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Master in analisi delle politiche pubbliche (Mapp)

COREP- corso Trento 13, 10129 Torino

Tel. 011.5645111/07- fax 011.500044- E-mail: mapp@polito.it

3° edizione: 2000

Tesi di Master

di

Massimiliano Pacifico

Titolo:
Come nasce lo Sportello Unico per le imprese:

l’analisi dell’esperienza piemontese

Tutor esterno:



Dott. Marco Cavaletto
Direttore Generale della Direzione

Commercio e Artigianato

Regione Piemonte

Tutor interno:

Dott. Marco Sisti



Torino, gennaio 2001
Come nasce lo Sportello Unico per le imprese:

l’analisi dell’esperienza piemontese

1 Lo Sportello Unico per le imprese :

uno strumento di semplificazione amministrativa
1.1 Una riforma ambiziosa ……………………………………. pag. 3
1.2 A che cosa serve lo Sportello Unico………………….…... pag. 4
1.2.1 La concessione edilizia ieri e oggi ……………………pag. 6


    1. Il ruolo e le scelte della regione Piemonte …………….…pag. 8

1.3.1 Le tappe della strategia regionale..…………………...pag. 9


1.4 Il disegno della ricerca…………………………………... pag. 11

2 Come le grandi speranze si trasformano in delusioni:

l’implementazione dello Sportello Unico in Piemonte


    1. Un bando per tutti ……………………………………….. pag. 13




    1. Promozione dello sviluppo locale e Sportello Unico:

il caso Assot ……………………………………………..pag. 16


    1. Tutto pronto o “quasi”: l’esperienza di Cossato ………...pag. 17




    1. L’importanza di stare con Moncalieri …………………...pag. 18




    1. Quali lezioni trarre ?…………………………………….pag. 19

3 Riflessioni conclusive e possibili implicazioni di policy
3.1 Una valutazione della strategia regionale………………..pag. 22

Bibliografia…………………………………………………… pag. 24


Come nasce lo Sportello Unico per le imprese:

l’analisi dell’esperienza piemontese



Sintesi del rapporto

Il presente lavoro è stato commissionato dal dirigente del settore Osservatorio Artigianato, Dott. Fiorenza e dal Direttore Generale della Direzione Commercio e Artigianato della Regione Piemonte, Dott. Cavaletto.



I committenti hanno richiesto un’analisi sullo stato di attuazione dello Sportello Unico all’interno del territorio regionale, a seguito degli incentivi elargiti dalla Regione Piemonte agli enti locali e finalizzati alla creazione di questo nuovo strumento di snellimento burocratico a sostegno delle imprese.

Nell’ambito della strategia regionale, sono emerse delle incertezze attorno agli strumenti adottati, alla luce di risultati non conformi alle aspettative: l’istituzione solo formale e non operativa degli sportelli e, nelle esperienze più avanzate di gestione del servizio, un numero esiguo di pratiche espletate. A tale proposito si è resa necessaria un’analisi del processo di implementazione al fine di comprendere:

  • che cosa ritarda l’apertura degli sportelli e cosa ne impedisce il buon funzionamento;

  • se, e in che modo, gli strumenti adottati dalla Regione Piemonte hanno stimolato gli enti locali ad avviare una vera attività di sportello;

  • come la Regione Piemonte potrebbe agire al fine di incentivare e aiutare gli enti locali ad aprire sportelli che funzionino “davvero”.

Lo studio dell’esperienza piemontese non può prescindere da una riflessione generale sulle recenti riforme amministrative di cui lo Sportello Unico è parte integrante, e ne rappresenta lo strumento di snellimento amministrativo.

Il primo capitolo pertanto, sarà dedicato alla descrizione della funzione di semplificazione attribuita allo Sportello Unico, descrivendone i compiti e le implicazioni operative e culturali che derivano dalla sua attuazione. Inoltre, per comprendere gli effetti dell’applicazione della normativa in Piemonte, sono state esaminate le tappe della strategia regionale orientando la ricerca in due direzioni: una ricostruzione empirica del processo di implementazione fra gli attori coinvolti e lo studio approfondito di tre casi, che vengono presentati nel corso del secondo capitolo.

Nella seconda parte l’attenzione viene posta sulla principale azioni di supporto della Regione: il bando che finanzia le associazioni di enti locali che intendono attivare il servizio, anche se sono state effettuati interventi sul versante dell’informatizzazione presso gli stessi sportelli. E proprio dall’esame del bando, vengono evidenziati nello stesso capitolo, gli scostamenti emersi all’atto dell’attivazione dello S.U. nell’ambito dei Comuni piemontesi.

Ancora, l’osservazione di tre esperienze considerate positive rispetto al campione di riferimento, ha permesso di trarre un utile spunto analitico evidenziandone i particolari elementi di successo e la correlazione con le disposizioni regionali di supporto.

Nell’ultimo capitolo, infine, si è cercato di individuare i fattori critici generali dell’implementazione della politica dello S.U. e, in modo particolare, quelli della strategia regionale adottata in Piemonte. A fronte di queste criticità si sono elaborate delle proposte concrete, sia in termini di criteri per l’ammissibilità al bando, sia in termini di azioni per il miglioramento dell’intervento regionale.
1 Lo Sportello Unico per le imprese : uno strumento di semplificazione

amministrativa


L’attuazione dello Sportello Unico (S.U.)1, strumento di snellimento burocratico finalizzato alla semplificazione nonché all’accelerazione dell’iter amministrativo di autorizzazioni a favore delle imprese, richiede l’impegno e l’applicazione di molti “attori” istituzionali e non istituzionali. La Regione Piemonte, investita dei compiti di supporto e incentivazione dalla stessa legge di riferimento, ha commissionato questo rapporto con l’intento di stabilire se le azioni intraprese per la nascita e lo sviluppo degli S.U. sono opportune.

Le principali direttrici della strategia delineata sono finalizzate a favorire la gestione associata del servizio da parte degli enti locali, in considerazione dell’elevato numero di piccoli Comuni presenti in Piemonte e a sostenere l’informatizzazione delle amministrazioni. Cercando di trarre uno spunto sul “come” migliorare l’azione degli sportelli e “perché” i risultati ottenuti non sono conformi alle aspettative, si è cercato di approfondire lo studio e l’analisi dell’intero processo di implementazione per verificare l’adeguatezza degli strumenti utilizzati dalla Regione stessa. L’esame degli atti regionali, l’elaborazione delle interviste ai protagonisti principali e l’osservazione di alcuni casi nell’ambito di un numero elevato di realtà, potranno fornire qualche utile suggerimento.





    1. Una riforma ambiziosa

L’esistenza di una impresa è contraddistinta, dal momento della sua costituzione al momento della sua eventuale cessazione, dal dovere di adempiere a una serie di regole imposte dalle normative vigenti: quando si decide di far nascere una nuova impresa oppure di ampliarne le attività produttive o di aprire una nuova sede, è necessario presentare domande, richiedere autorizzazioni, ottenere concessioni e licenze rilasciate dalle stesse Amministrazioni pubbliche. Il rispetto di certe regole comporta un inevitabile dispendio di risorse che si traduce in un aumento dei costi sopportati dalle imprese. Tali costi non sono altro che il frutto dell’implementazione di politiche regolative che spesso pesano oltremodo sulle imprese, frenandone lo sviluppo e condizionandone negativamente la vita. Il mal funzionamento del sistema amministrativo e le lungaggini burocratiche si ripercuotono quindi in modo sfavorevole, sul sistema economico. Per queste ragioni è necessario che la P.A. si doti di strumenti che tentino di ridurre al minimo questi costi: lo S.U. rientra a pieno titolo fra questi strumenti.


Lo S.U. si inserisce nell’ambito di una più ampia riforma del sistema amministrativo in atto già da diversi anni che ha visto per esempio, la nascita dei centri per l’impiego in materia di occupazione, degli uffici per le relazioni con il pubblico (URP) o ancora in tema di snellimento burocratico, l’introduzione dell’istituto dell’autocertificazione.

Il principio generale della riforma di semplificazione amministrativa, è “trasformare l’attività amministrativa in un servizio per il cittadino, abbandonando la cultura del formalismo giuridico, orientando l’azione dell’amministrazione ai risultati, introducendo criteri di responsabilità, qualità, produttività e soddisfazione del cliente. Al tempo stesso vi è il riconoscimento delle peculiarità di ogni amministrazione e dunque l’esigenza di soluzioni differenziate, evitando di imporre modelli uniformi con validità universale. La riforma non potrà dunque che essere il risultato di migliaia di azioni di miniriforma, inventate e messe in opera da migliaia di amministrazioni statali, regionali, locali e di altri soggetti pubblici. Un rischio, ma anche una straordinaria opportunità”[Bassanini, 1999].

Da un lato dunque, si registrano trasformazioni organizzative quali il decentramento di funzioni e di poteri agli organi locali - più vicini al cittadino – operazione tecnicamente definita, sussidiarietà verticale; dall’altro si agisce sulla semplificazione procedurale e burocratica, definita sussidiarietà orizzontale, diminuendo così gli oneri a carico delle imprese. Come queste intenzioni si stanno traducendo in azioni e come la riforma delle procedure amministrative è stata percepita dal mondo dell’impresa e dagli stessi enti locali, attuatori principali della riforma, è terreno di studio.



    1. A che cosa serve lo Sportello Unico

Il cambiamento in atto a seguito del processo di riforma, e in particolare l’introduzione dello S.U.,2 registrano uno spostamento sulle Amministrazioni Pubbliche dell’onere di gestione di un provvedimento amministrativo concernente i momenti più importanti nella vita di un’impresa. Da sempre, tale compito è stato a carico degli imprenditori, i quali dovevano destreggiarsi per ottenere il rilascio di autorizzazioni fra ciascuno degli enti competenti.

Il decreto legislativo, che introduce l’istituto dello S.U., stabilisce che dal 27 maggio 1999 presso ogni Comune, indifferentemente dalle dimensioni, sia possibile, inoltrare domande in relazione all’attivazione, riconversione e ampliamento di attività economiche, produttive. La nuova struttura organizzativa denominata “sportello unico per le attività produttive” può essere gestita in forma singola o associata. Ogni Comune ha la possibilità di scegliere la gestione associata con altri enti, mediante la stipulazione di convenzioni, la costituzione di consorzi e società, o ancora, nell’ambito di un Patto territoriale. Il procedimento amministrativo viene gestito e coordinato da un soggetto chiaramente identificabile da parte dell’utente all’interno dell’ente, dal momento iniziale (presentazione della domanda) al momento finale (rilascio dell'autorizzazione).

Come è facile comprendere la normativa introduce modalità di lavoro e strumenti che sono nuovi nella cultura della Pubblica Amministrazione (P.A.) per motivazioni che fanno riferimento alla divisione funzionale delle competenze amministrative di un procedimento, alla struttura del sistema amministrativo italiano e al modo con cui ogni ente pubblico è abituato a operare. L’intento della disciplina è proprio quello di introdurre alcuni dispositivi, necessari per semplificare il carico burocratico sopportato dagli operatori, velocizzare i tempi di rilascio, ammodernare in senso lato l’attività delle Amministrazioni.



Vengono così perseguiti obiettivi volti a introdurre alcuni principi innovativi:

  • una nuova concezione dell’impresa che non viene più percepita esclusivamente come un soggetto sottomesso ad obblighi e vincoli giuridici, ma alla quale viene riconosciuto il diritto di ottenere risposte certe sull’avanzamento delle procedure che la riguardano entro i termini prestabiliti;

  • l’assegnazione della responsabilità dell’intera procedura a un solo soggetto interno all’amministrazione, incaricato di svolgere attività istruttoria e di fornire aiuto e informazioni all’impresa;

  • la razionalizzazione del procedimento amministrativo che viene trasformato da “sequenziale”, dove a ogni singola autorizzazione dovevano fare seguito le altre, in “contestuale” dove ciascuna richiesta viene considerata nel suo complesso;

  • l’informatizzazione di tutti gli uffici pubblici in vista del funzionamento di un sistema unitario telematico delle pubbliche amministrazioni, traguardo necessario per assicurare un’effettiva razionalizzazione del procedimento.

Nessuno fra gli intervistati, nel corso della ricerca, nasconde il fatto che si tratta di una sostanziale rivoluzione nel modo di procedere delle pubbliche amministrazioni e che non è assolutamente sufficiente aver istituito la normativa per vederne verificata l'attuazione. "Si tratta di modificare e rimuovere una cultura sedimentata nell'apparato burocratico che concepisce ogni singola fase del procedimento come un momento autonomo e indipendente da tutto il resto".3
Accanto a queste finalità riconducibili al tentativo di semplificare e velocizzare l’azione amministrativa, vi è un’altra funzione assegnata allo S.U., più legata alla comunicazione e informazione rivolta alle imprese (in merito a tutte le opportunità e le agevolazioni offerte dagli interventi pubblici) e alla promozione del territorio nei confronti di possibili investitori esterni: spesso, a questo proposito, si utilizza l'espressione "marketing territoriale" per definire l'insieme delle iniziative che un ente locale pone in essere per promuovere il proprio territorio dal punto di vista economico, culturale, turistico e più in generale per incentivare lo sviluppo delle risorse presenti e potenzialmente inespresse.
In sintesi con l’attuazione dello S.U. si è intenzionati a modificare l’azione della P.A. sia verso l’interno, mediante una gestione più rapida delle procedure, sia verso l’esterno, attraverso la progettazione di azioni finalizzate allo sviluppo locale.

Si tratta ovviamente di un percorso ambizioso e molto difficile da portare a termine che ha bisogno di continui aggiustamenti e correzioni di rotta. Anche per questo motivo la disciplina dello S.U. è tuttora in evoluzione: da qualche settimana è stato approvato il nuovo schema di regolamento recante le modificazioni alla originaria normativa. Vengono aumentate il numero e la tipologia delle domande presentabili presso lo S.U., includendovi anche le attività commerciali, le imprese del settore turistico e alberghiero, del settore agricolo e dell’ intermediazione; inoltre, e questa rappresenta la vera novità, viene introdotta “una disposizione esplicita che prevede la nullità, una volta attivato lo S.U. degli atti rilasciati da altre Amministrazioni e l’obbligo, per le Amministrazioni cui sia presentata un’istanza, di trasmetterla allo S.U. competente, dandone comunicazione all’impresa”.4
1.2.1 La concessione edilizia ieri e oggi
A titolo esemplificativo prendiamo ora in esame una procedura tipo, cercando di capire quali sono le principali innovazioni introdotte dalla nascita degli S.U. e quali benefici dovrebbero scaturirne per le imprese. Si tratta della procedura di concessione edilizia, autorizzazione necessaria per effettuare costruzioni di nuovi edifici e modificazioni a strutture immobiliari già esistenti, a fini produttivi.
Come funzionava dunque il procedimento amministrativo prima dell'entrata in vigore dello S.U.?
Naturalmente, a seconda della complessità del tipo di attività produttiva per la quale viene richiesta la concessione, cambia il numero di attori istituzionali che possono essere coinvolti: ad esempio per attività produttive che risultano essere particolarmente inquinanti vi sono determinati vincoli da rispettare in materia di emissioni in atmosfera, smaltimento dei rifiuti tossici, inquinamento acustico, tutela del paesaggio e assetto idrogeologico e nei casi più complessi di valutazione di impatto ambientale.5

In una situazione tipo di richiesta di concessione edilizia, l’impresa doveva presentare una domanda in triplice copia, indirizzata al Sindaco, contenente:



  1. i progetti architettonici, strutturali e alla relazione tecnica inerente il contenimento di consumo energetico (tutte rigorosamente firmate da parte di un tecnico abilitato);

  2. una copia della domanda di autorizzazione regionale all'emissione in atmosfera (naturalmente nel caso in cui fosse necessaria);

  3. l'autorizzazione del progetto da parte dei Vigili del Fuoco ai fini della prevenzione incendi;

  4. una copia della notifica alla ASL (Igiene pubblica e Igiene e sicurezza del lavoro) inerente l'oggetto delle lavorazioni, le modalità delle stesse, le caratteristiche dei locali e degli impianti nel caso in cui siano occupati in azienda più di tre addetti.

A queste potevano aggiungersi una serie di altri documenti certificativi, in relazione a particolari tipologie produttive, ed eventuali documentazioni integrative espressamente previste dal locale Regolamento Edilizio e di Igiene (Assessorato all'Ambiente e in qualche caso Assessorato all'Urbanistica). Naturalmente tutto l'iter era effettuato dalla singola impresa la quale doveva essere a conoscenza delle differenti e articolate normative per ogni materia. Sovente, più che l'imprenditore a recarsi in ogni singolo ufficio, era un suo incaricato, doverosamente retribuito. Tradizionalmente il libero professionista, occupandosi già da diverso tempo di queste pratiche, aveva conoscenze pregresse e meccanismi di interazione collaudati con i vari funzionari delle singole amministrazioni che facilitavano il buon esito della pratica. Il cosiddetto “giro delle sette chiese” era perciò, e lo è ancora oggi, considerato da molti imprenditori assai affidabile e sicuro. Un percorso consolidato nei fatti riduce il rischio di non ottenere la concessione. I tempi previsti dalle leggi non avrebbero mai dovuto superare i 90 giorni complessivamente ma la prassi registrava tempi massimi per il rilascio di una concessione che potevano protrarsi fino a 24 mesi.

Sotto viene presentato uno schema riepilogativo delle fasi che segnavano il percorso di una concessione edilizia. Al superamento di una fase faceva seguito l’inizio della successiva, fino al rilascio finale6.

Fig. 1. Procedimento di concessione edilizia prima dell’entrata in funzione dello S.U.

Imprese richiedenti la concessione edilizia



Consulenti e liberi professionisti



IV passaggio

II passaggio




I passaggio


III passaggio





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