In una serie di lezioni introduttive al corso di diritto amministrativo tenutesi a “La Sapienza” nel novembre1997, Sabino Cass



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MASTER “INNOVAZIONE DIDATTICA”

Università di Udine

Appunti 2002 – 2003


“…ma ci sarà mai altro che prolegomeni e paralipomeni?” (Lettera di Benjamin a Scholem del 28 ottobre 1931)


“Autonomia e società della conoscenza nelle politiche nazionali dell’istruzione”




L’insigne debolezza

In una serie di lezioni introduttive al corso di diritto amministrativo tenutosi a “La Sapienza” nel novembre 1997, Sabino Cassese , in una sorta di pamphlet, affrontava, dall’alto della sua esperienza, i principali difetti dello Stato italiano, onnipotente e introvabile, ricco di strutture pubbliche ove si annidano immobilismo e inefficienza, con amministrazioni che invece di adattarsi alle esigenze funzionali, si adattano ai bisogni dei dipendenti, dove l’incuria, la debolezza e l’inefficacia hanno spesso la meglio sulle istanze di modernizzazione e di innovazione.


E’ uno Stato “paterno” che ha caratterizzato uno sviluppo dell’economia del secondo dopoguerra intrisa di statalismo e che solo recentemente, intorno ai primi anni novanta del ‘900, ha incominciato a sviluppare i diritti di cittadinanza amministrativa, con una maggiore attenzione al cittadino-utente. (v. anche il recentissimo “Il regno inerme. Società e crisi delle istituzioni” di Giuseppe De Rita. , Torino, 2002)
Parlamento e burocrazie, ovviamente con diversi poteri e competenze, hanno spinto ad una inflazione legislativa per cui, nei diversi settori, è difficile districarsi in una vera e propria selva di norme cresciute senza controllo. Ciò di pari passo alla cronica debolezza delle classi dirigenti, spesso votate alla difesa di privilegi e di particolarismi. In queste fragili condizioni il cittadino ha un ruolo secondario.
La burocrazia è mancata tradizionalmente nell’intendere se stessa come servizio pubblico , ha cercato di evitare interferenze e ha massimizzato il proprio ruolo: lenta nell’eseguire, restia al cambiamento, sempre pronta a negoziare, porosa e permeabile. La mollezza dell’amministrazione statale, a parere di Cassese, è all’origine della scarsa efficacia della sua azione e della sfiducia nello Stato che esiste tra i cittadini.
Le norme sono oscure e sempre negoziabili, le regole sono accompagnate da molte deroghe: così si favoriscono comportamenti ipergarantistici che burocratizzano, anche per imitazione, l’intera società. E’ questo il quadro di quell’”insigne debolezza” che Braudel, dice Cassese, ha segnalato relativamente alla nascita dello Stato moderno. Sembra quasi che il maggior sforzo da farsi sia quello di adeguarsi a vincoli oscuri, a percorsi ricchi di trappole e di adempimenti formali e inconcludenti. Il ritardo, almeno in questa prospettiva, relativo agli altri Paesi è forte, anche per quanto riguarda la qualità del servizio scolastico.
Secondo De Rita lo “Stato-soggetto” ha via via perduto la sua legittimazione senza riuscire a presentarsi come “Stato-funzione”fornitore di supporto e servizi. Il tentativo di formare e valorizzare le cosiddette “autonomie funzionali” (camere di commercio, enti fiera, portuali, Asl, università, scuole) come nuove istituzioni sembra già in decadenza: infatti si nota scarsa tensione e responsabilità.
Sembra che la dimensione che De Rita chiama di “moltitudine”, con individui che non trovano modo di condensare le proprie energie in sedi istituzionali, porti a un’ulteriore crisi delle istituzioni che è crisi di corpi intermedi e mancanza di rappresentanza.
Sono invece avvenuti processi che De Rita chiama di nidificazione delle strutture di rappresentanza nelle istituzioni: basti pensare al triste destino del pubblico impiego e alle logiche di lottizzazione corporativa nelle autonomie funzionali.
Certo la nascita e lo sviluppo di queste autonomie di azione pubblica di tipo funzionale con annessa competizione istituzionale e corredate di meccanismi di misurazione, valutazione, accreditamento, giudicate dal grado di soddisfazione degli utenti, porterebbero a una revisione del rapporto pubblico-privato che sarebbe pericoloso non cogliere.

Dice De Rita: “dare unità ai molteplici comportamenti socioeconomici presenti in una società che non è diventata un ‘sistema Paese’, ma piuttosto un ‘Paese contenitore’ … dove tutti i soggetti devono crescere con intensità e diversificazione, le istituzioni sono chiamate a svolgere un doppio ruolo: devono operare con una propria intensità soggettuale autonoma, e dall’altra parte devono costituire la piattaforma del sistema, capace di dare unità e identità allo sviluppo collettivo.”


La dimensione europea dell’istruzione


Mentre in passato trattare di scuola e formazione significava affrontare un settore importante, ma non decisivo della vita di uno Stato, comunque relativo ad una fascia ben definita d’età e legato alla trasmissione di saperi e di modelli valoriali ben sedimentati nel tempo, ora la centralità del tema dell’istruzione e della formazione nasce a partire, in Europa, dal tema dell’occupazione e del lavoro, in un quadro contrastato ove si mescolano esperienze e carenze diverse.
Si tratta di costruire e di sviluppare la dimensione europea dell’istruzione, puntando sulla qualità, l’innovazione, gli scambi delle esperienze e lo sviluppo di progetti congiunti, promovendo la mobilità degli insegnanti e degli studenti europei, migliorando i sistemi di insegnamento a distanza, fissando requisiti essenziali, obiettivi comuni e crediti spendibili sull’intero territorio europeo.
Sta di fatto che sono molti ancora in Europa coloro che abbandonano precocemente gli studi senza avere un’accettabile formazione di base e continua a mancare un autentico spazio europeo dell’insegnamento. Per altro dalla fine degli anni’80 molte nazioni europee hanno riformato i propri sistemi di istruzione nel segno di un maggiore coinvolgimento del settore privato, della decentralizzazione e di iniziative locali e regionali.
J.Delors , nel suo libro bianco pone l’accento sulla valorizzazione del capitale umano lungo tutto l’arco della vita (“imparare ad imparare per tutto il corso della vita”), garantire una solida formazione di base e il collegamento tra la vita scolastica e la vita attiva, tenendo presente il rischio di dover cambiare attività professionale più volte lungo l’arco della vita, riorganizzare le risorse educative, sviluppare politiche di formazione che mettano insieme pubblici poteri, imprese e parti sociali, accrescere la flessibilità dei segmenti dei sistemi di insegnamento e decentralizzare la gestione dei sistemi educativi. In questo potrebbe consistere lo sviluppo della dimensione europea dell’istruzione. In ciò consiste la sfida a sostegno dell’occupazione dei giovani e degli adulti.
Detto in altre parole Europa, lavoro e istruzione fanno parte di un medesimo disegno politico e sono elementi che assumono significato nel loro rapporto e nella loro connessione. E’una visione, per così dire, con i piedi ben saldi per terra, meno predicatoria e ammantata di valori universali di quanto si sia stati abituati a vedere in passato.
La trasposizione di questi principi in un linguaggio e secondo schemi più vicini alla consueta attività scolastica avviene con la pubblicazione del Libro bianco “Insegnare e apprendere – Verso la società conoscitiva”. I tre “fattori di cambiamento” posti già in esordio sono la società dell’informazione, l’estensione a livello mondiale degli scambi, la civiltà scientifica e tecnica. Le risposte che possono fornire l’istruzione e la formazione stanno nella rivalutazione della cultura generale e nello sviluppare l’attitudine all’occupazione.
Seguono le cinque raccomandazioni per l’azione da svolgere in questo campo, cinque obiettivi generali da sostenere a livello europeo:

Favorire l’acquisizione di nuove conoscenze, avvicinare la scuola all’impresa, lottare contro l’emarginazione, possedere tre lingue comunitarie, porre su un piano di parità gli investimenti materiali e gli investimenti nella formazione. Quindi non solo e neppure prevalentemente attenzione ai problemi economici e finanziari, ma particolare occhio di riguardo per lo sviluppo personale dei cittadini.
Si auspica di giungere alla predisposizione di una tessera personale delle competenze e si intende valorizzare la mobilità degli studenti, si propone di offrire agli studenti in difficoltà una seconda opportunità tramite le scuole, anche con finanziamenti complementari europei, si attribuisce il marchio di qualità di classe europea alle scuole che sviluppino meglio l’apprendimento delle lingue, si invitano le imprese e le autorità pubbliche a proseguire sulla strada degli investimenti “non materiali”.
Ancora una volta la costruzione della società conoscitiva parte dal basso, con particolarissima attenzione alla formazione professionale, cogliendo tuttavia le problematiche nel loro insieme, nella loro complessità, senza separatezze tra la scuola della teoria e la scuola del fare.


Le nuove sfide


Recentemente i medesimi temi della globalizzazione, dei cambiamenti tecnologici, della complessità e del capitale umano sono alla base di una presentazione delle Sfide che i sistemi educativi devono affrontare a cura dell’associazione TREELLLE, a cura di Attilio Oliva e di Thomas Alexander.
Il tema è quello di offrire un’educazione di qualità per tutti, non solo limitata alle conoscenze, ma anche alle competenze metacognitive, alle capacità critico-analitiche, al comunicare e lavorare con gli altri. Ancora una volta si parla di società della conoscenza, del capitale umano e dei rischi di marginalizzazione.
L’invecchiamento della popolazione, inoltre, aumenta le voci di spesa e costringe il sistema d’istruzione a dimostrare di produrre qualità e risultati, visti gli alti costi dei servizi scolastici. La rapida obsolescenza delle conoscenze stimola a sviluppare un sistema di lifelong learning, apprendimento lungo tutto il corso della vita.
Queste nuove istanze pongono sotto pressione le scuole che devono rapidamente adattarsi a nuove esigenze, comprendono di dover migliorare la qualità e di dover misurare l’efficacia della propria azione. Il conseguente investimento di cospicue risorse finanziarie da parte delle nazioni e la volontà di accompagnare questo processo, spingono ad alcune tendenze di fondo comuni.
I Ministeri preferiscono concentrare la loro azione sugli obiettivi strategici, concordati con rappresentativi stakeholders del Paese e il controllo dei risultati; la gestione passa progressivamente ai livelli territoriali o alle singole scuole; aumenta l’autonomia e la responsabilità delle scuole; nascono Agenzie nazionali di valutazione del sistema scolastico; prosegue la diffusione delle nuove tecnologie telematiche e multimediali; si sviluppa la cooperazione, l’emulazione e il confronto tra le scuole.
E’ un dato che questo processo che potremmo definire di globalizzazione non è al centro del dibattito in Italia o almeno tale dibattito non assume quell’importanza che l’argomento meriterebbe. I discorsi si aggirano ai margini e ai confini dei problemi, le decisioni molto spesso non vengono prese, i tempi si dilatano notevolmente.
Riappare l’insigne debolezza nell’esercizio del potere, la flessibilità come copertura all’insicurezza, l’indecisione fatta passare come esercizio supremo di democrazia.
Dice l’associazione TreeLLLe(Life Long Learning =LLL): “un aspetto essenziale per il miglioramento della qualità dell’istruzione sembra essere l’autonomia di governo delle scuole. In molti Paesi si stanno attribuendo funzioni di leadership ai capi d’istituto che, a fronte di maggiori poteri e responsabilità, devono rendere conto con trasparenza del loro operato agli organi di governo delle singole scuole.
Da indagini e ricerche internazionali (la più recente è l’indagine PISA dell’OCSE) i migliori risultati degli studenti sembrano essere correlati al grado di autonomia reale attribuita alle singole scuole, ad esempio al potere che hanno di scegliere e gestire il proprio personale (insegnanti e impiegati), di essere responsabili del miglior uso di tutte le risorse finanziarie che riguardano quella singola scuola, dell’adozione dei migliori modelli didattici e organizzativi.”


Il panorama italiano visto dall’OCSE


Eppure il quadro italiano delle politiche nazionali dell’istruzione esiste. Lo hanno tracciato gli Esaminatori dell’OCSE nel 1998. Da allora alcune cose sono cambiate, ma l’impianto complessivo del documento rimane utile anche per la lettura della situazione odierna.
Le profonde trasformazioni del mondo del lavoro, la disoccupazione e le nuove tecnologie hanno determinato un riesame delle politiche scolastiche nei vari Paesi. In Italia è fortemente atteso un reale processo di riforma del settore educativo, in quanto si ritiene che esso non sia all’altezza delle sfide odierne. L’analisi OCSE spazia dalla “lettura” del contesto politico, all’analisi delle istituzioni, alle tendenze attuali del sistema educativo.
I temi della lifelong learning e delle competenze di base aprono la strada ad una accurata analisi della riforma dei cicli. Si spazia dalla formazione terziaria non universitaria alla puntuale considerazione dei tentativi in atto per migliorare il sistema scolastico, l’autonomia, il decentramento, la valutazione.
Al paragrafo 210 così viene definita l’autonomia: “il principio che guida il processo attraverso cui le singole scuole ottengono maggiori responsabilità nella definizione dei loro obiettivi e/o dei loro curricola, e delle modalità di attuazione. Essa guida il grado di libertà concesso dalle singole scuole per progettare e realizzare le loro attività didattiche.”
L’autonomia, si prosegue, non è assenza di norme: le norme disegnano il quadro generale e non devono mai essere una regolamentazione restrittiva. La finalità è quella del miglioramento della scuola perché gli studenti possano ricevere una migliore istruzione. In tal senso, prosegue il rapporto degli esaminatori OCSE, l’autonomia scolastica non è fine a se stessa, ma è uno strumento per migliorare l’istruzione; essa implica un trasferimento di responsabilità con la necessità di dover rendere conto al Governo, alle famiglie e alla comunità. In pratica si tratta di fornire alle scuole una maggiore responsabilità decisionale che incentivi ad accrescere la qualità: l’autonomia, certamente, non determina di per se stessa risultati innovativi.
Il paragrafo 224 dice: “E’ nostra ferma convinzione che la riforma debba specificare gli obiettivi del miglioramento del servizio scolastico, come essi debbano essere valutati, a chi presidi e insegnanti debbano rendere conto dei loro sforzi di miglioramento nelle loro scuole e quali azioni e riconoscimenti seguiranno, se gli obiettivi di miglioramento saranno o non saranno raggiunti.”
Si tratta in sintesi di promuovere un processo di sviluppo dell’autoregolamentazione e del miglioramento dell’unità scolastica in un contesto di responsabilità sociale. In questo prezioso documento seguono una fitta serie di raccomandazioni sul da farsi: non sembra che molte di esse siano state seguite.

Sono inoltre disponibili le raccomandazioni OCSE. Ne riportiamo alcune:



  • Raccomandiamo che le Autorità italiane predispongano una varietà di forme flessibili di formazione nell’ambito della scuola, in cui si alternino istruzione e lavoro…(pag.89)

  • Raccomandiamo l’istituzione di un sistema d’istruzione terziaria non universitaria …al fine di favorire la transizione alla vita attiva …(pag. 99)

  • L’autonomia è stata conferita alle istituzioni scolastiche italiane nel quadro di una legge sul decentramento. Essa resta tuttavia un concetto distinto e deve essere concepita come un mezzo per migliorare l’insegnamento, implicando quindi la necessità di rendere conto, di sottoporsi alla valutazione e di beneficiare di un sostegno. (pag. 120)

  • Noi raccomandiamo che per qualsiasi sperimentazione scolastica, in particolare in materia di programmi e di gestione degli istituti, gli obiettivi dell’esperimento siano chiaramente definiti, che i risultati ottenuti siano scientificamente valutati, che le nuove idee sperimentate con successo vengano largamente diffuse a vantaggio di tutto il sistema. Raccomandiamo, qualora un esperimento debba essere disseminato, di predisporre una strategia specifica, di stanziare fondi adeguati e di preparare gli insegnanti all’introduzione del nuovo sistema. (pag. 123)

  • Noi raccomandiamo che sia istituito un sistema di valutazione indipendente, che incentri la sua attività sulla definizione di parametri di valutazione, per mettere le scuole nella condizione di autovalutarsi con riferimento a tali parametri, sviluppi test, svolga verifiche ai vari livelli scolastici e fornisca consulenza su come devono essere allocate le risorse perché si ottengano risultati più equi e migliori.

Raccomandiamo altresì che il Governo consideri l’opportunità di istituire un ente indipendente incaricato di svolgere ricerche indipendenti in materia di istruzione utilizzando sia fondi pubblici che fondi provenienti da altre fonti, se c’è interesse ad avere un parere indipendente sul funzionamento del sistema formativo. (pag. 133)

  • Raccomandiamo la creazione di un sistema di testing per valutare gli alunni in determinati momenti del corso di studi o in determinate classi, specialmente al termine della scuola dell’obbligo. Spetta al Governo decidere quale tipo di estensione debba avere la valutazione: se a campione o per l’intera coorte, in modo che ogni allievo e la sua famiglia possano conoscere il livello medio di rendimento della scuola frequentata.

Raccomandiamo, inoltre, che i risultati di questa valutazione vengano messi a disposizione dei genitori e della comunità, in genere sotto forma di media delle scuole, in modo che si possa decidere come le singole scuole possono migliorare e come le pratiche che hanno successo possono essere disseminate a favore di un maggior numero di insegnanti. (pag.138)


L’autonomia negata


Il processo di attuazione dell’autonomia didattica, organizzativa, di ricerca, sperimentazione e sviluppo è stato fortemente ostacolato fin dalla sua nascita nel 1997 da forti resistenze, soprattutto interne al sistema istruzione e non ha ricevuto né quei supporti finanziari e organizzativi che avrebbero potuto garantire tangibili risultati né quel sistema di regole di carattere generale che avrebbe permesso il decollo di una reale valutazione delle prestazioni.

Ne è risultato un sentiero interrotto, con chiari segnali di richiamo all’ordine leggibili attraverso la mancata organizzazione degli Uffici di supporto, le difficoltà delle Direzioni regionali, la contrazione dei finanziamenti e, non ultimo, il contenuto normativo del più recente contratto collettivo di lavoro del personale, ove sono più visibili gli aspetti di gelosa conservazione dell’esistente che le reali aperture ai temi della qualità del servizio e di una nuova professionalità docente. Insomma, proprio quando il tema dell’autonomia entra nelle norme costituzionali, le condizioni del suo sviluppo vengono negate. Quello che doveva essere il protagonismo delle scuole e dei suoi stakeholders rischia di tradursi in una conflittualità permanente sulle scuole tra articolazioni periferiche dello Stato e Regioni (ed Enti Locali), tra poteri pubblici e iniziative del privato, tra forze politiche allegramente disposte ad apprezzare uno spoyls system scolastico. Con buona pace della qualità, della valutazione e dell’autonomia delle scuole.






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