Il sistema dei controlli interni per la migliore gestione delle risorse in sanità



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Il sistema dei controlli interni per la migliore gestione delle risorse in sanità.*
di Rosario Scalia

Presidente di Sezione della Corte dei conti


SOMMARIO: Premessa; 1. Il tempo del cambiamento: la Pubblica Amministrazione come una casa di vetro; 2. Recuperare il ritardo culturale accumulato: l’analisi organizzativa va posta a base della lotta alla corruzione; 2.1 La statistica medica al servizio del management; 3. Il sistema dei controlli interni: un modo per attivare l’esecuzione dei “Codici di comportamento”; 4. L’intesa tra ANAC e Corte dei conti; l’intesa tra ANAC e Ministero della salute.

Premessa
La domanda che con una certa quale insistenza mi viene posta, tutte le volte che mi trovo a dovermi occupare della ricerca di quali possano essere le misure assumibili per contrastare tutti quei comportamenti che, qualificati come maladministration tra gli operatori pubblici, possono (de)generare in azioni capaci di rientrare in fattispecie di “corruption”, è questa: ma non sono sufficienti i controlli interni ad arginare le diverse forme di illegalità che può generare l’animo umano?

Certamente, ma con i “distinguo” e le “annotazioni a margine” che vanno espressi, e sui quali sollecito la vostra attenzione.

Però, contestualmente, questa affermazione dovrebbe essere supportata da una verifica: il grado di funzionalità del sistema dei controlli interni, ove sia stato mai monitorato, si può considerare soddisfacente?

Quale affidabilità sono riusciti a costruirsi, nella coscienza più profonda del Paese, coloro che sono stati individuati come controllori del buon andamento nelle diverse istituzioni?

Ma, soprattutto, quale è il grado di indipendenza che la legge di settore – elaborata e approvata dalla classe politica dirigente – garantisce ai diversi componenti degli organi di controllo interno 1?

La domanda-base, allora, diventa questa: in un Paese che ancora non è riuscito a scrivere questa semplici regole, come può dare buoni frutti il ricorso a uno strumento di contrasto alle illegalità, a ciò che è (definito) “Piano nazionale anti-corruzione” (PNA)?

E perché mai il piano triennale della trasparenza (e dell’integrità) è diventato un segmento del relativo piano triennale anticorruzione?

Scelta politica che è stata avallata dalla classe dirigente amministrativa ricorrendo a una falsa, oltre che risibile, motivazione: che in tal modo si sono evitate inutili duplicazioni e il sistema è stato (rectius, sarebbe stato) razionalizzato!

Ancora una volta la sporcizia la si è voluta nascondere sotto il tappeto...
E a quegli organi (il richiamo è agli OIV) che si dovrebbero occupare di misurare la produttività realizzata dalle organizzazioni, anno dopo anno, si è assegnato un compito improprio: quello di dipendere dall’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) in quanto diventati “terminali” della stessa nell’ accertamento di dati/informazioni che vanno pubblicati sul sito web istituzionale alla voce “Amministrazione Trasparente”.
La trasparenza, come la più importante tra le misure anticorruzione, sembra essere diventata tante cose, sembra essere vista come una misura per ridare credibilità all’azione delle pubbliche istituzioni, fino a ricomprendervi azioni che nulla hanno a che vedere con questo concetto.



Le azioni e le misure per la prevenzione



  1. Trasparenza



  1. Rotazione del personale



  1. Inconferibilità e incompatibilità degli incarichi



  1. Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti (whistleblowing)


Fonte: ANAC – Delibera n. 831 del 3 agosto 2016 – Par. 7 (PNA 2016)
Le novità normative del 2016


  1. Decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97

(Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza …)

  1. Decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50

(Codice dei contratti pubblici)

(a cura dell’Istituto “Max Weber” - ©2016)
Le principali novità normative del 2016


      1. Natura, contenuti, procedimento di approvazione del P.N.A.




      1. In materia di trasparenza:




        1. la delimitazione dell’ambito soggettivo di applicazione della disciplina




        1. la revisione degli obblighi di pubblicazione nei siti delle PP.AA.




        1. nuovo diritto di accesso civico generalizzato ad atti, documenti e informazioni non oggetto di pubblicazione obbligatoria.



Decreto legislativo

25 maggio 2016, n. 97

(a cura dell’Istituto “Max Weber” - ©2016)

Il contenuto del PNA

P.N.A.
(indicazioni)

Impegno in capo alle Amministrazioni

di …

effettuare attività di analisi della

realtà amministrativa e organizzativa


  1. esercizio di funzioni pubbliche




  1. attività di pubblico interesse

esposte a rischi di corruzione




(a cura dell’Istituto “Max Weber” - ©2016)
Il ruolo del Responsabile

della prevenzione della corruzione.

Ma non solo...



  1. Rafforzamento del ruolo del Responsabile della prevenzione della corruzione


  1. Maggiore coinvolgimento degli organi di indirizzo nella formazione e attuazione del PTPC


  1. Maggiore coinvolgimento degli OIV

(rafforzare il raccordo tra misure anticorruzione e misure di miglioramento della funzionalità delle PP.AA. e della performance degli operatori pubblici)

(a cura dell’Istituto “Max Weber” - ©2016)
Un concetto che è filosofia di vita, ed è il modo in cui si atteggiano gli operatori delle istituzioni pubbliche negli altri Paesi democratici.
L’anno 2016 è, comunque, un anno che va ricordato in quanto il Parlamento è intervenuto legislativamente, ancora una volta, sul tema.

Lo ha fatto con il d.lgs. 25 maggio 2016, n. 97…

E non solo.

Trasparenza è, innanzitutto, rendere ostensibile al cittadino quanto (intensità) e come (qualità) lavora un dipendente e, se necessario, quante volte sia stato punito per le sue negligenze o, al contrario, quante volte sia stato premiato per la sua dedizione al lavoro.

Non è certo trasparenza conoscere il relativo stipendio annuale; trasparenza è, invece, sapere – in relazione all’entità delle ore effettivamente lavorate – quale è il costo orario (possibilmente mese per mese), e se esso è variato nel tempo.

Solo così riusciremo a capire quanto sia viva l’organizzazione in cui operiamo; e quanto essa sia orientata, nei fatti (e non solo nei programmi declamati), a soddisfare i bisogni dei clients che ad essa si rivolgono.



Clients che sono, a volte, indicati come “customers”, quando si trovano ravvicinati al termine “satisfaction”, ma clients e customers sono la stessa cosa.
Nel settore della sanità la trasparenza di una qualsiasi struttura che si occupa di assistenza alla persona – sia che essa sia sanitaria sia che essa sia socio-sanitaria – la si realizza attraverso la pubblicazione sul sito della “Carta dei servizi” 2.

La sua chiarezza espositiva costituisce la cartina di tornasole della qualità dei servizi resi; nei cui termini si ricomprendono i concetti di tempestività e di adeguatezza delle cure.

Alla sua elaborazione si sono dedicate, sin dal loro nascere, le organizzazioni a difesa e tutela dei cittadini, tutte quelle sigle associazionistiche che da tempo, sul campo, denunciano gli sprechi e che non hanno ricevuto la considerazione che più di ogni altro meritavano.
In un mondo assai particolare, quale è quello della sanità, le loro azioni di intervento sono risultate, tuttavia, inquinate dalle ideologie; e più che mai si sono trovate a scontrarsi con la esistente diffusione, tra i vertici, di quella strana manifestazione del pensiero che si chiama “delirio di onnipotenza”.

Si tratta di un “virus” che attacca gli animi, e condiziona i comportamenti; e ha una capacità di trasmissione, da una generazione all’altra, assai alta.

In definitiva, l’esercizio di “influence”, di cui la classe sanitaria è naturale portatrice nei riguardi della classe politica, diventa spreco di risorse quando non si creano le condizioni per confronti periodici, oltre che sui tempi e sulle modalità di ogni intervento, anche sui costi (risorse umane – risorse strumentali) da porre a carico del bilancio pubblico.
La “visione economica” non deve averla solo il vertice (il direttore generale), ma chiunque opera all’interno della struttura; visione che diventa più che necessaria, irrinunciabile – direi – al tempo della crisi 3. Per cui occorre richiamare l’attenzione sul fatto che dai risparmi conseguiti attraverso l’eliminazione degli sprechi si possono (anzi, si debbono) recuperare risorse finanziarie da reindirizzare a copertura dei costi delle innovazioni che bussano alla porta (e, tra queste, la telemedicina).

La “visione economica” non è un mito; come ogni visione, se non la si ha, bisogna darsela. O, ancora meglio, bisogna trasmetterla da un’area del Paese ad un’altra. Richiede, però, la profonda conoscenza dell’organizzazione in cui si intende farla operare; richiede stabilità dei processi decisionali; richiede l’elaborazione di cronoprogrammi da rispettare.

E va sottoposta, nel suo divenire, ad una attenta supervisione.

Nella Regione Lazio, tutto questo è avvenuto: il richiamo è al grande impegno posto per rientrare dalla situazione di deficit del settore, a far data dal 2009.

Situazione che la Corte dei conti ha ritenuto di dover monitorare, offrendo al management il suo apporto di conoscenze, a seguito di controlli che hanno evidenziato criticità ed anomalie, generate da anni di mancata assunzione di decisioni responsabili 4 in alcune aree di gestione (acquisizione di beni e servizi; liste di attesa; autorizzazione all’esercizio della professione extra moenia).

Rinviare nel tempo le decisioni costituisce, purtroppo, il gioco di certa classe politica che non può più reggere la pressione della realtà, la pressione degli stakeholders in considerazione delle regole poste dalla legislazione che ha introdotto il federalismo fiscale; anzi, si finisce per aprire spazi ai tecnocrati che, una volta insediati, trovano mille modi di perpetuare la loro presenza, atteggiandosi a “salvatori della patria”.

Aggiungendo costi inutili a un sistema che si cerca con astuzia di svuotare dall’interno; a tal riguardo, si è dedicato uno specifico paragrafo (il 6°) all’analisi del sistema dei controlli interni con riferimento a quello amministrativo contabile (delib. n. 220/2014/PAR, pag. 173-197).

Non è vivendo in situazione di emergenza (o di crisi) che si riesce ad innovare; dato che l’innovazione richiede l’analisi del quotidiano fluire degli eventi 5.



1. Il tempo del cambiamento: la Pubblica Amministrazione come una casa di vetro
Tra il 1993 e il 1999, si era condivisa una grande rivoluzione culturale: che fosse giunto il tempo di arricchire gli strumenti, sino ad allora utilizzati dalla dirigenza (qualificata “management”) per amministrare la res publica, di nuove tecniche gestionali 6.

Nuove tecniche gestionali capaci di tradurre, sul terreno della quotidianità, alcuni parametri che il pensiero del tempo aveva ritenuto sostitutivi di quello tradizionale, il parametro della legittimità: efficienza, economicità, efficacia. E cominciò a farsi strada, nei contesti burocratici, l’uso del termine “monitoraggio”, con il significato di “controllo continuo”. Ma senza avere il coraggio di indicare metodi di lavoro utili allo scopo, né di accettare quelli che venivano proposti sulla base di risultati ottenuti dalle stesse istituzioni 7.

Ma questi eventi maturavano in concomitanza con una operazione politica (il c.d. “decentramento amministrativo a Costituzione invariata”) che avrà termine a ridosso del XXI secolo...

Una operazione politica che ha fatto credere ai dirigenti – denominati “tout court” “managers” sol perché nei loro documenti si faceva un uso ricorrente dei parametri richiamati –, di essere capaci di declinare il concetto di efficienza con quello di economicità nella più completa assenza di un ricorso ragionato a indicatori capaci di misurarle.

Dovendosi lasciare opportunamente sullo sfondo il parametro della efficacia (dei piani/dei programmi), che deve ispirare le scelte di natura strategica contenute (?) negli atti di programmazione, rientranti nella competenza dei vertici politici, in quanto richiedenti un set di strumenti di analisi fondate sulle scienze sociali... , occorre soffermare l’attenzione sugli altri due parametri.
Nel concetto di efficienza c’è da ricomprendere alcuni temi assai cari alle burocrazie: la definizione dei tempi di conclusione di un qualsiasi procedimento amministrativo o di resa di un servizio; la qualità di essi; l’adeguatezza dell’organizzazione rispetto alla mole di attività da svolgere.

C’è in queste parole il richiamo a tutta la legislazione che ha disciplinato (incessantemente) il procedimento amministrativo in questi ultimi anni 8; e che risulta ripreso recentemente dalla c.d. “riforma Madia”.


Nel concetto di economicità c’è da ricomprendere tutte quelle valutazioni che il buon padre di famiglia fa nella scelta circa l’utilizzo delle risorse umane e strumentali necessarie, sotto il profilo sia quantitativo che qualitativo, per conseguire un risultato soddisfacente al minor costo possibile per l’erario.

Anche in questo caso la semplificazione diventa d’obbligo.

Fino a renderci conto che la combinazione logica dei due parametri si propone di supportare chi è tenuto a governare, chi è tenuto ad amministrare a farlo bene, senza avere alcun timore di commettere errori che finiscano per rientrare nella competenza delle diverse magistrature. Riducendo – non certo eliminando – lo spazio di tentazione in cui ogni amministratore può cadere.
Se tra il 1993 (d.lgs. n. 29/93) e il 1999 (d.lgs. n. 286/99) si richiede alle due dirigenze dei diversi livelli di governo di acquisire profonda coscienza del corretto utilizzo delle tecniche gestionali capaci di misurare l’efficienza come l’economicità dell’azione amministrativa, lo si fa solo in termini teorici.

In sostanza, si pongono in essere le regole ma non si fa diffusione della “cultura del buon andamento”, cioè della cultura della sana gestione amministrativa che si pone a necessario fondamento della sana gestione finanziaria. Cultura che si crea utilizzando, in aula, casi di gestione considerati di successo 9.

Ma ciò che più fa temere una (ri)caduta del sistema è la inazione che caratterizza i centri di formazione pubblici, dalla Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione alla Scuola dell’Amministrazione civile dell’interno, al Formez, nell’occuparsi di mettere a punto un programma pluriennale di interventi formativi: sul tema, appunto, del buon andamento 10.

Ciò che manca, allora, è la visione d’insieme dei problemi che possono nascere dal dover essere “diversi” da quelli che si è stati fino a quel momento: al servizio di una classe politica che, nel 1992, risulta screditata agli occhi dei cittadini.

Le vicende giudiziarie che riguardano, nel campo della sanità, Duilio Poggiolini, costituiscono la cartina di tornasole di un modo assai anomalo di concepire il ruolo che deve avere un dirigente generale di un dicastero...

Questo evento che si può qualificare malavitoso – e che rimarrà, purtroppo, nel buio delle coscienze di diversi decisori politici, anche anni dopo il disvelamento degli intrecci inconfessabili con una serie, purtroppo identificata 11, di case farmaceutiche – indurrà il Ministro della funzione Pubblica, Sabino Cassese (un “tecnico” prestato alla politica, al tempo del primo Governo di unità nazionale, presieduto da Carlo Azeglio Ciampi), a cancellare, nel 1993, dall’ ordinamento italiano un organo collegiale, il Consiglio Superiore della Pubblica Amministrazione 12, “composto da alti funzionari (direttori generali del personale, n.d.a.) e magistrati amministrativi, nonché da rappresentanti dei pubblici dipendenti” e che aveva avuto, dal 1973 “funzioni di consulenza generale nelle questioni comuni a tutti i settori dell’amministrazione dello Stato e degli Enti pubblici, sull’ordinamento del personale civile, sullo spostamento di un impiegato tra amministrazioni dello Stato e sull’organizzazione e perfezionamento tecnico dei servizi” (voce “Amministrazione pubblica”, Enciclopedia Treccani – IV Appendice, 1978).


Ma non è stato solo questo evento, che determinerà una scia di morti dolorose, a indurre il decisore politico al “taglio” dell’”interlocutore istituzionale” per eccellenza.

C’è stata l’idea di non dover più colloquiare e discutere con la élite burocratica fino a quel momento al potere; e da poterla sostituire con altri soggetti, con gli “esterni” alla Pubblica Amministrazione, strizzando l’occhio a Confindustria e alle associazioni dei managers del settore privato che, in quel periodo storico, risultavano essere espulsi dal mondo produttivo … in considerazione di una crisi economica generata anche da fenomeni politici vicini (il caso della caduta del muro di Berlino, avvenuta nel 1989, prelude alla caduta di un sistema economico fondato sulle sovvenzioni pubbliche…).


Riforma della P.A.

Senza coordinamento …


D.lgs. n. 29/1993

Organizzazione Rapporti di lavoro

INTERLOCUTORE

CONSIGLIO SUPERIORE DELLA P.A.

c/o la Presidenza del Consiglio dei Ministri


Il richiamo al tema della

organizzazione dei costi e dei rendimenti


Art. 6, c. 1
Art. 8
Art. 11, c. 2
Art. 18, c. 1 e 2
Art. 22
Art. 58, c. 1 e 2
Art. 59
Art. 60, c. 4
Art. 67, c. 2
Fonte: D.lgs. n. 165/2001

La base per dare esecuzione

all’art. 1, c. 1

del d.lgs. n. 29/1993

D.lgs. n. 286/1999



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