In nome del popolo italiano la corte costituzionale



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SENTENZA N. 227

ANNO 2010


REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori:

– Francesco AMIRANTE Presidente

– Ugo DE SIERVO Giudice

– Paolo MADDALENA "

– Alfio FINOCCHIARO "

– Alfonso QUARANTA "

– Franco GALLO "

– Luigi MAZZELLA "

– Gaetano SILVESTRI "

– Sabino CASSESE "

– Maria Rita SAULLE "

– Giuseppe TESAURO "

– Paolo Maria NAPOLITANO "

– Giuseppe FRIGO "

– Alessandro CRISCUOLO "

– Paolo GROSSI "

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 18, comma 1, lettera r), e 19, comma 1, lettera c), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), promossi dalla Corte di cassazione con ordinanze del 27 agosto, del 4 settembre, del 28 ottobre e dell’11 novembre 2009, rispettivamente iscritte ai nn. 298 e 305 del registro ordinanze 2009 ed ai nn. 10 e 45 del registro ordinanze 2010 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 50 e 52, prima serie speciale, dell’anno 2009 e nn. 5 e 9, prima serie speciale, dell’anno 2010.



Visti l’atto di costituzione di M.K.P. nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell’udienza pubblica dell’11 maggio 2010 e nella camera di consiglio del 12 maggio 2010 il Giudice relatore Giuseppe Tesauro;

uditi l’avvocato Antonio Fiorella per M.K.P. e l’avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1.– La Corte di cassazione, con ordinanza del 27 agosto 2009 (r.o. n. 298 del 2009), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma, della Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 1, lettera r), della legge 22 aprile 2005, n. 69 (Disposizioni per conformare il diritto interno alla decisione quadro 2002/584/GAI del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri), nella parte in cui stabilisce che, «se il mandato d’arresto europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale», la corte di appello può disporre che tale pena o misura di sicurezza sia eseguita in Italia conformemente al diritto interno, soltanto «qualora la persona ricercata sia cittadino italiano».

1.1.– Il giudice a quo espone che il Tribunale circondariale di Rzeszow (Polonia), in data 6 luglio 2006, ha emesso nei confronti del cittadino polacco M.K.P. un mandato di arresto europeo, in esecuzione della sentenza definitiva, del 19 novembre 2003, di condanna alla pena di anni 3 e mesi 6 di reclusione, pronunciata dalla Corte distrettuale di Debica (Polonia), per concorso in due rapine, commesse nei giorni 11 gennaio 2003 e 15 gennaio 2003, mediante violenza alle persone, uso di armi da fuoco e di fiamma ossidrica, sottraendo denaro ed altro in due negozi di Debica (Polonia), reati previsti e puniti dagli artt. 280, 157, ed 11 del codice penale polacco.

Il condannato deve ancora espiare la pena di anni 3, mesi 1 e giorni 22 di reclusione e dagli atti acquisiti nel giudizio, secondo l’ordinanza di rimessione, risulta che egli ha effettiva residenza in Italia ed ha qui stabilito la sede principale anche dei suoi interessi affettivi.

La Corte d’appello di Roma, con sentenza in data 18 giugno 2009, aveva disposto la consegna del predetto alla competente autorità della Polonia, che ne aveva fatto richiesta, ai fini dell’esecuzione della pena detentiva, affermando che l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005 – stabilendo che, «se il mandato d’arresto europeo è stato emesso ai fini della esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà personale», può essere disposto che queste siano eseguite in Italia, conformemente al diritto interno, soltanto «qualora la persona ricercata sia cittadino italiano» – escluderebbe che tale facoltà possa concernere lo straniero residente in Italia, come ritenuto anche dalla Corte di cassazione.

Avverso detta sentenza ha proposto ricorso per cassazione M.K.P., eccependo che erroneamente non sarebbe stato applicato l’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005, pur ricorrendone i presupposti, e censurando il difetto di motivazione in ordine all’effettività e continuità della sua residenza in Italia. Il ricorrente ha, inoltre, richiamato le conclusioni rese il 24 marzo 2009 dall’Avvocato generale della Corte di giustizia delle Comunità europee, nella causa C–123/08, promossa dal Rechtbank di Amsterdam, avente ad oggetto l’interpretazione della Decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002, n. 2002/584/GAI, «Decisione quadro del Consiglio relativa al mandato d’arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri» (in seguito denominata decisione quadro), formulate nel senso che, «in conformità dell’art. 4, punto 6, della decisione quadro», un cittadino di un altro Stato membro che dimori o risieda nello Stato membro di esecuzione, ai sensi di questa disposizione, è assimilato a un cittadino di tale Stato nel senso che deve poter beneficiare di «una decisione di non esecuzione della consegna e della possibilità di scontare la pena nel detto Stato», ed ha quindi chiesto la sospensione del giudizio sino all’esito della decisione da parte di detta Corte.

1.2.– La Corte di cassazione osserva che il citato art. 18, comma 1, lettera r), nel prevedere che il destinatario del mandato d’arresto possa espiare la pena nel nostro Stato, qualora sia cittadino italiano, riproduce l’art. 4, punto 6, della decisione quadro e richiama una serie di sentenze della stessa Corte, le quali hanno escluso l’applicabilità di tale norma, in via interpretativa, allo straniero residente in Italia, osservando che detta decisione quadro attribuisce agli Stati membri dell’Unione europea la mera facoltà di estendere a quest’ultima una tale previsione, qualora sia stata prevista per i propri cittadini.

Secondo il rimettente, la censura con la quale il ricorrente ha dedotto l’applicabilità nella specie dell’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005 è infondata. Tale norma prevede, infatti, che, «se la persona oggetto del mandato d’arresto europeo ai fini di un’azione penale è cittadino o residente dello Stato italiano, la consegna è subordinata alla condizione che la persona, dopo essere stata ascoltata, sia rinviata nello Stato membro di esecuzione per scontarvi la pena o la misura di sicurezza privative della libertà personale eventualmente pronunciate nei suoi confronti nello Stato membro di emissione». Dunque, la disposizione stabilisce, univocamente, che «soltanto “la persona giudicanda” (cittadino o residente dello Stato), e per la quale è appunto in corso l’azione penale», può invocare la «consegna subordinata», con conseguente impossibilità di applicarla, mediante un’interpretazione costituzionalmente orientata o per analogia, al diverso caso del mandato d’arresto emesso ai fini della esecuzione di una pena detentiva irrogata con sentenza di condanna irrevocabile.

1.3.– Posta questa premessa, il giudice a quo dubita, in riferimento agli artt. 3, 27, terzo comma, e 117, primo comma, Cost., della legittimità costituzionale del citato art. 18, comma 1, lettera r), nella parte in cui non prevede che anche lo straniero residente in Italia possa ivi scontare la pena.

In punto di rilevanza, osserva che il ricorrente, «a quanto risulta, ha fornito la prova necessaria, e nei termini richiesti dalla giurisprudenza di questa Corte, del suo concreto radicamento sul territorio e della sua abitudine alla dimora» (così, testualmente) in Italia.

A suo avviso, la nozione di «residente» va «determinata in modo che sia funzionale all’assimilazione dello straniero residente al cittadino, operata dall’art. 4, punto 6, della citata decisione–quadro», quindi «assume rilievo l’esistenza, nella specie non contestata, di un “radicamento reale e non estemporaneo” dello straniero in Italia», qualora questi abbia dimostrato che qui ha «istituito, con continuità temporale e sufficiente stabilità territoriale, la sede principale e non occasionale, anche se non esclusiva, dei propri interessi affettivi, professionali od economici», in virtù di una scelta indicativa di una volontà di stabile permanenza nel territorio italiano, per un apprezzabile periodo di tempo. Dunque, il ricorrente «avrebbe titolo a vedere accolta la sua domanda», nel caso in cui la questione sia ritenuta fondata.

1.3.1.– In ordine alla non manifesta infondatezza della questione, il rimettente richiama le sentenze della Corte di cassazione, secondo le quali la norma censurata concerne esclusivamente il cittadino italiano, affermando che neppure in via interpretativa essa è applicabile allo straniero che dimori o risieda in Italia. La decisione quadro attribuirebbe, infatti, una mera facoltà agli Stati membri dell’Unione europea di estendere le guarentigie eventualmente riconosciute ai propri cittadini anche agli stranieri residenti sul loro territorio, in virtù di una scelta di politica criminale riservata alla discrezionalità dei legislatori nazionali, neppure censurabile per l’eventuale sua irragionevolezza. Su tale facoltà non avrebbe inciso la sentenza della Corte di giustizia del 17 luglio 2008, n. 66, Kozlowsky, che ha soltanto offerto l’interpretazione della nozione di residenza richiamata nell’art. 4, punto 6, di detta decisione quadro.

La chiara ed univoca lettera del citato art. 18, comma 1, lettera r), e la sua comparazione con l’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005 non permetterebbero una interpretazione diversa e meno restrittiva di quella offerta nella sentenza impugnata. Anche la Corte di giustizia ha, infatti, affermato che i giudici nazionali devono interpretare le norme nazionali alla luce della lettera e dello scopo della decisione quadro, entro i limiti consentiti dalla lettera delle medesime (sentenza 16 giugno 2005, n. 105/03, Pupino).

Il rimettente sintetizza, quindi, gli argomenti svolti dall’Avvocato generale presso la Corte di giustizia, per sostenere che l’art. 4, punto 6, della decisione quadro attribuirebbe al legislatore nazionale la facoltà di prevedere che l’autorità giudiziaria possa rifiutare la consegna per un mandato di arresto europeo, avente ad oggetto l’esecuzione di una pena, emanato in danno di un cittadino di tale Stato, ovvero che vi risieda, ma non consentirebbe di differenziare la situazione del primo rispetto a quella del secondo. La possibilità di prevedere che la pena possa essere espiata nello Stato al quale è richiesta non configurerebbe, infatti, un privilegio per il cittadino del medesimo, la cui estensione al mero residente possa essere meramente eventuale, poiché essa è strumentale allo scopo di garantire la «risocializzazione del condannato», mediante la conservazione dei suoi legami familiari e sociali, così da permetterne un corretto reinserimento al termine dell’esecuzione della pena, in virtù di una funzione che non tollera distinzioni tra cittadino e residente.

Identiche ragioni, a suo avviso, sarebbero alla base dell’art. 5, punto 3, della citata decisione quadro (concernente il mandato d’arresto processuale), il quale, al fine che qui interessa, parifica la posizione del cittadino a quella del residente, escludendo che il legislatore nazionale possa differenziarle. Pertanto, non sarebbe giustificata la disciplina stabilita nella norma censurata, che opera una tale differenza, e ciò anche in quanto l’art. 19, comma 1, lettera c), della legge n. 69 del 2005, concernente il mandato d’arresto europeo «processuale», parifica invece il secondo al primo.

Il rimettente sostiene che il «principio di individualizzazione del regime di (futura) esecuzione» della pena non tollera una distinzione tra cittadino italiano e straniero residente nel territorio dello Stato, poiché esso è preordinato ad «accrescere le opportunità di inserimento del condannato nel tessuto relazionale, sociale, affettivo, ma anche economico ed abitativo, più funzionale allo sviluppo delle potenzialità socializzanti e rieducative della pena, inflitta (oppure infliggenda) dallo Stato di emissione, ma della cui positiva operatività vengono a trarre diretto ed immediato beneficio sia lo Stato di esecuzione, in quanto Stato della cittadinanza o della residenza del consegnando, sia gli altri Stati dell’Unione europea», come sottolineato dall’Avvocato generale della Corte di giustizia nelle conclusioni sopra richiamate.

Lo scopo degli artt. 4, punto 6, e 5, punto 3, della citata decisione quadro è coerente con il principio della finalità rieducativa della pena, stabilito dall’art. 27, terzo comma, Cost., con la conseguenza che la disciplina stabilita dalla norma censurata violerebbe anche detto parametro.

Sotto un ulteriore profilo, poiché nel caso in esame si tratta di un cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea, l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005 si porrebbe in contrasto con il principio di non discriminazione stabilito dall’art. 12 del Trattato del 15 marzo 1957 (Trattato che istituisce la Comunità europea), nella versione in vigore dal 1° febbraio 2003 al 30 novembre 2009, in virtù del quale chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro è cittadino dell’Unione (art. 17, n. 1) ed ha diritto di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, fatte salve le limitazioni e le condizioni previste dal Trattato CE e dalle disposizioni adottate in applicazione dello stesso (art. 18, n. 1).

Pertanto, la norma censurata violerebbe l’art. 117, primo comma, Cost., poiché non risulterebbero osservati i «vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario» e l’art. 27, terzo comma, Cost.

1.3.2.– In linea subordinata, e per il caso in cui le censure riferite ai suindicati parametri costituzionali siano giudicate infondate, il giudice a quo prospetta che l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005, violerebbe l’art. 3 Cost.

A suo avviso la diversità della disciplina rispettivamente stabilita da detta norma e dall’art. 19, comma 1, lettera c), della stessa legge sarebbe, infatti, priva di ragionevole giustificazione; anzi, nel caso disciplinato dalla prima disposizione l’esecuzione della pena in Italia consente al condannato il mantenimento, per quanto possibile, delle sue relazioni familiari e sociali, mentre in quello oggetto della seconda il destinatario del mandato d’arresto deve essere consegnato allo Stato a cui appartiene l’autorità che lo ha emesso e la restituzione all’Italia, per scontare la pena, è destinata ad avvenire quando tali rapporti hanno subito un affievolimento. Dunque, nella fattispecie disciplinata dal citato art. 19, comma 1, lettera c), l’esecuzione della condanna nello Stato di emissione sarebbe meno dannosa che nel caso oggetto della norma censurata.

2.– Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito M. K. P., ricorrente nel processo principale, chiedendo che la questione sia accolta.

A conforto della rilevanza, la parte deduce che nel giudizio a quo è stato accertato che egli risiede «effettivamente e stabilmente in Italia con il proprio nucleo familiare», quindi la dichiarazione di illegittimità costituzionale della norma censurata gli permetterebbe di espiare la pena in Italia, con conseguente rilevanza delle censure.

M.K.P. fa, quindi, proprie le argomentazioni svolte nell’ordinanza di rimessione che, sostanzialmente, riproduce per sostenere che l’art. 18, comma 1, lettera r), della legge n. 69 del 2005 violerebbe l’art. 27, terzo comma, Cost., il quale, secondo la giurisprudenza di questa Corte, che richiama, vieterebbe che siano previste modalità di esecuzione della pena le quali «azzerino sostanzialmente i rapporti, le situazioni e i contesti personali e che comunque ne ostacolino irragionevolmente la prosecuzione, compatibilmente con l’esecuzione della pena e nel costante rispetto del principio di proporzione». Questo risultato sarebbe, invece, realizzato dalla norma censurata che comporterebbe anche l’impossibilità per lo straniero, pur residente in Italia, una volta consegnato all’autorità dello Stato di emissione del mandato di arresto, di «accedere alle misure alternative previste dalla legge penitenziaria dello Stato italiano», alle quali «il legislatore collega effetti sospensivi ed estintivi della pena» e «che potrebbero consentirgli di conservare – sempre nel limite di compatibilità con i fini della pena – i legami che lo avvincono al territorio ove stabilmente risiede».

Il citato art. 18, comma 1, lettera r), non ragionevolmente impedirebbe allo straniero un «effettivo recupero», reso possibile anche dalla «vicinanza del condannato al suo tessuto esistenziale», «criterio espressamente menzionato dall’ordinamento penitenziario nella disciplina delle assegnazione e dei trasferimenti ai diversi istituti di pena» (artt. 12 e 42 della legge 26 luglio 1975, n. 354), impedendogli di fruire dei benefici previsti dall’ordinamento penitenziario italiano, che gli permetterebbero di avere rapporti di lavoro utili al sostentamento della propria famiglia, evitando che la pena, in violazione del principio di proporzione, abbia un contenuto afflittivo eccedente quello strettamente necessario.

Secondo la parte, «l’effetto di sradicamento» prodotto da detta norma recherebbe vulnus anche al diritto inviolabile all’unità della famiglia stabilito dagli artt. 2, 29 e 30 Cost., ed al diritto al rispetto dell’unità familiare sancito dall’art. 8 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo (Cedu), ratificata con legge 4 agosto 1955, n. 848.

A suo avviso la norma censurata, in violazione dell’art. 3 Cost., non ragionevolmente prevedrebbe una diversità di disciplina tra il mandato di arresto avente ad oggetto una pena e quello cosiddetto processuale, potendo anzi ritenersi giustificato, contrariamente a quanto stabilito, che in relazione al secondo lo straniero non possa espiare la pena in Italia.

Il citato art. 18, comma 1, lettera r), sarebbe, inoltre, in contrasto con la garanzia della libertà di circolazione e di soggiorno spettante ai cittadini dei Paesi dell’Unione europea, in violazione degli artt. 12, 18 e 49 del Trattato CE, disposizioni che «si collocano propriamente nell’istituto della cittadinanza dell’Unione», che ha assunto maggiore rilevanza con il Trattato di Lisbona, data la sua collocazione nell’art. 9, in apertura del Titolo II, recante «Disposizioni relative ai diritti democratici», risultando ora il diritto alla libera circolazione solennemente richiamato nel preambolo del Trattato sull’Unione europea ed esplicitato nell’art. 3, comma 2, e dettagliatamente regolato dagli artt. 26, comma 2, e 45 e seguenti del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea.

Il ricorrente, a conforto della denunciata violazione delle norme comunitarie, richiama quindi la sentenza della Corte di giustizia del 6 ottobre 2009, n. 123, secondo la quale «gli Stati membri non possono, nell’ambito dell’attuazione di una decisione quadro, recare pregiudizio al diritto comunitario, in particolare alle disposizioni del Trattato CE relative alla libertà riconosciuta a qualsiasi cittadino dell’Unione di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri» e la discrezionalità attribuita agli Stati membri nel disciplinare i limiti della consegna del destinatario del mandato di arresto non può essere esercitata in modo irragionevole e discriminatorio e deve essere ispirata alla finalità di «aumentare le opportunità di reinserimento sociale della persona ricercata alla scadenza della pena cui quest’ultima è stata condannata».

La norma censurata violerebbe la libertà di circolazione e soggiorno stabilita dalle norme comunitarie ed il divieto di discriminazioni fondato sulla nazionalità. La violazione del diritto di soggiornare nel territorio dello Stato appare ancora più chiara, qualora lo straniero risieda da lungo tempo in Italia, tenuto conto del disposto dell’art. 9, comma 1, lettera d), della legge 5 febbraio 1992, n. 91 (Nuove norme sulla cittadinanza), il quale prevede che può essere concessa la cittadinanza italiana «al cittadino di uno Stato membro delle Comunità europee se risiede legalmente da almeno quattro anni nel territorio della Repubblica».

Il diritto del cittadino di uno Stato membro dell’Unione europea di stabilirsi in altro Stato membro della medesima e di soggiornarvi senza limite di tempo è disciplinato anche dalla direttiva 29 aprile 2004, n. 2004/38/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE), la quale stabilisce che «la cittadinanza dell’Unione conferisce a ciascun cittadino dell’Unione il diritto primario e individuale di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri» e che «la cittadinanza dell’Unione dovrebbe costituire lo status fondamentale dei cittadini degli Stati membri quando essi esercitano il loro diritto di libera circolazione e di soggiorno» (secondo e terzo “considerando”). Il ventesimo “considerando” dispone, quindi, che «ogni cittadino dell’Unione e i suoi familiari il cui soggiorno in uno Stato membro è conforme alla presente direttiva dovrebbero godere in tale Stato membro della parità di trattamento rispetto ai cittadini nazionali nel campo d’applicazione del trattato, fatte salve le specifiche disposizioni previste espressamente dal trattato e dal diritto derivato», principio al quale si conformano gli artt. 24 e 27 della direttiva, i quali, rispettivamente, stabiliscono il principio della parità di trattamento e prevedono che il diritto di circolazione può subire limitazioni soltanto per ragioni di ordine pubblico, sicurezza pubblica e sanità, che sono espressamente identificate.

Siffatta direttiva è stata attuata dal decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30 (Attuazione della direttiva 2004/38/CE relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri), che ha disciplinato le limitazioni al diritto di ingresso e soggiorno nell’art. 20, stabilendo una disciplina che conferma il principio in virtù del quale l’esistenza di condanne penali non giustifica di per sé l’adozione di un provvedimento, come invece prevedrebbe la norma censurata.

Infine, secondo la parte, neppure può ritenersi che il citato art. 18, comma 1, lettera r), abbia la finalità di dare piena attuazione alla collaborazione tra gli Stati membri, realizzata anche mediante il riconoscimento delle sentenze emesse in ciascuno di essi, dato che questo, nell’attuale stato della legislazione, trova un limite nel caso in cui la pronuncia concerna un cittadino italiano, mentre la norma censurata escluderebbe che tale limite venga in rilievo in riferimento allo straniero residente in Italia.

3.– Nel giudizio è intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

A suo avviso, il rimettente non avrebbe esplicitato le ragioni che possano far ritenere omologhe, al fine che qui interessa, la situazione del cittadino italiano e dello straniero che risiede in Italia e la questione sollevata «poggia contraddittoriamente sulla negazione del potere discrezionale» del legislatore nazionale di differenziare dette situazioni.




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