diversificate solo in relazione a specifici caratteri trova la propria ragion d’essere nella peculiarità degli interessi tutelati dalle norme incriminatrici5 nonchè nell’esigenza di introdurre degli adattamenti normativi necessari al fine di disciplinare talune peculiarità della materia, che non troverebbe compiuta regolamentazione nel diritto comune6.

All’uopo nell’ambito dei reati marittimi, si impone una distinzione di rilievo, vale a dire quella tra reati nautici “propri” e reati nautici “impropri”, intendendosi con i primi gli illeciti ”specifici” ed esclusivi del diritto della navigazione, non aventi una corrispondente figura di reato comune; e rientrando invece nella seconda categoria fattispecie delittuose già contemplate in seno al codice penale alle quali, tuttavia, apportano talune modifiche dal punto di vista configurativo o piuttosto sanzionatorio.

Ciò premesso, va evidenziato come la naturale evoluzione dei sistemi giuridici obblighi chi voglia cimentarsi in questo campo ad una disamina meticolosa di ulteriori norme che regolano determinati comparti, attinenti pur sempre all’esercizio della navigazione.

In particolare, il terreno su cui maggiormente le forze innovatrici del diritto debbono focalizzare la loro attenzione deve, a parere di chi scrive, essere l’evoluzione naturale del diritto penale con particolare riguardo ai reati concernenti fattispecie nuove ed ulteriori.

Vengono, così, in considerazione, le problematiche relative ai nuovi fenomeni migratori che, ad oggi appaiono sempre più come una piaga e come un semplice mezzo per occultare nuove tipologie di reato prima sottovalutate o addirittura non prese in considerazione.

Solo ad esempio si può citare l’art. 600 c.p. il cui titolo è “Riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù” e che recita testualmente:


“Chiunque esercita su una persona poteri corrispondenti a quelli del diritto di proprietà ovvero chiunque riduce o mantiene una persona in uno stato di soggezione continuativa, costringendola a prestazioni lavorative o sessuali ovvero all'accattonaggio o comunque a prestazioni che ne comportino lo sfruttamento, è punito con la reclusione da otto a venti anni.
La riduzione o il mantenimento nello stato di soggezione ha luogo quando la condotta è attuata mediante violenza, minaccia, inganno, abuso di autorità o approfittamento di una situazione di inferiorità fisica o psichica o di una situazione di necessità, o mediante la promessa o la dazione di somme di denaro o di altri vantaggi a chi ha autorità sulla persona.
La pena è aumentata da un terzo alla metà se i fatti di cui al primo comma sono commessi in danno di minore degli anni diciotto o sono diretti allo sfruttamento della prostituzione o al fine di sottoporre la persona offesa al prelievo di organi.”

L’ambito di sicura applicazione è quello della immigrazione clandestina, la quale malcela, insieme ad altre, proprio le condotte su descritte.

La tipologia di reato, proprio per sua natura, è strettamente correlata al diritto dei trasporti in generale e della navigazione in particolare.

Nella nostra Nazione l’immigrazione irregolare è operata con natanti di fortuna sui quali navigano decine di persone, nel migliore dei casi. E’ evidente, è bene precisarlo, che una percentuale, in realtà non definita, di costoro è realmente mossa dal bisogno di trovare una esistenza libera e dignitosa scevra da condizionamenti o discriminazioni di tipo politico, etnico o religioso. Condizioni che l’Italia indiscutibilmente offre.

Accanto a questi, ed anzi, sulla loro pelle muovono frotte di malviventi per nulla disposti al sacrificio ma ad usi unicamente al malaffare ed alla delinquenza.

Proprio per questo soccorre il nostro codice penale, oggi recentemente novellato dalla L. 24.7.2008 n. 125 c.d. “pacchetto sicurezza”.

Ciò che ci si accinge ad analizzare è dunque una materia giuridica – il diritto penale della navigazione – che combina in sè tanto profili navigazionistici (che approfondiremo meglio in seguito) quanto profili prettamente penalistici avuto riguardo alle condotte penalmente rilevanti messe in opera da scafisti senza scrupoli, veri e propri bracconieri d’uomini.

Accanto alla succitata fattispecie relativa all’immigrazione clandestina, il presente lavoro tratterà di ulteriori condotte in mare penalmente rilevanti nel XXI secolo. Ci si soffermerà, pertanto, sui fenomeni della pirateria in alto mare, sulle problematiche concernenti il naufragio in mare e la pesca in acque territoriali, nonché – oltre a fattispecie residuali – a quelle connesse all’inquinamento in mare, fenomeno che rileva più che mai da ultimo, atteso il rilievo cui è assurto il valore “ambiente” a seguito dell’emanazione del “Codice dell’ambiente” (Decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2006)7 il quale, mirando a promuovere i livelli di qualità della vita umana, attraverso la salvaguardia ed il miglioramento delle condizioni dell'ambiente e l'utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali, dedica la sua parte terza alla tutela delle acque dall'inquinamento ed alla gestione delle risorse idriche.



CAP. I. LA SECURITY MARITTIMA

a) La security marittima

Il concetto di c.d. “sicurezza marittima”8 cela due differenti accezioni: quella di safety e quella di security, intendendosi con la prima la sicurezza della navigazione la cui alea di rischio è rappresentata da incidenti tecnici che possono verificarsi a causa di malfunzionamenti dei mezzi ovvero di errori umani, difettando, dunque, un atto caratterizzato dall’intenzionalità di arrecare un pericolo9; laddove la seconda si riferisce ad atti illeciti compiuti con la precisa intenzione di arrecare un danno: è il caso della pirateria (su cui ci si soffermerà più aventi) e del terrorismo10.

Tralasciando in questa sede la “sicurezza marittima” nella sua accezione di “safety”, l’indagine che ci si appresta a condurre concerne, invece, la c.d. “security” marittima.

Ed è di tutta evidenza come l’attività di navigazione e di trasporto, anche per mare, sia caratterizzata da una rischiosità intrinseca tale da fare assurgere la sicurezza della navigazione a valore primario11. E che ciò sia vero è dimostrato dai numerosi interventi normativi che si registrano a livello internazionale sin da tempi risalenti12.

Le norme in materia risultano coniate, oltre che dai singoli Stati e dalla Comunità europea, da un organismo a ciò deputato, l’International Maritime Organization (I.M.O.)13 il cui scopo primario è quello di promuovere la cooperazione tra i Paesi in tema di sicurezza in mare14 e di protezione ambientale15; oltre che dal MSC (Maritime Safety Committee).

In particolare, il 19 marzo 1988 l’IMO provvedeva ad adottare la Convenzione di Roma per la repressione degli atti illeciti contro la sicurezza della navigazione marittima (SUA Convention) ed il relativo Protocollo. In particolare. L’art. 3 della Convenzione sanziona una serie di condotte che possono farsi rientrare nel novero delle attività di terrorismo, nonostante l’assenza di una esplicita qualificazione delle stesse in questi termini16.

Nel Luglio 1996, il Maritime Safety Committee approvava la Circolare MSC/Circ. 754, relativa alla c.d. “Passenger Ferry Security”, volta alla predisposizione di misure di sicurezza delle navi passeggeri sulle rotte internazionali.

Merita, altresì, menzione, l’istituzione, sempre ad opera del MSC del Joint International Working Group, nel maggio del 1998, il quale predispose il “Draft Model National Law on acts of piracy and maritime violence”, di contrasto alla violenza in mare.

E’, invece, del 2001, l’adozione da parte dell’IMO della Risoluzione A.924(22) su “Review of measures and procedures to prevent acts of terrorism which to threaten the security of passengers and crews and the safety of ships”.

Tuttavia, il fulcro della regolamentazione, in materia di terrorismo, è rappresentato dalla Convenzione SOLAS (Safety of Life at Sea) elaborata in sede IMO per la salvaguardia della vita umana in mare adottata nel 1974 e ratificata dall’Italia con L. 23/05/80, n. 313.

Nella inarrestata lotta al fenomeno criminoso del terrorismo marittimo va, altresì, ascritta la Conferenza Diplomatica sulla Security, tenutasi a Londra presso l’IMO dal 9 al 13 dicembre 2002, che ha permesso l’adozione, attraverso una serie di emendamenti apportati alla Convenzione SOLAS-74, di misure di prevenzione e repressione degli atti di terrorismo in ambito marittimo, per la sicurezza della nave e dei porti17, elaborate nell’arco di circa un anno di intensa attività svolta dall’Organizzazione Marittima Internazionale.

Sono stati, così, compiuti ulteriori passi in avanti verso un sistema di cooperazione sul traffico in mare, attraverso lo scambio di informazioni relative alle navi, equipaggi, carichi e passeggeri – con connesso scambio di informazioni sui livelli di sicurezza in mare – e la sinergia tra gli organi deputati a garantire la sicurezza. Nella medesima sede è stato, altresì, introdotto l’obbligo di esibizione, in modo visibile, per le navi in navigazione, di un codice identificativo (Ship’s Identification number), nonché la formazione e tenuta obbligatoria di un registro in cui siano annotate tutte le informazioni relative alla nave (Continuous Synopsis Record), quali nome, porto di immatricolazione, dati del comandante e dell’armatore, etc.

E’ stato, così, introdotto, in seno alla convenzione SOLAS del 74, il Cap. XI – 2, intestato "Special Measures to Enhance Maritime Security" e composto da 13 Regole, che incorpora in sé anche il Codice ISPS (International Ship Port Facility Security Code).

Il suddetto nuovo codice, di notevole rilevanza, si compone di due parti.

La prima mette insieme 19 sezioni e contiene norme obbligatorie, mentre la seconda contiene le raccomandazioni di applicazione del codice in questione.

E’ stato introdotto l’obbligo di redazione, ad opera degli Stati di appartenenza, di “Piani di sicurezza” (SSP, Ship Security Plan) per le navi; oltre che l’obbligo, per le navi, di disporre di un sistema di allarme, detto Ship Security Alert System (SSAS), in grado di consentire il contatto costante con le autorità competenti dello Stato di bandiera.

E’ stata, altresì, prevista in sede di emendamenti alla Convenzione Solas la possibilità di richiedere, in presenza di elevati livelli di sicurezza la redazione della c.d. DoS (Declaration of Security) contenente un’esaustiva raccolta dei dati di tutti i soggetti responsabili nella filiera della sicurezza.

Come già accennato, di rilievo appare l’attività di adozione di misure di security anche a livello portuale, attraverso l’imposizione di precipue regole ai c.d. Port Facilities, vale a dire gli impianti portuali tenuti ad adottare piani di sicurezza portuali (PFSP, Port Facility Security Plan) e ritenuti responsabili dei livelli di sicurezza garantiti.

In ultimo, merita menzione, in sede di emendamenti alla Convenzione Solas, l’introduzione di specifica attività di controllo da parte degli Stati di bandiera in termini di monitoraggio dei livelli di sicurezza in atto, per le navi che facciano richiesta di ingresso in porto; ed in termini di controllo in ordine al possesso a bordo del Certificato di sicurezza (Interim International Ship Security Certificate) per le navi già in porto, pena l’applicazione di reasonable misure sanzionatorie (richiesta di sanatoria dello stato di difformità, negato accesso, espulsione della nave)18.

Sono previste, inoltre, misure di sicurezza attive e passive articolate su tre livelli di sicurezza: normale, elevato ed eccezionale la cui attuazione è correlata all’analisi dei rischi.

In particolare, le risultanze dei lavori congressuali prevedono che, con l’adozione di questi emendamenti, si identifichi il principale quadro delle regole di sicurezza in ambito marittimo.

E’ chiaro che gli emendamenti adottati non coprono completamente l’intera materia relativa alla security in ambito marittimo, e probabilmente subiranno, a breve, delle modifiche anche sulla base dei possibili sviluppi dell’attuale crisi internazionale.

Sulla stessa scorta, meritano menzione i lavori svolti a Kananaskis, nel giugno del 2002, in seno al G8, finalizzati all’adozione di misure volte alla promozione della sicurezza dei trasporti, che portarono all’adozione di sistemi di identificazione automatica (AIS) sulle navi19; alla previsione della presenza obbligatoria, a bordo delle navi, di piani di sicurezza e di agenti di sicurezza, anche a i fini ispettivi dei carichi a bordo; nonché la predisposizione di norme comuni per le dichiarazioni doganali in via elettronica.

Né può sottacersi l’opera di predisposizione e messa in atto di sistemi di controllo anche all’interno degli impianti portuali, con relativa applicazione delle misure di sicurezza e con connessa attività di coordinamento tra i vari porti comunitari.

E’ noto, altresì, che quasi tutti i Paesi europei hanno già avviato le procedure per il recepimento e l’applicazione delle suddette disposizioni, costituendo, in alcuni casi, appositi Dipartimenti o Uffici esclusivamente dedicati alla “maritime security”, ed utilizzando personale e strutture già preesistenti nelle proprie Amministrazioni al fine di ridurre i tempi procedurali.

Di certo è auspicabile, in un prossimo futuro, che anche in sede di Organizzazione Internazionale Marittima si introduca un ulteriore corredo di emendamenti che possa agevolare il corretto funzionamento delle dogane e degli altri impianti nella prevenzione di atti di terrorismo marittimo.

Le Organizzazioni internazionali preposte: ILO ed WCO, in realtà, su delega dell’IMO stessa, stanno già adoperandosi in tal senso.

Ciò, tuttavia, non esime gli Stati contraenti dal procedere all’applicazione degli emendamenti già approvati, come tra l’altro ribadito sia nel discorso iniziale del Segretario Generale dell’IMO all’apertura della Conferenza diplomatica, sia nel Preambolo degli emendamenti apportati alla SOLAS-74, nel quale ultimo si invitano tutti i Paesi contraenti ad adoperarsi affinché le disposizioni approvate vengano applicate nel più breve tempo possibile e comunque non oltre i termini previsti.

A tal proposito è necessario sottolineare che le risoluzioni adottate dalla Conferenza diplomatica nel dicembre del 2002 definiscono chiaramente i tempi di entrata in vigore della nuova normativa internazionale.

Ed, invero, anche a livello comunitario le istituzioni europee si sono prontamente impegnate per regolamentare alcuni aspetti della materia, con la predisposizione della Direttiva 2002/59/CE del 27 giugno 2002, istitutiva di un sistema di monitoraggio del traffico navale, finalizzato alla registrazione dei dati di viaggio, e delle rotte e di ogni ulteriore informazione utile relativa alle navi adibite a trasporti internazionali, prontamente disponibili per la trasmissione alle autorità competenti in caso di necessità.

Degno di nota è, altresì, il Regolamento (CE) n. 725/2004 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004, relativo al miglioramento della sicurezza delle navi e degli impianti portuali.

Nella medesima direzione – e, dunque, nell’alveo dell’attività finalizzata alla punibilità ed alla repressione degli atti di terrorismo – ha operato la cosiddetta “clausola belga” (poiché inserita in un primo momento nella Costituzione belga) ossia quel particolare dettato secondo cui “non possono beneficiare dei privilegi comunemente accordati agli autori di reati politici – e quindi sono soggetti ad estradizione – i responsabili di attentati contro Capi di stati o di governi esteri nonché contro i membri delle relative famiglie”. Benché non si faccia espresso riferimento alla finalità terroristica che, peraltro sovente, accompagna questo tipo di manifestazioni criminose, è comunque intuitivo come l’elaborazione di tale principio abbia costituito il punto di partenza per una più efficace repressione di questo fenomeno.

Da ultimo è stata istituita, in sede di Parlamento Europeo, una commissione che si occupa dell’elaborazione dei cosiddetti “Eurodelitti”: condotte suscettibili di rimprovero penale unanimemente riconosciute dagli Stati membri dell’Unione.

b) Il terrorismo marittimo

I tempi moderni, con il loro continuo divenire ed il loro incessante mutare, pongono l’ordinamento sempre più spesso dinanzi alla necessità di adattare le sue regole agli eventi che di volta in volta mutano lo status quo.

A questa semplice, ma certa, regola non sfugge neppure l’ordinamento giuridico che – anzi – è quello che più d’ogni altro subisce le influenze di ciò che accade in una evoluzione costante e continua.

Così è per il fenomeno del “terrorismo”20, espressione,

sulla quale tuttavia, non v’è accordo sul piano della dottrina sotto il profilo della definizione giuridica21.

E’ di tutta evidenza, invece, la rilevanza che ha una regolamentazione specifica del fenomeno.

Ed infatti, sol che si provi per un istante a volgere lo sguardo al traffico marittimo di merci si avrà modo di constatare come il 90% delle merci containerizzabili viaggi per mare e, dunque, il 90% delle merci oggi trasportate sia assoggettato al costante pericolo che deriva proprio dal terrorismo marittimo. E’ chiaro che un attacco terroristico ai traffici transoceanici rischierebbe di paralizzare l’intero sistema di scambi commerciali mondiali. In particolare, gli Stati Uniti, che ricevono ogni anno da tutto il mondo più di 16 milioni di containers, contestualmente alle misure internazionali in discussione in ambito IMO, hanno concentrato gli sforzi nella realizzazione della “Customs Container Security Initiative”, iniziativa tesa al raggiungimento di elevati standard di sicurezza sul traffico marittimo dei containers. Ed, infatti, proprio nell’ottica di incrementare la sicurezza dei traffici per mare, la dogana statunitense ha messo in moto un meccanismo di controllo e prevenzione teso a coinvolgere quante più autorità portuali possibili, ed in particolare una decina di porti – HUB, selezionati in base al traffico containers movimentato.

L’obiettivo è quello di controllare alla fonte, e dunque ai porti di partenza, le merci, con la stretta collaborazione dei servizi di intelligence.

Su tale linea direttrice si sono mosse le Autorità portuali, che si sono adoperate per la sigla di accordi bilaterali che, con un unico fine, danno luogo al programma auspicato dagli Stati che lottano contro il terrorismo in generale e contro quello marittimo in particolare.

Anche l’Italia ha aderito all’iniziativa statunitense con la firma a Washington, il 7 novembre 2002, dell’accordo che ha sancito l’avvio di un importante programma pilota per lo sviluppo della cooperazione tra agenti doganali americani, dislocati nei porti italiani, e doganieri italiani.

A ben guardare, a livello internazionale, il primo riferimento all’argomento è contenuto nella Convenzione di Ginevra del 1937.

Alla conferenza intergovernativa di Ginevra del 1937, infatti, al fine di addivenire ad un trattato globale sulla repressione del terrorismo, si lavorò ad un progetto di prevenzione e repressione del terrorismo ed alla istituzione di una Corte penale internazionale per giudicare gli atti di terrorismo. Tuttavia, si pervenne ad un nulla di fatto, attesa la mancata adozione della Convenzione medesima.

Ed invero, la fattispecie è, purtroppo, di stretta attualità stante la situazione mondiale sviluppatasi immediatamente dopo l’attentato aereo alle Twin Towers di New York City, al Pentagono ed alla Casa Bianca nell’ormai lontano 200122.

Ed, infatti, già la Convenzione di Roma del 10.3.1988 per la repressione degli atti illeciti contro la sicurezza della navigazione marittima23, nata sotto gli auspici dell’Organizzazione Marittima Internazionale (I.M.O.) ne faceva oggetto dei propri lavori; così come il Protocollo per la repressione degli atti illeciti contro la sicurezza delle piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale, entrati in vigore l’1 gennaio 1992, e di recente sottoposti ad emendamenti da parte dell’IMO.

Si concluse illo tempore che le fattispecie criminose potessero identificarsi come segue:

a) atti di violenza e minaccia per impadronirsi di una nave o causare danno ad una persona imbarcata;
b) distruzione di una nave o danni al carico o installazioni di bordo;
c) comunicazione dolosa di informazioni marittime erronee.

Alla luce di dette direttive, è opportuno soffermarsi su ciò che può intendersi per “terrorismo marittimo”.

Esso può definirsi come un metodo di lotta politica24, improntato a precisi filoni ideologici25, fondato sul sistematico ricorso alla violenza26 e caratterizzato dalla particolare imprevedibilità e dal carattere di segretezza27 che hanno le sue regole, nonché dalla particolarità dell’obiettivo da colpire28.

Altra caratteristica attiene alla realizzazione dell’attività terroristica attraverso la messa in opera di azioni criminose indiscriminate, dirette non contro singole persone ma contro la collettività indistintamente.

Va da sé che il traffico mercantile, ma anche quello passeggeri, su nave, è obiettivo strategico di particolare rilevanza per qualsiasi gruppo terroristico. Ciò anche perché la tutela di cui un natante può disporre è di portata limitata.

Com’è ovvio, gli strumenti di difesa trovano la propria origine nella legislazione, in particolare in pacchetti di regole atti a monitorare gli scambi commerciali tra i vari paesi e le tratte turistiche tra gli stessi.

Ogni Stato ha in seno al proprio Ordinamento gli strumenti per contrastare il fenomeno, e laddove le singole legislazioni non coincidono, trattando diversamente episodi analoghi soccorrono norme di diritto internazionale regolate da convenzioni e disposizioni che, tuttavia, spesso non colmano lacune di notevole rilevanza.

Con riguardo al nostro ordinamento, va evidenziato come né il codice della navigazione (contenente in sé la regolamentazione di condotte meritevoli di rimprovero penale) né il codice penale (che contempla delle condotte che trovano esplicazione nel contesto marittimo) prevedono precipuamente una ipotesi criminosa29 che dai tempi del dirottamento30 della nave da crociera italiana Achille Lauro31, nel lontano 1985, nel corso della navigazione tra Alessandria e Porto Said, ad opera di terroristi palestinesi, conclusosi con l’assassinio di un passeggero e l’arresto dei responsabili, potrebbe essere catalogata sotto la rubrica di terrorismo marittimo32.

Il Codice della navigazione, invero, si limita a dedicare il solo Capo IV del Titolo II del Libro I (Parte III) ai “Delitti contro la sicurezza della navigazione”, in modo peraltro del tutto insoddisfacente e senza che specifica trattazione sia dedicata alle condotte integranti la fattispecie de qua.

Il Codice penale, dal canto suo, al suo art. 270-bis33 intitolato “Associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell'ordine democratico”34, prevede che:



[I]. Chiunque promuove, costituisce, organizza, dirige o finanzia associazioni che si propongono il compimento di atti di violenza con finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine democratico35 è punito con la reclusione da sette a quindici anni.

[II]. Chiunque partecipa a tali associazioni è punito con la reclusione da cinque a dieci anni.

[III]. Ai fini della legge penale, la finalità di terrorismo ricorre anche quando gli atti di violenza sono rivolti contro uno Stato estero, un'istituzione o un organismo internazionale36.

[IV]. Nei confronti del condannato è sempre obbligatoria la confisca delle cose che servirono o furono destinate a commettere il reato e delle cose che ne sono il prezzo, il prodotto, il profitto o che ne costituiscono l'impiego.”.

Ciò che difetta dalla disposizione codicistica è proprio il significato della finalità terroristica37.

Di certo l'associazione con finalità di terrorismo anche internazionale38 o di eversione dell'ordine democratico39 – in termini di capovolgimento dei principi posti a fondamento dello stesso, alla stregua dei principi costituzionali – integra un’ipotesi di reato associativo40, e dunque rientrante nella categoria dei reati plurisoggettivi, nonché un reato a pericolo presunto; pertanto, deve ritenersi sufficiente l'esistenza della struttura che persegua le succitate finalità.

Ai fini della configurazione soggettiva del reato, inoltre, non risulta sufficiente la sola adesione psicologica o ideologica al programma criminale41, ma occorre la prova dell’inserimento effettivo nella struttura organizzata attraverso condotte precipuamente preordinate allo svolgimento di attività preparatorie rispetto alla esecuzione del programma ovvero consistenti nell'assunzione di un ruolo concreto nell'organigramma criminoso, anche dal punto di vista del mero supporto logistico42.

La condotta meritevole di rimprovero penale risulta, oltre che la costituzione, promozione, organizzazione direzione e finanziamento dell’associazione, anche la condotta di mera partecipazione.

Occorre, altresì, ai fini dell’imputazione del reato, la sussistenza del dolo specifico e, dunque, la consapevolezza e la volontà di perseguire la finalità peculiare dell’associazione, in termini di svolgimento di attività finalizzata allo spargimento di terrore a fini sovversivi.

Con riguardo al bene tutelato, sia esso inteso in termini di ordine pubblico, ovvero di interesse relativo alla personalità dello Stato, certo è che lo stesso si identifica con l'ordinamento costituzionale italiano, attraverso il capovolgimento del complesso degli istituti e principi nei quali si esprime la forma democratica dello Stato.

A livello nazionale, giova rilevare come il Governo si sia adoperato al fine di garantire la sicurezza nell’ambito dei trasporti: in particolare, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti italiano (oggi diviso in Ministero delle Infrastrutture e Ministero dei trasporti) ha, all’uopo, costituito due nuovi Comitati interministeriali per la sicurezza nei trasporti marittimi (CISM) e nei trasporti terrestri (CIST), che coadiuvano il vecchio Comitato per la sicurezza aerea (CIS), che ha esteso la sua precedente competenza assumendo una nuova denominazione (CISA).

I suddetti comitati sono coordinati dal “Comitato per la Sicurezza dei Trasporti”, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, presieduto dall’Addetto Militare del Presidente del Consiglio.

In particolare, il Comitato dei Trasporti Marittimi (CISM), del quale fanno parte le Amministrazioni interessate e le maggiori Associazioni Nazionali di categoria, dovrebbe svolgere una funzione determinante al fine di dirimere le importanti questioni connesse al recepimento, in ambito nazionale, della nuova normativa internazionale, per procedere poi, nel più breve tempo possibile e comunque non oltre i termini previsti, alla successiva applicazione delle nuove disposizioni internazionali.

V’è da aggiungere, però, che una direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri ha indicato il Ministero dell’Interno come l’affidatario della sicurezza nei porti, inquadrando tale provvedimento nel più ampio quadro generale dei Comitati Interministeriali per la Sicurezza.

Pertanto, per discendenza gerarchica, gli Enti immediatamente preposti alla salvaguardia dei porti, sono identificati con gli uffici territoriali del Governo – e quindi le Prefetture – nonché con il Comando Generale della Capitaneria di Porto.

Sulla scorta di quanto sopra, a sua volta, l’allora Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti emanò una sua direttiva in data 31.12.2004, che si riferisce principalmente alla Port Security, e stabilisce alcuni criteri che deve possedere l’Autorità Nazionale designata in materia di sicurezza nel settore portuale sulla base degli emendamenti apportati alla Convenzione SOLAS-74, nonché per gli adempimenti relativi della normativa comunitaria vigente in materia.

La direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, individuando a livello locale la titolarità delle funzioni in materia di sicurezza alle Prefetture, di fatto sembrerebbe indicare nella Prefettura stessa l’Autorità Nazionale designata per la security nei porti.

Naturalmente, la direttiva non sembra completamente esaustiva e, mentre considera definite le questioni attinenti all’applicazione della “ship security”, di fatto lascia ancora sul tappeto molte questioni insolute, quali la definizione delle competenze dell’Autorità responsabile della “maritime security” e l’individuazione dell’Autorità stessa.

Dunque, le istituzioni si muovono su un terreno che appare essere quello giusto, ma è di tutta evidenza che alla produzione normativa, va affiancata la evoluzione tecnologica dei sistemi di prevenzione e tutela delle merci e dei passeggeri.

L’informatizzazione in questo caso potrebbe, senza alcun dubbio, essere d’ausilio allo scopo.

Vero è che ci si muove anche in questa direzione; tuttavia, in via meramente esemplificativa, monitorare ogni singola merce dalla produzione alla consegna finale, con dei codici a barre o con degli algoritmi studiati appositamente, costituirebbe, a sommesso avviso di chi scrive, un utile strumento a tutela del consumatore o utente finale.

A tutto quanto sopra delineato si aggiunge un fattore di estrema importanza e rilevanza internazionale tanto dal punto di vista del terrorismo marittimo, quanto dal punto di vista della sostenibilità dei trasporti via mare in sicurezza.

Si affaccia al panorama mondiale un paese dalle potenzialità incalcolabili come la Cina.

Uno Stato con quasi 2 miliardi di persone è una nazione che ha necessità di importare, esportare e trasportare beni e passeggeri in quantità commisurata al proprio potenziale.

Di tutta evidenza è, dunque, che l’Unione Europea, così come gli Stati Uniti d’America devono – per forza di cose – confrontarsi col gigante cinese e improntare le loro politiche di security marittima tenendo in considerazione che un conto è controllare il movimento merci da e per l’Atlantico, un altro è unire a questo già gravoso impegno, il controllo ben più serrato delle merci e dei passeggeri da e per l’Oceano Indiano.

Com’è noto, infatti, i controlli alla fonte da parte delle autorità di Pechino, non sembrano essere ancora adeguati tanto dal punto di vista delle merci, quanto dal punto di vista dei passeggeri.

E’ opportuno, infatti, che il legislatore soffermi la sua attenzione sui pericoli, più o meno palesi, che provengono da quelle zone.

Una normativa ad hoc consentirebbe probabilmente il favorire di interscambi marittimi scevri da pericoli terroristici. Naturalmente sulla falsariga di quanto fatto al di qua del Bosforo, con gli opportuni accorgimenti.

Favorire uno sviluppo sicuro e regolamentato consentirebbe di poter usufruire di quelle “autostrade del mare” che solo recentemente hanno preso il via in Italia e che sono di certo da preferire al trasporto su gomma, in termini di rischi, di certezza nei tempi di consegna, di rispetto per l’ambiente.

Analogamente, può dirsi, senza tema di smentita, che una particolare prescrizione in materia di trasporto passeggeri gioverebbe agli scambi turistici tra nazioni di una stessa area o di uno stesso bacino.

I rapporti che l’Italia stringe con quei paesi sono sia di natura turistica che di natura commerciale; è di tutta rilevanza, quindi, la necessità di ammodernare la normativa vigente alle nuove necessità che il quadro internazionale obbliga a tenere presenti.

Solo con una efficace opera di monitoraggio delle vicende interne ai paesi con cui vi è da intavolare trattative turistico-commerciali, l’Unione Europea, e con essa l’Italia, potrà davvero esercitare controlli efficaci per combattere il dilagante fenomeno del terrorismo marittimo.

Per concludere, può affermarsi che alla luce di quanto statuito finora dagli organismi e dalle Autorità competenti, è auspicabile che si individui un'unica tipologia di condotta, comune a tutti gli Stati, o, quantomeno, a quelli maggiormente esposti al fenomeno terroristico.

Questo per far sì che un’attenta attività di monitoraggio, unitamente ad una politica altamente repressiva, consentano un corretto sviluppo della risorsa mare.

Tutto ciò naturalmente dovrà passare attraverso un attento ma rapido percorso legislativo.



CAP. II. LA PIRATERIA IN ALTO MARE

  1. Il contrasto alla pirateria a livello internazionale

La pirateria43 è fenomeno antico.

Sebbene esistano descrizioni di depredazioni di navi ed equipaggi collocabili nel mondo classico, risalgono al XVII secolo le prime testimonianze di atti di pirateria per mano di ex marinai, come tali dotati di grande professionalità nell’andare per mare, i quali a bordo di galeoni ed armati di sciabole, erano dediti all’assalto ed al saccheggio di navi. Alla categoria di fuorilegge che, abbandonati i vascelli mercantili in cui erano imbarcati, minacciavano i traffici marittimi, si affiancava anche la categoria dei noti “corsari”, che operavano, invece, al servizio del governo.

Solitamente l’abbordaggio aveva luogo con lo sbandieramento di bandiere amiche e, dunque, traendo in inganno la nave preda, altre volte – prassi poi consolidata nel tempo – dichiaratamente, a suon di cannonate.

Dall’attacco a navi trasportanti armi – fenomeno tale da essere ricollegato al terrorismo internazionale – l’attenzione si è spostata anche ad altre tipologie di imbarcazioni. Col trascorrere del tempo, si sono affinate le tecniche, si sono evolute le armi ed i mezzi, realizzandosi anche a centinaia di miglia nautiche dalla costa, e tuttavia il fenomeno è rimasto per lo più identico nelle modalità, ai danni di pescherecci, velieri, navi mercantili, petroliere, navi da crociera. Ed anzi, l’intensificarsi dei casi di pirateria si è verificato in ragione della prassi, sempre più diffusa, di trasportare via mare le materie da commerciare, destinate ai Paesi occidentali44.

In particolare, le zone a più alto rischio sono risultate le coste somale, specie dopo lo scoppio della guerra civile. Così, nell’anarchia generale, e nell’assoluta assenza di controllo da parte del Governo centrale, la pirateria somala sta assurgendo ad organizzazione efficiente ed in crescita, anche in ragione dell’incapacità dello Stato somalo di reprimere gli atti criminali di pirateria nelle acque ricadenti nella propria sovranità45.

Il fenomeno di fonte consuetudinaria, in quanto crimen juris gentium, e dunque rientrante nella categoria dei crimini di carattere internazionale di natura tale che gli Stati hanno facoltà, in linea di principio, di esercitare la propria potestà coercitiva e difensiva anche oltre i limiti ad essi normalmente assegnati dal diritto internazionale, è assurto a vera e propria emergenza.

La comunità internazionale, al fine di conseguire l’obiettivo della coesistenza pacifica fra i popoli basata su valori condivisi, ha individuato l’esistenza di interessi protetti a livello internazionale, meritevoli di tutela in quanto patrimonio comune di tutto il genere umano.46

Il diritto internazionale del mare, in un’ottica di salvaguardia della libertà dell’alto mare e della sicurezza della navigazione in acque internazionali47, detta regole specifiche a mezzo della Convenzione di Ginevra del 29 aprile 1958 sull’alto mare48 - che consente ad ogni Stato di procedere alla cattura in atto mare di quanti pongano in essere atti di pirateria,indipendentemente dalla loro nazionalità - e nella Convenzione sul diritto del mare del 10 dicembre 1982 firmata a Montego Bay (U.N.C.L.O.S) entrata in vigore nell'ordinamento internazionale il 16 novembre 1994 e ratificata dall’Italia, con legge n. 689 del 1994. A norma dell’art. 100 di quest’ultima, “All States shall cooperate to the fullest possible extent in the repression of piracy on the high seas or in any other place outside the jurisdiction of any State”.49

La disciplina attuativa del citato principio si ritrova nell’art. 105 “Seizure of a pirate ship or aircraft”, a norma del quale “On the high seas, or in any other place outside the jurisdiction of any State, every State may seize a pirate ship or aircraft, or a ship or aircraft taken by piracy and under the control of pirates, and arrest the persons and seize the property on board. The courts of the State which carried out the seizure may decide upon the penalties to be imposed, and may also determine the action to be taken with regard to the ships, aircraft or property, subject to the rights of third parties acting in good faith”. A mente del citato articolo, dunque, ciascuno Stato, indipendentemente dalla nazionalità della nave, può catturare una nave pirata, fermare le persone e catturare le cose a bordo della stessa, in alto mare o in altro posto fuori dalla giurisdizione dello Stato costiero, a mezzo delle proprie navi da guerra o in servizio governativo autorizzate a tal fine50.

A livello definitorio, la “pirateria”, integra il fenomeno descritto all’art. 101 della Convenzione UNCLOS, che la descrive come: (a) any illegal acts of violence or detention, or any act of depredation, committed for private ends by the crew or the passengers of a private ship or a private aircraft, and directed: (i) on the high seas, against another ship or aircraft, or against persons or property on board such ship or aircraft; (ii) against a ship, aircraft, persons or property in a place outside the jurisdiction of any State; (b) any act of voluntary participation in the operation of a ship or of an aircraft with knowledge of facts making it a pirate ship or aircraft; (c) any act of inciting or of intentionally facilitating an act described in subparagraph (a) or (b). L’atto di pirateria, dunque, deve consistere in atti - compiuti in alto mare, o comunque fuori dalla giurisdizione di qualunque Stato - di sequestro, depredazione o violenza, per "fini privati" ad opera dell'equipaggio di una nave o aeromobile in danni di altra nave o aeromobile o persone o cose imbarcate51.

Se, tuttavia, la cattura avviene in acque territoriali altrui, occorre il consenso dello Stato costiero, il quale applicherà le proprie leggi penali. Il problema che si pone è l’interesse che uno Stato può avere nell’intercettare ed eventualmente reprimere condotte meritevoli di rimproveri penalmente rilevanti.

Spesso, infatti, occorre dare rilievo alla volontà persecutoria di Stati eventualmente coinvolgibili, ad opera di organizzazioni criminali e terroristiche, che potrebbero, per rappresaglia, operare con modalità violente su carghi battenti bandiera di quel determinato Stato52. Soccorre, in questo caso, la Convenzione di Roma del 1988 sulla repressione degli atti illeciti contro la navigazione, la quale, invero, si riferisce esplicitamente ad atti terroristici; tuttavia, in ragione della vasta e sommaria gamma di reati che comprende (al suo art. 3) sembra ammissibile applicarla anche alla pirateria, offrendo allo Stato “repressore” la possibilità di spaziare su più fronti per la soppressione della condotta illecita.53

La Convenzione al suo art. 6 prevede in alcuni casi l’obbligo di intervenire ed, in altri, la facoltà di farlo, a propria discrezione. In ogni modo fa sempre fede il principio “aut dedere aut judicare” in ossequio al quale per le eventualità in cui un asserito delinquente si trovi in uno Stato contraente, sussiste per quest’ultimo il dovere di processarlo o estradarlo verso uno Stato intenzionato a farlo.

Con ciò, in teoria, si dovrebbe avere una maggiore efficacia repressiva nei confronti di pirati e loro sodali. Per far sì che queste strategie di security funzionino, tuttavia, occorre che gli Stati applichino effettivamente dette statuizioni e non le lascino sul sentiero della buona volontà. In questo senso anche l’O.N.U. ha richiamato i contraenti.54

A norma dell’art. 105 della Convenzione UNCLOS55, è ammesso il c.d. diritto di visita, in virtù del quale ogni Stato può – solo in alto mare e con mezzi specifici a ciò adibiti – bloccare una nave ed esercitare la propria giurisdizione penale sull’equipaggio e disporre dei beni che in essa si trovino56. Giova, altresì, richiamare l’art. 111 della Convenzione di Montego Bay che regolamenta il c.d. Right of hot pursuit, vale a dire il diritto di inseguimento57, e che prevede che The hot pursuit of a foreign ship may be undertaken when the competent authorities of the coastal State have good reason to believe that the ship has violated the laws and regulations of that State.”. Pertanto, è consentito agli Stati costieri lanciarsi nell’inseguimento di navi che violino le regole dello Stato medesimo mentre si trovino in acque territoriali.

A norma dell’art. 100 della Convenzione di Montego Bay, la competenza giurisdizionale sulle navi sequestrate spetta agli organi degli Stati che hanno promosso l’azione di intervento e repressione della condotta illecita.

Proprio alla luce della citata normativa, che attribuisce il potere di intervento solo a navi da guerra o comunque a mezzi in servizio governativo, si sono posti seri problemi di operatività per “contractors privati”, società di sicurezza private, ipotizzate per fronteggiare l’emergenza pirateria in alto mare.

L'International Maritime Bureau (Imb), l’agenzia internazionale che combatte i crimini in mare, ha registrato negli ultimi anni centinaia di casi. Dai dati raccolti è emerso come le rotte maggiormente battute dai fuorilegge del mare siano quelle dell’Estremo Oriente e le coste africane, tanto che per fronteggiare il pericolo, numerosi Paesi occidentali hanno approntato proprie navi militari per pattugliare le aree a rischio.

E’ per questo che gli armatori si sono, da ultimo, avvalsi delle clausole inserite dal BIMCO58 nei formulari dei contratti di time charter relativi ai traffici marittimi59 (piracy clauses).

Allo scopo di mettere in atto una politica preventiva e repressiva efficace, di recente il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite, agendo sulla base del Capitolo VII della Carta ONU, ha autorizzato gli Stati con navi nella zona ad entrare nelle acque territoriali somale, adottando alcune risoluzioni: la n. 181660 del 2 giugno 2008 relativa alla prevenzione e repressione degli atti di pirateria commessi nelle acque territoriali della Somalia e nell'alto mare al largo delle sue coste61. Meritano, altresì, menzione la risoluzione n. 1838 del 7 ottobre 2008, di sollecito alla cooperazione nella lotta alla pirateria, conformemente alle disposizioni della risoluzione 1816, la n. 1846 del 2 dicembre 2008, la n. 1851 del 16 dicembre 2008, e la n. 1863 del 16 gennaio 2009, solo per citarne alcune.

In particolare, nella prima si legge “urge che gli Stati cooperino gli uni con gli altri, con l’IMO e con quelle organizzazioni regionali per dividersi tutte le possibili informazioni su atti di pirateria e rapine armate nelle acque territoriali e in alto mare lungo le coste della Somalia, e che essi diano assistenza alle navi minacciate o sotto attacco di pirati o rapinatori armati, in accordo con le relative leggi internazionali”. Pertanto, è consentito alle navi usare “all necessary means” per reprimere gli atti di pirateria, secondo modalità compatibili con le azioni che ciascuno Stato può intraprendere in alto mare contro la pirateria in base al diritto internazionale (par. 7) e senza che le misure adottate abbiano come effetto pratico di rifiutare o restringere il passaggio inoffensivo di navi di Stati terzi nelle acque territoriali somale (par. 8).

Nonostante la dirompenza di una simile disposizione, l’autorizzazione ad entrare nelle acque territoriali di un altro Stato, rimane soluzione contingente non destinata a modificare le regole di diritto del mare. Ed infatti, il Consiglio di Sicurezza ha affermato che l’autorizzazione concessa agli Stati che cooperano con la Somalia “applies only with respect to the situation in Somalia and shall not affect the rights or obligations or responsibilities of member states under international law, including any rights or obligations under the Convention, … it shall not be considered as establishing customary international law”(par. 9).



A supporto delle citate risoluzioni, il Consiglio ha adottato diverse azioni comuni, non ultime la 2008/749/PESC del 19 settembre 2008, relativa all’azione di coordinamento militare dell’Unione europea a sostegno della risoluzione 1816 (2008) del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite; la 2008/1249/PESC del 5 novembre 2008, azione comune relativa all’operazione militare dell'Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia; l'Azione comune 2008/851/PESC del Consiglio, del 10 novembre 2008, relativa all'operazione militare dell'Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia; la Decisione 2008/918/PESC del Consiglio dell’08 dicembre 2008 relativa all’avvio dell’operazione militare dell’Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia (Atalanta); la decisione 2009/293/PESC del Consiglio, del 26 febbraio 2009 concernente lo scambio di lettere tra l'Unione europea e il governo del Kenya sulle condizioni e modalità del trasferimento delle persone sospettate di aver commesso atti di pirateria e fermate dalla forza navale diretta dall'Unione europea (EUNAVFOR), e dei beni sequestrati in possesso dell'EUNAVFOR, dall'EUNAVFOR al Kenya, e del loro trattamento dopo tale trasferimento; così come si registrano numerose operazioni in mare, con finalità di deterrenza e di contrasto al fenomeno piratesco. Di più recente adozione: la Decisione Atalanta/2/2009 del Comitato politico e di sicurezza(2009/356/PESC), del 21 aprile 2009, relativa all'accettazione dei contributi di Stati terzi all'operazione militare dell'Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia (Atalanta), la Decisione ATALANTA/3/2009 del Comitato Politico e di Sicurezza (2009/369/PESC), del 21 aprile 2009, relativa alla costituzione del comitato dei contributori per l’operazione militare dell’Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia (Atalanta); la Decisione ATALANTA/5/2009 del Comitato politico e di sicurezza(2009/446/PESC), del 10 giugno 2009, che modifica la decisione ATALANTA/2/2009 del Comitato politico e di sicurezza relativa all’accettazione dei contributi di Stati terzi all’operazione militare dell’Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia (Atalanta), la Decisione ATALANTA/3/2009 del Comitato politico e di sicurezza relativa alla costituzione del comitato dei contributori per l’operazione militare dell’Unione europea volta a contribuire alla dissuasione, alla prevenzione e alla repressione degli atti di pirateria e delle rapine a mano armata al largo della Somalia (Atalanta) e la Decisione 2009/293/PESC del Consiglio del 26 febbraio 2009 concernente lo scambio di lettere tra l'Unione europea e il governo del Kenya sulle condizioni e modalità del trasferimento delle persone sospettate di aver commesso atti di pirateria e fermate dalla forza navale diretta dall'Unione europea (EUNAVFOR), e dei beni sequestrati in possesso dell'EUNAVFOR, dall'EUNAVFOR al Kenya, e del loro trattamento dopo tale trasferimento.

Giova, in ultimo, richiamare l’attività svolta dal Maritime Safety Committee (MSC) delle Nazioni Unite, che svolge la propria attività in termini anche di collaborazione con l’IMO, organismo che da ultimo ha provveduto ad introdurre apparecchiature, tecnologicamente avanzate, quali localizzatori satellitari, al fine di arginare il fenomeno.




b) Il contrasto alla pirateria a livello nazionale

Anche l’Italia è dotata di una specifica disciplina regolante il reato di pirateria, essendo assurto a fenomeno allarmante perfino a livello nazionale62.

Le refluenze, infatti, sono visibili su diversi fronti: quello economico, sol che si considerino i forti incrementi dei costi che gli armatori si trovano costretti a fronteggiare in ragione dei pesanti oneri assicurativi63: l’art. 521 cod. nav., infatti, pone a carico dell’assicuratore i rischi derivanti dagli atti di pirateria; o, ancora, su quello dei commerci internazionali, considerate le determinazioni da tempo assunte dalle associazioni armatoriali in ordine al dirottamento dei traffici marittimi in relazione ai livelli di sorveglianza delle coste; o, infine, sul fronte dei rischi ambientali che l’abbandono alla deriva di navi – spesso petroliere, o navi con carichi pericolosi – può determinare.

In particolare, il nostro ordinamento regolamenta l’esercizio della giurisdizione penale e la conseguente irrogazione delle pene agli artt. 1135-1136 del codice della navigazione, che punisce la condotta della pirateria nel novero dei delitti contro la proprietà della nave o del carico64.

La normativa nazionale statuisce che è punito con la reclusione da dieci a venti anni  il Comandante o l’Ufficiale di nave nazionale o straniera che commetta atti di depredazione in danno di una nave nazionale o straniera  o del carico, ovvero che a scopo di depredazione commetta violenza in danno di persona imbarcata su una nave nazionale o straniera. Ne deriva che, affinché ricorra il reato di pirateria occorre la sussistenza di un doppio presupposto: il c.d. “criterio delle due navi” e l’animus furandi, dunque, il dolo specifico in termini di precisa intenzione di commettere l’atto di depredazione e a danno di altra nave o del suo carico o di altro bene di proprietà del suo equipaggio.

Orbene, è di tutta evidenza, come le disposizioni attinenti al delitto di pirateria che trova collocazione in seno al codice della navigazione vadano coordinate, attraverso un processo di integrazione e coordinamento, con quelle di rango internazionale, attesa la ratifica, da parte dell’Italia, della Convenzione di Montego Bay, a mezzo della già citata L. 2 dicembre 1994, n. 689.

Ed infatti, laddove nulla è previsto a livello internazionale, la normativa italiana richiede specificamente il dolo, restringendo il campo delle ipotesi ascrivibili al reato; così come, a differenza di quanto disposto in seno alla Convenzione UNCLOS, la L. 689/94 incrimina anche le condotte poste in essere nelle acque territoriali, e non solo quelle poste in essere in alto mare.

L’art. 1136, invece, regolamenta il reato di “pirateria presunta” punendo con la reclusione da cinque a dieci anni il Comandante di nave nazionale o straniera, fornita abusivamente di armi, che navighi senza essere munita di carte di bordo.

Da un punto di vista pragmatico, non può essere sottaciuta l’iniziativa della nostra Marina Mercantile che, nel 2005, ha portato avanti l’Operazione “Mare sicuro” finalizzata a proteggere le navi mercantili battenti bandiera italiana nei mari prospicienti il Corno d’Africa.

Da ultimo, merita menzione – a livello nazionale - il decreto legge 15 giugno 2009, n. 61 (in G.U. n. 137 del 16 giugno 2009) - Disposizioni urgenti in materia di contrasto alla pirateria, convertito nella Legge 22 luglio 2009, n. 100 (in G.U. n. 1777 del 1 agosto 2009).

Da quanto detto emerge, dunque, come nell'ordinamento giuridico italiano il contrasto alla pirateria, oltre a rappresentare obbligo specifico, codificato dal diritto, integri, altresì, un preciso obbligo per il comandante della nave, con potenziali refluenze sotto il profilo penalistico.

Ed invero, nonostante gli sforzi profusi, il sistema regolatorio del settore della navigazione non appare adeguato a contrastare efficacemente la criminalità d’estrazione terroristica. Ciò è in massima parte dovuto allo scarso apparato sanzionatorio previsto sia dalle convenzioni internazionali che dalle norme interne degli Stati.

Con ogni probabilità una revisione accurata dei sistemi punitivi, adeguata alle varie tipologie di condotte che le moderne tecnologie mettono a disposizione di chi delinque, riuscirebbe ad essere maggiormente efficace sotto il profilo della prevenzione.

Si auspica, pertanto, un sempre più incisivo contributo dei singoli Stati alla repressione degli atti di pirateria navale, a salvaguardia della libertà dell’alto mare, e della sicurezza dei traffici internazionali65.



CAP. III. L’IMMIGRAZIONE CLANDESTINA

a) Origine e contorni della fattispecie

La storia dell’umanità è storia di migrazione di popoli, di spostamento di massa di persone in costante ricerca di territori più ospitali rispetto a quelli di provenienza.

Anche la storia dell’Europa è caratterizzata da flussi migratori di assoluto rilievo con particolare riguardo a popolazioni che provengono dall’Africa e dal Medio Oriente66.

L’ambiente privilegiato dai migranti è senza dubbio il mare67.

E’ infatti logisticamente più semplice sfuggire ai controlli dei Paesi di frontiera, specie se questi, come nel caso dell’Italia, devono avere cura di monitorizzare migliaia di chilometri di coste.

Se, un tempo, il lembo di mare maggiormente trafficato era lo Stretto di Gibilterra che divideva il Marocco e la penisola iberica, oggi il “terreno” di scontro maggiormente scelto è il mar Mediterraneo nella parte che divide la Libia e la Tunisia dalle coste siciliane e dall’Isola di Lampedusa in particolare.

Laddove gli ingressi regolari sono ostacolati da particolari normative, atte comunque ad assicurare la maggiore integrazione possibile, l’ingresso clandestino diventa il mezzo più semplice e rapido per forzare le porte degli Stati UE. Si calcola che ogni anno sarebbero circa 400.000 gli ingressi irregolari nell’Unione68.

In l’Italia, la quasi totalità degli ingressi clandestini, esclusa la casistica relativa al confine italo-sloveno ed ai limitati casi di ingressi per via aerea, avviene via mare, ed in particolare ai flussi diretti verso certe zone dell’Italia, quali Puglia e Calabria - in forte calo - si sono sostituiti flussi migratori - in crescita esponenziale - diretti verso la Sicilia69.

Ciò premesso, è di tutta evidenza che questa particolare fattispecie criminosa tocchi tre aspetti fondamentali che debbono essere posti sotto un’attenta lente di ingrandimento.

Rileva, in primis, l’aspetto umanitario considerato che a capo di sì rilevanti flussi migratori si celano organizzazioni criminali, spesso, purtroppo ben protette nei paesi d’origine.70

Ma si tenga conto anche dei risvolti politico-sociali che il fenomeno assume, specie in considerazione delle tensioni e degli attriti che l’immigrazione clandestina produce all’interno dei Paesi verso cui la migrazione è diretta, ed altresì tra questi ed i Paesi d’origine.

In ultimo, ma non da ultimo, si abbia attenzione al fattore squisitamente criminale e, dunque, agli aspetti tipicamente penalistici che il fenomeno presenta. Questo business è per le organizzazioni criminali assolutamente prioritario poiché fonte di lauti guadagni. E’ noto infatti che ciascun migrante per potere approfittare di un “passaggio” verso la meta prestabilita è obbligato obtorto collo a pagare rilevantissime somme di denaro consistenti in svariate migliaia di dollari, quando non di euro.

Come ovvio tutto ciò preoccupa gli Stati membri dell’Unione anche alla luce degli sviluppi degli equilibri mondiali a seguito dell’efferato attentato dell’11 settembre 2001 cui sono seguiti quello dell’11 marzo a Madrid, del 7 luglio a Londra e del 23 luglio a Sharm El Sheik in Egitto. La tutela dei confini nazionali è diventata prioritaria e dunque messa sotto attenta analisi dei legislatori dei vari Paesi a vario titolo coinvolti.

L’Unione Europea in questa ottica considera prioritaria la cooperazione giudiziaria e di polizia tra i vari Stati nonché le predisposizioni giuridico-normative che regolano il fenomeno.

Certo è, tuttavia, una accurata e comune legislazione sull’immigrazione clandestina ha patito le conseguenze della mancata ratifica della Costituzione Europea – auspicata in seno al trattato di Roma del 200471 - anche a seguito del no di Francia e Olanda, è anche. D’altro canto non si può far colpa a questi stati di bloccare un processo che non corrisponde ai criteri ispiratori delle loro politiche.

E tuttavia, proprio in ragione delle proporzioni delle fattispecie che vengono in essere, da tempo l’Unione europea si è adoperata al fine di contrastare e reprimere il fenomeno del c.d. “ingresso clandestino” nelle frontiere, introducendo politiche di rafforzamento dei controlli e di coordinamento e cooperazione tra i vari Stati.


b) Contrasto al fenomeno in ambito internazionale

Le strategie elaborate dagli Stati membri dell’UE al fine di arginare il fenomeno dell’immigrazione clandestina trovano riscontro nell’abito di numerosi testi normativi elaborati a livello internazionale72.

Innanzitutto, un primo spunto si rinviene in seno al Trattato di Amsterdam adottato dal Consiglio europeo nel giugno del 1997, il cui art. 2973, inserito in seno al Titolo VI recante “Disposizioni sulla cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale” ha previsto che “Fatte salve le competenze della Comunità europea, l’obiettivo che l’Unione si prefigge è fornire ai cittadini un livello elevato di sicurezza in uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, sviluppando tra gli Stati membri un’azione in comune nel settore della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale e prevenendo e reprimendo il razzismo e la xenofobia.

Tale obiettivo è perseguito prevenendo e reprimendo la criminalità, organizzata o di altro tipo, in particolare il terrorismo, la tratta degli esseri umani ed i reati contro i minori, il traffico illecito di droga e di armi, la corruzione e la frode, mediante: una più stretta cooperazione fra le forze di polizia, le autorità doganali e le altre autorità competenti degli Stati membri, sia direttamente che tramite l’Ufficio europeo di polizia (Europol)…; una più stretta cooperazione tra le autorità giudiziarie e altre autorità competenti degli Stati membri…; il ravvicinamento, ove necessario, delle normative degli Stati membri in materia penale…”.

Il precipuo intento di contrastare il fenomeno della tratta degli essere umani ha poi trovato ulteriore riscontro nelle Conclusioni del Consiglio Europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, orientato alla creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell' ambito dell’Unione europea.

In particolare, in seno allo stesso – in una consecutio di intenti con il Trattato di Amsterdam – si è previsto, nel più ampio contesto di realizzazione di una politica europea di sicurezza e di difesa, “il controllo coerente alle frontiere esterne per arrestare l'immigrazione clandestina e combattere coloro che la organizzano commettendo i reati internazionali ad essa collegati”. Così, sul tema della migrazione, si rinvengono forti intenti di partenariato con i paesi terzi interessati, finalizzati alla promozione di uno sviluppo comune. Sul tema della gestione dei flussi migratori, la politica del Consiglio è finalizzata ad “una gestione più efficace dei flussi migratori in tutte le fasi…” che richiede “che siano sviluppate, in stretta cooperazione con i paesi di origine e transito, campagne di informazione sulle effettive possibilità di immigrazione legale e che siano adottate misure per prevenire qualsiasi forma di tratta di esseri umani”.

Il Consiglio europeo è determinato ad affrontare alla radice l'immigrazione illegale, soprattutto contrastando coloro che si dedicano alla tratta di esseri umani e allo sfruttamento economico dei migranti. Esso chiede di adottare norme che prevedano sanzioni severe contro tale grave reato” … “Gli Stati membri, congiuntamente all'Europol, dovrebbero adoperarsi ad individuare e smantellare le organizzazioni criminali coinvolte”.

A tal fine, “il Consiglio europeo chiede una più stretta cooperazione e assistenza tecnica fra i servizi degli Stati membri preposti al controllo delle frontiere, per esempio mediante programmi di scambio e trasferimenti di tecnologia, in particolare alle frontiere marittime”.

Ulteriori, decisivi passi, sono stati mossi in ordine al reciproco riconoscimento delle decisioni giudiziarie, che dovrebbe consentire il coordinamento tra i vari Stati membri, idoneo a scongiurare conflitti in ordine al decisum.

Di grande rilievo risulta la Carta dei diritti fondamentali dell'UE del dicembre del 2000 che, al suo art. 5, proibisce la tratta di esseri umani.

Nell’ambito dell’attività svolta dalla Comunità al fine di contrastare il fenomeno merita menzione, altresì, la Direttiva 2002/90/CE del Consiglio del 28 novembre 2002 volta a definire il favoreggiamento dell'ingresso, del transito e del soggiorno illegali, la quale ha segnato il primo concreto passo verso la definizione giuridica del reato di favoreggiamento dell’immigrazione clandestina “tanto se correlata all'attraversamento illegale della frontiera in senso stretto quanto se perpetrata allo scopo di alimentare le reti di sfruttamento di esseri umani”, imponendo l’adozione da parte degli Stati membri, di sanzioni appropriate nei confronti: di chiunque intenzionalmente aiuti una persona che non sia cittadino di uno Stato membro ad entrare o a transitare nel territorio di uno Stato membro in violazione della legislazione di detto Stato relativa all'ingresso o al transito degli stranieri;” nonché “di chiunque intenzionalmente aiuti, a scopo di lucro, una persona che non sia cittadino di uno Stato membro a soggiornare nel territorio di uno Stato membro in violazione della legislazione di detto Stato relativa al soggiorno degli stranieri.

In ogni modo, è appena il caso di rilevare che il quadro normativo nascituro dovrà interfacciarsi, come già adesso, con organizzazioni internazionali quali l’IMO (International Maritime Organization) e l’ONU.

Ciò premesso, al fine di analizzare il modus operandi degli Stati che debbono fronteggiare il fenomeno immigratorio, è opportuno partire da un capo saldo normativo comune a tutti a livello internazionale, vale a dire quanto statuito dal combinato disposto dell’art. 87 della ben nota U.N.C.L.O.S. (United Nations Convention on the Law of Sea) firmata a Montego Bay in Canada nel 198274, che sancisce che “The high seas are open to all States” e dell’art. 94 della medesima Convenzione che prevede che “Every State shall effectively exercise its jurisdiction and control in administrative, technical and social matters over ships flying its flag.” Ne discende che nelle acque internazionali è ciascuno Stato di bandiera che esercita la propria giurisdizione sulle navi iscritte nei propri registri.75

Se da un lato, dunque, risulta un’immunità assoluta delle navi battenti bandiera del proprio Stato di appartenenza rispetto agli ordinamenti stranieri; dall’altro, la giurisdizione esclusiva riservata allo Stato di bandiera comporta specifici compiti di vigilanza e polizia sulle navi commerciali in alto mare.76

Ai fini che ci occupano, dunque, ciascuno Stato ha il potere esercitare la propria giurisdizione ai fini della repressione dell’attività di favoreggiamento all’immigrazione clandestina, laddove l’art. 110 della Convenzione di Montego Bay prevede il c.d. potere di visita esercitabile dalle navi in servizio di Stato su navi battenti bandiere straniere. In particolare, una nave da guerra77 che incrocia una nave straniera in alto mare può esercitare il diritto di visita, e dunque, abbordare la stessa qualora vi siano fondati motivi per sospettare che la nave sia impegnata in atti di pirateria o in tratta di schiavi o in trasmissioni abusive. A ben guardare la citata norma non fa alcun riferimento esplicito al fenomeno della immigrazione clandestina, di talchè parrebbe che per tale condotta permanga una rilevanza meramente interna ai vari ordinamenti nazionali, e come tale non perseguibile al di fuori dei singoli ambiti nazionali con la conseguente consumazione del reato solo a seguito dell’ingresso della nave nel mare territoriale di uno Stato; a meno di non fare rientrare il fenomeno della immigrazione clandestina nel reato della tratta di schiavi78, in ragione delle similitudini tra le vittime delle due fattispecie di reato.

Il tentativo – non riuscito – di supermento di siffatta empasse ermeneutica è stato compiuto attraverso l’applicazione alla fattispecie dell’immigrazione clandestina della disciplina della “Riduzione in schiavitù” di cui alla Convenzione di Ginevra del 25 settembre 1926,79 ed alla successiva Convenzione di Ginevra del 07 settembre 1956.80 L’elemento comune alle due fattispecie sarebbe ravvisabile nello stato di soggezione patito dalla vittima in entrambi i casi.

Da ultimo, merita menzione la Convenzione delle Nazioni Unite sulla Criminalità Organizzata Trasnazionale, “Protocol against the Smuggling of migrants (SoM) by land, sea and air, supplementings the United Nations Conventions against Transnational Organized Crime”81 del Dicembre del 2000 che, all’art. 8, statuisce che “A State Party that has reasonable grounds to suspect that a vessel is engaged in the smuggling of migrants by sea and is without nationality or may be assimilated to a vessel without nationality may board and search the vessel. If evidence confirming the suspicion is found, that State Party shall take appropriate measures in accordance with relevant domestic and international law”.

E’ ivi contemplato un diritto di visita di portata ben più ampia rispetto al passato.
c) Contrasto al fenomeno in ambito nazionale

In via generale, va rilevato – come già evidenziato – che ciascuno Stato costiero ha giurisdizione esclusiva, attraverso i propri poteri di polizia, in ordine al controllo delle attività che si svolgono nell’ambito del proprio mare territoriale.82




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