Istituzioni di diritto pubblico ao a a. 2015-2016– Prof ssa Silvia Niccolai



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Istituzioni di diritto pubblico AO a.a. 2015-2016– Prof.ssa Silvia Niccolai


Capitolo III: Assolutismo e Rivoluzione

Sommario del capitolo



Capitolo III Parte I – L’Assolutismo

  1. L’Assolutismo.

1.Monarchia assoluta. Sovranità. Potere amministrativo. Il laboratorio che ha forgiato lo Stato in senso contemporaneo nell’Europa continentale. 2. Il diritto pubblico verso una nuova polarizzazione: strumento del potere o strumento di opposizione al potere?

B. Le tappe e le componenti dell’esperienza assolutista.

1. La rottura con la Costituzione antica. 2. La nascita dell’amministrazione. 3. (continua) Svuotamento dei poteri intermedi. 4. (continua) Frenetico attivismo regolamentare 5. (continua) La Police. 6. (continua) Disciplinamento sociale. 7. Interventismo economico. 8. (continua) Mercantilismo. 9. (continua) Utilitarismo. 10 (continua) Nazionalizzazione dei mercati. 11. L’assolutismo e la sua crisi: le sopravvivenza dell’antico ordine.

C. L’assolutismo come teatro del conflitto tra il nuovo potere amministrativo e l’antico potere giurisdizionale

1. Il conflitto tra amministrazione e giurisdizione come conflitto tra due forme diverse di razionalità. 2. (continua) L’avvento della ragione strumentale. 3. (continua) Volontarismo. 2. Il conflitto tra amministrazione e giurisdizione come conflitto tra il nuovo apparato burocratico amministrativo e l’antico ceto giudiziario.

Capitolo III Parte II – Il tornante rivoluzionario e l’età napoleonica


  1. Il tornante rivoluzionario e l’età napoleonica

1.La stagione in cui si scrive la grammatica del potere pubblico dell’età contemporanea, e dei problemi che lo accompagnano. 2. Le costituzioni rivoluzionarie: i contenuti. 3. Uguaglianza ‘naturale’ e ‘davanti alla legge’. 3. (continua) L’uguaglianza davanti alla legge e il problema dell’onnipotenza del legislatore. 4. (continua) Conseguenze e implicazioni dell’affermazione dell’eguaglianza giuridica. 6. Razionalismo. 7. La separazione dei poteri. 8. La traiettoria delle forme di governo tra Rivoluzione e Impero.

B. La burocratizzazione della giurisdizione

1. La burocratizzazione della giurisdizione. 2. La codificazione. 3. Riflessi sulla ragione giuridica: l’avvento della logica dimostrativa e del sillogismo giudiziale nel ragionamento giuridico. 4. Il positivismo statualista.

C. La consacrazione dell’amministrazione

1. L’acquisto di attività di concreta gestione, oltre a quelle regolamentari e contenziose. 2. La strutturazione in corpo gerarchicamente organizzato. 3. Il consolidamento del principio secondo cui l’amministrazione si giudica da sé e la nascita della giustizia amministrativa. 4. La definitiva conquista dell’esecutorietà. 5. L’autonomia del potere regolamentare dalla legge.

D. Trasformazione senza rivoluzione. Cenno all’Assolutismo illuminato di area germanica.



CAPITOLO III PARTE I: L’ASSOLUTISMO

  1. L’assolutismo

1.Assolutismo. Monarchia assoluta. Sovranità. Potere amministrativo. Il laboratorio che ha forgiato lo Stato in senso contemporaneo nell’Europa continentale

L’assolutismo è la fase di passaggio tra l’ordine antico e quello moderno e contemporaneo, il quale prende forma con la Rivoluzione francese. La Rivoluzione scolpì le caratteristiche di fondo dello stato quale oggi lo intendiamo. Ma molte di esse si erano venute formando durante l’assolutismo.

Lo stato assoluto è una esperienza politica che si regge sulla dottrina secondo cui il sovrano non è soggetto al diritto, ma è, invece, creatore di diritto, non è garante dell’ordine giuridico quale gli preesiste, ma è colui che quell’ordine modifica e nel quale introduce il nuovo. L’assolutismo, così, rompe la concezione medievale del comando come giustizia, e della legittimazione del potere in base al diritto, per sostituirla, da un lato, con l'idea che il sovrano è la fonte del diritto, ne è l'autore, che il diritto nasce dalla volontà del sovrano, e, dall’altro lato, con l’idea che i poteri inerenti la sovranità si legittimano in quanto sono funzionali alla realizzazione dell’interesse dello Stato, o interesse generale. Le prassi e le sperimentazioni istituzionali del periodo assolutistico sono altrettanti tentativi di tradurre in pratica questi nuovi principi. Perciò l’assolutismo è il laboratorio delle idee su cui si fonda l’architettura organizzativa e concettuale dello stato contemporaneo, in cui gli attributi del Sovrano si trasferiscono alla entità impersonale ‘stato’.

La forma di governo dell’assolutismo è la monarchia assoluta, nella quale il sovrano governa, o aspira a governare, senza il rispetto e il concorso di altri poteri, secondo quanto invece stabiliva la concezione del governo misto dell'ordine antico. Gli organismi rappresentativi dei ceti perdono importanza, e il Sovrano tende a governare con l’assistenza di soli organi da esso nominati e che sono sua emanazione, i quali vanno a comporre un potere di nuovo conio, il potere amministrativo, del quale il Sovrano è il capo.



Il modello e le idee dell'esperienza assolutista furono fornite dall’Italia, dove, come vedremo successivamente, per una serie di circostanze, risalenti generalmente ai vuoti di potere lasciati dalla lontananza, in certe aree del paese, del potere imperiale, erano sorte Signorie o principati, svincolati dalle forme politiche dell’ordine antico, e la cui esperienza formò oggetto di influenti teorie politiche. Qui prese forma l'idea del princeps absolutus, cioè sciolto (questo il significato della parola latina ab-solutus) dall'osservanza del diritto antico, e creatore egli stesso del diritto.
Machiavelli, osservando l'esperienza politica dei principati italiani, e per definire la nuova posizione di sovranità in cui si trovavano, pose l’accento sull'indipendenza verso l'esterno, che era l’aspetto di particolare pregnanza in Italia, i cui territori erano tutti soggetti a una autorità superiore, imperiale o papale; Machiavelli, perciò, chiamò Stato quella entità politica che non riconosce superiori e che è 'principio di se stessa", e pertanto vive per la propria conservazione. L’interesse dello stato alla propria conservazione e alla realizzazione dei propri fini, la ragion di stato, nella concezione machiavelliana giustifica qualunque mezzo venga adottato per soddisfarlo. Con l’introduzione dell’idea, assolutistica, per cui lo stato è portatore di propri fini, che sono inerenti alla sua conservazione e alla sua realizzazione, faceva la sua comparsa il principio della subordinazione dell'etica alla politica1. In Francia, Jean Bodin, costruendo una nuova teoria giustificatrice delle aspirazioni dei sovrani suoi contemporanei che, già indipendenti verso l'esterno erano ora intenti ad affermare la propria supremazia verso l'interno, sostenne che della sovranità faceva parte integrante il potere di creare il diritto, e che quest'ultimo era il frutto della volontà del sovrano, il quale era libero di abrogare il diritto previgente e crearne uno nuovo. Nelle due dottrine sono contenute le caratteristiche d'insieme dell'assolutismo, quali risaltavano di più dal diverso punto di osservazione in cui era collocato chi le osservava: la configurazione di una sovranità intesa da un lato come indipendenza da poteri esterni e superiori, e, dall’altro lato, come supremazia nei confronti di qualunque altro potere che si trovi all'interno dello Stato.
Per le sue fondamentali ripercussioni in ordine alla struttura, all'organizzazione e alle funzioni dei poteri pubblici, dell'assolutismo interessa, al diritto pubblico, soprattutto il processo di formazione della supremazia verso l'interno. Questo processo si realizza attraverso il progressivo svuotamento delle 'libertà politiche', ossia dei poteri dei ceti e delle comunità territoriali dell’ordine antico, nelle cui prerogative, privilegi, usi e consuetudini consisteva la ‘legge del paese’, vale a dire quel 'diritto' a cui il Sovrano assoluto aspira a sostituirne uno nuovo e di suo conio; ai cui apparati, organismi e magistrature, il Sovrano affianca e sovrappone, tende a sostituire, la propria amministrazione.
La traiettoria attraverso la quale la vicenda assolutista si realizza è fatta, dunque, di due fondamentali componenti: da un lato, la creazione di un potere nuovo, l’amministrazione, un corpo burocratico dipendente dal sovrano e che risponde solo a lui. L’amministrazione assorbirà le funzioni di cui le autonomie private vengono progressivamente svuotate e cercherà di sottrarsi sempre di più al controllo dei propri atti da parte dei giudici, in nome del fatto che quegli atti rispondono a una insindacabile ‘ragion di stato’. Dall’altro lato, e parallelamente, l’indebolimento delle prerogative dei corpi giudiziari, interpreti e detentori del diritto antico, mediante il quale indebolimento si esprime il venir meno delle prerogative dei vari corpi intermedi, dei ceti e dei territori.
Come avremo modo di sottolineare nel corso di questo capitolo, la nascita della amministrazione, proprio perché avviene come pretesa di sottrarre certe aree dell’azione statale dal sindacato giudiziario, è anche il venire ad emergere di un modo di concepire i problemi, di pensare, di vedere la società del tutto diverso da quello che era proprio dell’ordine antico (in una parola: l’emersione di una nuova forma di razionalità). L’ordine antico aveva una modalità ‘giurisdizionale’ di concepire l’azione pubblica, l’effettività di ogni comando gli appariva condizionata dalla domanda ‘è esso corrispondente al diritto’? Nell’assolutismo l’effettività del comando sarà fondata sull’affermazione ‘esso corrisponde alla ragion di stato, all’interesse pubblico’ che l’amministrazione del sovrano interpreta. E’ un diverso modo di fondare e giustificare il potere, di concepire le relazioni tra stato e società, che non abbandonerà mai più la scena del diritto pubblico europeo continentale. Anche quando, nello stato ottocentesco, si dirà (riconoscendosi più di quanto non si fosse fino ad allora fatto le esigenze di controllo e di limitazione del potere pubblico), che anche l’amministrazione agisce sulla base del diritto, questa esigenza sarà realizzata affermando anche, però, che quel diritto sulla cui base la amministrazione, il pubblico potere, agisce, è un diritto speciale che ne protegge il compito di valutare ed attuare l’interesse pubblico.
2.Il diritto pubblico verso una nuova polarizzazione. Strumento del potere o strumento di opposizione al potere?
Nel corso dell’assolutismo, cambia l'idea stessa di "diritto" e di ‘potere’, e il rapporto che si istituisce tra questi due termini. Se nell'ordine antico il diritto era dato da un insieme di prescrizioni dell'origine più varia (contratti feudali, consuetudini, privilegi cittadini, deliberazioni delle Assemblee degli Stati, ordini e rescritti sovrani, sentenze giudiziarie, statuti delle corporazioni... ), di cui nessuna autorità poteva dirsi la sola fonte, il solo autore, e il diritto era concepito come un fenomeno spontaneo, involontario, di carattere pattizio e tradizionale, dunque radicato nel passato, nell'assolutismo prenderà progressivamente piede l'idea che il diritto è lo strumento attraverso il quale la società viene indirizzata verso quei cambiamenti conformi alla volontà del sovrano (e cioè utili), lo strumento che abbatte concezioni e istituzioni tradizionali e ne crea di nuovi.
Il diritto tende in quest’epoca ad assumere quella caratterizzazione, ancora oggi molto presente nel modo in cui esso viene tematizzato, che vede il diritto come strumento del quale la volontà politica si avvale per guidare e indirizzare la società. In questo contesto matura perciò anche l’idea che la legge, in quanto espressiva della volontà del sovrano, è fonte del diritto superiore a ogni altra, cioè deve trovare applicazione e rispetto anche laddove confligga col diritto preesistente. Corrispondentemente, il potere pubblico prende in questa fase una piegatura, che lo colloca in posizione asimmetrica rispetto alla società, cioè in una posizione di superiorità. Il potere pubblico si definisce, rispetto alla sfera privata, come portatore di propri fini (pubblici, appunto) dotati di prioritaria importanza e destinati per definizione a prevalere sugli interessi privati.
D’altra parte, si genera proprio in quest’epoca, e per reazione opposta alla riduzione del diritto a strumento del potere, anche una immagine contraria, che vede il diritto come antagonista rispetto al potere. Sono gemmazioni di quest’epoca la concezione del ‘diritto naturale’ come insieme di prerogative naturali e imprescrittibili dell’uomo e che il potere non può infrangere, rimodellare, travolgere; o le tesi che affermano il diritto di resistenza (Locke) dei popoli davanti al tiranno2 (Teorie del Secondo Diritto Naturale). Del resto, è proprio in nome del conflitto tra gubernaculum e jurisdictio che l’assolutismo in Francia svolge i suoi ultimi atti, che conducono allo scoppio della Rivoluzione.
Anche sotto questo profilo, l’assolutismo è rottura dell’ordine antico: si rompe con esso l’idea che diritto e potere convivano nello sforzo di realizzazione della giustizia, e il diritto diviene o strumento del potere o suo oppositore. Il diritto pubblico viene teorizzato in quest’epoca sia come insieme delle forme in cui il potere sovrano si manifesta, sia come ambito delle prerogative tradizionali, dei diritti, delle norme comuni e superiori anche al sovrano. Dal primo ambito si genererà il diritto amministrativo, scienza del potere e delle sue forme e manifestazioni; dal secondo il diritto costituzionale, scienza dei limiti del potere. Sono mutazioni che si rifletteranno, e continuano a riflettersi, nello stesso ruolo sociale, e nella composizione antropologica e nelle mentalità del ceto dei giuristi, diviso, ancora oggi, tra ‘consiglieri del principe’ e critici del potere.

B.Le tappe e le componenti dell’esperienza assolutista

“Vedrete, per pagare i debiti di un giorno, stabilire nuovi poteri che dureranno nei secoli.

Scavate fino in fondo, e troverete un espediente finanziario mutato in istituzione.”
(Tocqueville)



  1. La rottura della costituzione antica

Secondo Alexis de Tocqueville, il primo atto della storia dell'assolutismo in Francia si compì quando il Re ottenne da nobili ed ecclesiastici l'autorizzazione a imporre tasse senza dover più chiedere il consenso dei ceti, scaricandole sul Terzo Stato. In altri termini, i ceti elevati lasciarono libertà al sovrano di imporre le tasse che voleva, senza più consultarli, purché non le imponesse a loro. Era la rottura della costituzione dell'ordine antico, che si basava sul governo misto, sul potere dovere dei ceti di dare il proprio consenso alle decisioni del Re che implicassero imposte e tasse, e il primo movimento verso una concezione assolutistica. In questa concezione il Re stabilisce ciò che è dovuto in base alla sua volontà o alla ragion di stato e non più nei limiti del diritto previgente e nel rispetto di esso.

Questo ruppe l'equilibrio sociale che si era sino ad allora mantenuto, e aprì un processo che avrebbe fatto sì che agli occhi del resto della società le antiche prerogative dei ceti elevati finissero per apparire 'privilegi-favoritismi' insensati perché ad essi non corrispondevano più obblighi di alcun tipo verso la comunità. Per questo, i privilegi della nobiltà a poco a poco apparvero intollerabili, conducendo alla Rivoluzione.
"Oso affermare che il giorno in cui la Nazione, stanca dei lunghi disordini che avevano accompagnato la prigionia di Re Giovanni e la pazzia di Carlo VI, permise ai re di imporre una senza il suo concorso una imposta generale e la nobiltà ebbe la viltà di lasciar tassare il Terzo Stato pur di venirne esentata, quel giorno fu posto il seme di quasi tutti i vizi e di quasi tutti gli abusi che hanno travagliato l'antico regime per il resto della sua esistenza e hanno finito col causarne la fine violenta: e ammiro la singolare sagacia di Comines quando disse: 'Carlo VII, ottenendo di imporre la taglia a piacer suo, senza il consenso degli Stati, gravò molto l'anima sua e quella dei suoi successori, e aprì nel regno una piaga che sanguinerà per molto tempo.

"Nel Medio Evo i Re vivevano ordinariamente con le rendite dei loro possessi; e ai bisogni straordinari supplivano i contributi straordinari che gravavano egualmente sul clero, sulla nobiltà e sul popolo.

"La maggior parte delle imposte generali votate dai tre ordini durante il quattordicesimo secolo hanno infatti questo carattere. Quasi tutte le tasse stabilite erano indirette, vale a dire pagate da tutti i consumatori indistintamente. Qualche volta l'imposta era diretta: gravava, allora, non già sulla proprietà, ma sul reddito. I nobili, gli ecclesiastici e i borghesi avevano l'obbligo di rilasciare al Re, durante un anno, il decimo, ad esempio, di tutte le loro rendite.

"È vero che, fin da quel tempo, l'imposta diretta, detta taglia, non pesava mai sul gentiluomo. L'obbligo del servizio militare gratuito lo faceva esentare: ma la taglia, come imposta generale, era allora d'uso circoscritto, piuttosto applicabile nel feudo che nel regno.

"Quando il re, per la prima volta, mise le tasse di sua propria autorità, capì che bisognava cominciare a sceglierne una che non sembrasse colpire direttamente i nobili, perché costoro, i quali costituivano allora per la monarchia una classe rivale e pericolosa, non avrebbero sopportato una novità per loro pregiudizievole; scelse dunque una imposta dalla quale fossero esenti, e scelse la taglia.

"A tutte le differenze particolari che già esistevano, se ne aggiunse una più generica che aggravò e consolidò le altre. Da allora, a mano a mano che i bisogni del potere centrale crescevano con le sue attribuzioni, la taglia si estendeva; in breve fu decuplicata, e tutte le tasse nuove divennero taglie. Ogni anno, la diseguaglianza delle imposte separava dunque le classi e isolava gli uomini più di quanto non avesse fatto sino ad allora. Dal momento che l'imposta tendeva a raggiungere non il più capace di pagare, ma il più incapace di difendersi, si doveva arrivare a questa conseguenza mostruosa: di risparmiarla al ricco e di caricarne il povero. Si dice che Mazzarino, a corto di denaro, pensò di porre una tassa sulle principali famiglie di Parigi: ma, avendo incontrato qualche resistenza negli interessati, si limitò ad aggiungere i cinque milioni di cui aveva bisogno alla patente generale della taglia. Voleva tassare i cittadini più ricchi: si trovò invece ad aver tassato quelli più poveri, ma il Tesoro non vi perse nulla.

" I prodotti delle tasse mal ripartite avevano un limite, i bisogni dei principi non ne avevano. Tuttavia, essi non volevano né convocare gli Stati per ottenerne sussidi, né, tassandola, costringere la nobiltà a reclamare la convocazione di queste assemblee.

"Da ciò ebbe origine quella prodigiosa e malefica fecondità dello spirito finanziario che distingue così particolarmente l'amministrazione del denaro pubblico durante gli ultimi tre secoli della monarchia.

"Bisogna studiare nei suoi particolari la storia amministrativa e finanziaria dell'Antico regime per capire a quali pratiche violente e disoneste il bisogno di denaro possa ridurre un governo mite, ma senza pubblicità e senza controlli, quando il tempo ha consacrato il suo potere e lo ha liberato dalla paura della rivoluzione, ultima salvaguardia dei popoli.

"A ogni passo negli annali si trovano beni regi venduti e poi recuperati come invendibili, contratti violati, diritti acquisiti misconosciuti, il creditore dello Stato sacrificato ad ogni crisi, la fede pubblica continuamente ingannata.



"Città, comunità, ospedali erano costretti a mancare ai loro impegni, per avere la possibilità di prestare al re. Si impediva alle parrocchie di intraprendere lavori utili per paura che, dividendo le loro risorse, pagassero con minore esattezza la taglia”3.
Tocqueville legge in modo penetrante le conseguenze sociali di una decisione politica, e ci mostra in modo esemplare come un avvenimento che in apparenza è solo e squisitamente politico-costituzionale, oppure finanziaria, investa in realtà sempre la qualità dell'intera convivenza. La rottura di una norma fondamentale dell'ordine antico, quella che voleva le tasse imposte col consenso di tutti i ceti, è qualcosa che si riverbera immediatamente nella società, ne corrode i legami e la coesione interna; che genera sfiducia verso il potere, il quale diviene sleale e appare ingiusto. La gente cominciò a odiare i nobili e i loro privilegi, e insieme a diffidare del potere sovrano, che era arbitrario perché non rispettava più l’antico diritto e il precetto di dare ‘a ciascuno il suo’.
Vale la pena di soffermarsi su questa analisi di Tocqueville. Essa mette in luce uno snodo che è centrale e ritornante nella storia giuridica e politica: la società accetta diversità e privilegi, finché essi appaiono sensati, dunque proporzionati, ragionevoli, spiegabili e utili, quando sono collocati in un equilibrio; quando questo non avviene più, quando non si comprende più a quale utilità sociale essi rispondano, i medesimi privilegi un tempo accettati risultano intollerabili. I nobili non avevano mai pagato tasse come gli altri; ma solo da un certo punto in poi si cominciò a odiarli per questo. Dunque non è tanto la posizione più favorita o guarentigiata di qualcuno o di qualcosa che offende il senso di giustizia, ma il fatto che quella posizione più favorita non assolva a una obbligazione sociale che la bilancia e le sia corrispettiva. La riflessione di Tocqueville è di chiara marca aristotelica, laddove riprende il motivo per cui la diversità è benefica alla società in quando generi reciprocità di posizioni e di interessi, e non separazione tra le persone, i gruppi e le classi. Una simile riflessione potrebbe essere probabilmente applicata, per esempio, al rapporto tra opinione pubblica e partiti politici nell’Italia attuale. Il popolo insoddisfatto da come i politici lo rappresentano, comincia a pensare che essi guadagnano troppo. Ogni ‘casta’ è un gruppo sociale che continua a godere di un regime particolare del quale il resto della società, per un motivo o per un altro, non capisce più il senso. Ma le ‘caste’ non nascono solo così, e anche di questo Tocqueville è ben consapevole. Come vedremo proseguendo il nostro discorso, la nobiltà non ottenne, dall’assolutismo, solo i favori di essere dispensata dalle tasse che fioccavano sui poveri. L’assolutismo sentiva la nobiltà come nemica, perché essa era titolare di diritti di autonomia (si pensi ai poteri amministrativi e giudiziari dei feudatari sul loro feudo; al potere, come ceto, di opporsi alla volontà sovrana nelle Assemblee generali; al fatto che la nobiltà esprimeva i giudici, che spesso erano aristocratici). Questi diritti di autonomia cozzavano con le esigenze dell’assolutismo, che aveva bisogno di cancellare ogni potere che potesse essere un freno alle sue ambizioni di dominio. Il filo conduttore dell’opera di Tocqueville, “L’Antico Regime e la Rivoluzione”, è che assolutismo e rivoluzione sono un tutt’uno in cui avviene la affermazione di un potere sovrano monopolistico e accentratore che sentiva come suoi nemici tutti gli antichi centri di autonomia e di autogoverno. Ciò significa che fare una ‘cattiva stampa’ agli aristocratici andava anche nell’interesse del Sovrano, corrispondeva a un disegno politico. Il fatto che tutti noi conserviamo nel senso comune che la rivoluzione francese è stata il trionfo del popolo contro la nobiltà, mentre, secondo Tocqueville, fu più che altro il trionfo di una concezione assolutistica del potere contro le libertà antiche della Nazione, dimostra che una larga parte di ciò che ha reso ideologicamente vincente l’insieme di pratiche, istituti, modelli organizzativi e ideologie che si consolida nel tornante tra assolutismo e rivoluzione è il fatto che esso è riuscito a imporre una lettura della storia del suo punto di vista. E quando l’assolutismo, come vedremo, si orienterà contro i privilegi di autogoverno della feudalità, che dava vita al corpo dei giudici fieri oppositori dell’assolutismo, sarà esso ad avere interesse a dipingere i nobili come una casta attaccata ai suoi privilegi. C’è infatti, dicevamo, un secondo modo in cui nascono le caste, che insorge quando i diritti di cui un certo gruppo sociale gode, non andando più nell’interesse del potere, non risultando più ‘utili’, vengono dipinti, davanti al resto della società, come ingiustificati privilegi. Per esempio, quando in Italia è stata recentemente abrogata la legge che proteggeva i lavoratori dipendenti a tempo indeterminato dal licenziamento ‘ingiustificato’, offrendo la garanzia del reintegro nel posto di lavoro, il Governo e molta opinione pubblica hanno sostenuto che quei lavoratori godevano di un ‘ingiustificato privilegio’, erano una casta superprotetta rispetto agli altri la lavoratori. Nessuno peraltro ha spiegato perché, per rimediare a questa ‘ingiustizia’, invece di abbassare le garanzie di cui solo godeva, non si sono aumentate anche quelle degli altri lavoratori.
Tornando a Tocqueville, dunque, la sua interpretazione dei motivi che condussero alla rottura della Costituzione antica mette in evidenza che gli abusi del potere sovrano si traducono in altrettanti attentati alla coesione della società. Val la pena di leggere, a questo scopo, l'analisi che egli fa anche degli effetti di una tassa iniqua, iniqua perché tratta diversamente persone che hanno interessi analoghi (che non dà ‘a ciascuno il suo’):
"Un'imposta particolare, detta di franco feudo, era stata messa in tempo remotissimo sui non nobili che possedevano beni nobiliari. Questa imposta creava tra le terre la stessa divisione che esisteva tra gli uomini e di continuo aumentava l'una con l'altra. Non so se il diritto di franco feudo abbia servito più di tutto il resto a tener divisi il gentiluomo e il non nobile impedendo loro di unirsi in quella cosa che assimila loro meglio di ogni altra, la proprietà fondiaria. Un abisso era così aperto di tanto in tanto tra il proprietario nobile e il proprietario non nobile suo vicino.
"Nel quattordicesimo secolo il diritto di franco feudo è leggero ed è riscosso solo di tanto in tanto; ma nel diciottesimo, quando la feudalità è quasi distrutta, quel diritto si esige con rigore ogni vent'anni e rappresenta un anno intero di rendita. Il figlio la paga succedendo al padre. ‘questa somma’ ha detto un contemporaneo, ‘che prima si pagava una sola volta nella vita, è divenuta in seguito una imposta crudelissima’. La nobiltà stessa avrebbe voluto che fosse abolita, perché impediva ai non nobili di comprare le sue terre; ma il fisco aveva bisogno che fosse mantenuta e la aumentò”. S'intende, continuando ad aggravare tutti i danni sociali che produceva (invidie, rancori, risentimento, disunione nella società e malcontento verso lo Stato).
Osservato dal punto di vista delle prepotenti necessità finanziarie la cui soddisfazione impone l'abbattimento dei diritti antichi, l'assolutismo è un fenomeno di 'monetarizzazione' o di 'mercificazione' dei diritti, degli status, delle prerogative di cui godevano singoli e comunità4. Ad esso non sfuggivano i poteri detenuti dalle città o dalla comunità locali di autoamministrarsi:
"Luigi XI aveva limitato le libertà municipali perché il loro carattere democratico gli faceva paura: Luigi XIV le distrusse senza temerle. Lo prova il fatto che le restituì a tutte le città che potevano ricomprarle. In realtà non voleva tanto abolirle, quanto mercanteggiarle, e, se le abolì davvero, fu per così dire senza pensarvi, per puro espediente finanziario, e, cosa strana, lo stesso gioco continuò a ripetersi per ottant'anni. Sette volte durante questo periodo si è venduto alle città il diritto di eleggere i propri magistrati, e, quando esse ne hanno di nuovo goduto il vantaggio, si toglie loro per rivenderglielo. Il motivo del provvedimento è sempre lo stesso, e sovente è confessato: ‘I bisogni delle nostre finanze' dice il preambolo dell'editto del 1722 , ‘ci obbligano a cercare il mezzo più sicuro per rimediarvi.’ 5

Alla stessa sorte si avviarono i diritti delle maestranze e delle corporazioni. Dalla appartenenza a queste associazioni derivava nel Medio Evo il diritto di esercitare certe professioni arti e mestieri. Le corporazioni erano organismi di autogoverno delle professioni che calmieravano offerta e domanda di lavoro e tenevano sotto controllo il costo del lavoro. Fu solo durante l'assolutismo che esse vennero trasformate in vere e proprie caste chiuse. Chiunque volesse esercitare una professione, arte o mestiere fu obbligato a iscriversi e intanto il sovrano lucrava sul prezzo delle patenti che le corporazioni potevano rilasciare, costringendole periodicamente a rinnovarle, dietro il pagamento di una tassa.



2.La nascita dell'amministrazione
L'affermazione della sovranità verso l'interno significò una lunga e complessa opera di svuotamento dei 'poteri intermedi', cioè delle prerogative signorili e locali che si traducevano in poteri di autogoverno e si esprimevano in una rete di giurisdizioni, organismi e procedure ciascuno dei quali allocava una quota di potere decisionale che poteva frenare la attuazione del disposto sovrano. A questa opera di distruzione dei poteri intermedi fa riferimento la tradizione di pensiero che ha descritto lo Stato come un Leviatano, il mostro biblico divoratore (è la figura che fu adottata da Hobbes). La dinamica assolutista può essere descritta, infatti, come un processo di accentramento e di verticalizzazione del potere, che anticipava la forma che lo Stato avrebbe preso con la Rivoluzione. L’opera di abbattimento dei poteri intermedi e di semplificazione fu in parte il risultato, come abbiamo visto sopra, di una esigenza di 'monetizzare' i privilegi; in parte fu dovuta a una ricerca di maggiore efficienza delle attività volte alla soddisfazione delle volontà sovrane. Per conquistarsi efficienza, cioè “capacità raggiungere il risultato” il potere sovrano dovette rendersi autonomo, cioè immune, dalle pressioni, dagli interessi, dai bisogni espressi dalla società, dalle formazioni sociali e politiche intermedie, che, facendo valere i propri diritti attraverso le forme giurisdizionalistiche dell’antico regime indebolivano, stornavano, modificavano l’azione pubblica rendendola, appunto, meno ‘efficiente’ (e anche meno arbitraria).
La espressione e lo strumento di questa ricerca di efficienza e immunità del pubblico potere fu l’amministrazione, un nuovo apparato dipendente dal sovrano, incaricato di portarne a esecuzione la volontà, e pertanto non soggetto a sindacato giurisdizionale. L’assolutismo infatti segna la nascita, cioè una fase iniziale ma già profondamente innovativa, di un potere, quello amministrativo, che sarà il centro e l’essenza dello stato contemporaneo.
Sappiamo che l'ordine antico aveva una idea 'giurisdizionale' dell'amministrazione. Quella che noi oggi chiameremmo attività amministrativa era un tipo particolare di regolamentazioni, che vertevano sul dover fare o dover dare, che imponevano, cioè, prestazioni materiali (es.: manutenzione delle strade, dei ponti e dei corsi d'acqua, degli edifici e dei boschi), o economiche (tasse). Queste regolamentazioni potevano prendere la forma di ordini, rescritti, editti o ingiunzioni, portare a esecuzione i quali, non esistendo un apparato apposito, era compito dei diretti interessati, vale a dire degli stessi destinatari degli obblighi; se questi ultimi ritenevano di vedersi imposto un dovere cui non erano tenuti, si finiva davanti a un giudice, il quale poteva accertare che quel dovere non esisteva, o non esisteva nel modo e nel quantum che era stato imposto, o poteva riscrivere il contenuto del dovere adottando, in forma di sentenza, un regolamento amministrativo sostitutivo di quello impugnato.
Non si fa fatica a immaginarsi che questa situazione potesse rallentare di molto o anche porre nel nulla i regolamenti e le decisioni sovrane. Per aggirarla, nella Francia del ‘500 e ‘600 il Sovrano ricorse alla istituzione di nuove figure istituzionali, direttamente da sé dipendenti, non appartenenti al ceto dei giudici, delle quali la principale fu l’ intendente, un funzionario nominato e revocabile dal Re. Gli intendenti venivano inviati nelle province, nelle municipalità; agivano sotto la direzione di due organismi nominati dal Sovrano, uno che aveva sede nella capitale, il Consiglio del Re e uno che aveva uffici territoriali, il Controllore generale. L’intendente è rimasto nella storia come il prototipo del funzionario amministrativo. Una volta che questa figura fu introdotta, i rapporti tra amministrazione e giurisdizione cominciarono a mutare, e furono progressivamente, ma inarrestabilmente, regolati in favore della prima.
Questo percorso iniziò dal campo della fiscalità – e nel corso dell’assolutismo rimase principalmente legato a questo campo. Nel settore della fiscalità, infatti, più spesso che in altri, le magistrature tradizionali spesso si mettevano il sovrano, e venivano perciò accusate, dagli scrittori al sovrano favorevoli, di volerne disattendere e contrastare gli editti, di tollerare i ribelli, di criticare il sovrano6.
Inizialmente l'amministrazione intendentizia si limitò ad affiancarsi alle giurisdizioni e alle magistrature locali, per controllare il modo in cui esse ripartivano le imposte e le riscuotevano, per dare consigli su come risolvere le contestazioni intorno alla distribuzione del carico fiscale; finì per avocarne i compiti, anche per effetto del divieto fatto ai giudici di ingerirsi nelle materie amministrative. In queste materie i giudici poterono adottare regolamenti sempre meno numerosi, di efficacia territoriale sempre più circoscritta e di valore sempre meno rilevante. Si determinò a poco a poco la situazione descritta da Tocqueville: “non esisteva più in Francia città o borgo, villaggio per quanto piccolo, fabbriceria, convento collegio che potessero avere una volontà propria e nel disbrigo dei loro affari e nella gestione dei loro interessi”.

L’amministrazione statale nasce svuotando i poteri intermedi, cioè le autonomie sociali e territoriali, che occupavano lo spazio tra i singoli e il potere pubblico. A poco a poco i singoli si trovarono, per così dire, soli davanti al pubblico potere.


3.(continua)Svuotamento dei poteri intermedi
Un primo vistoso effetto della nascita di una amministrazione quale corpo riferentesi al sovrano fu dunque lo svuotamento delle prerogative feudali e dei compiti di autoamministrazione dei territori. Il feudatario che non era più amministratore delle sue terre da esse si allontanò: i nobili vennero del resto obbligati a risiedere a lungo a Corte e diventarono titolari di qualcuno dei numerosissimi uffici e incarichi di cui la Corte del sovrano era composta7. Nelle città, le magistrature un tempo elettive divennero cariche che, come visto in un passo di Tocqueville che abbiamo letto poco sopra, potevano essere riassunte dal re e da questi di nuovo vendute alle comunità. In questo intercalare di magistrature locali divenute ormai provvisorie, ad assumere il governo effettivo furono i funzionari dello stato, gli intendenti, che di fatto si sovrapposero gerarchicamente a quel che rimaneva dell'amministrazione municipale.
“Nel diciottesimo secolo dirigevano tutti gli affari locali un certo numero di funzionari che non erano più scelti dal feudatario, ma erano nominati dall’intendente della provincia. Toccava a queste autorità ripartire le imposte, restaurare le chiese, costruire le scuole, radunare e presiedere l’assemblea del villaggio. Vegliavano sui beni comunali, ne regolavano l’uso, e intentavano e sostenevano i processi in nome della comunità. Non soltanto il feudatario non dirigeva più l’amministrazione di questi piccoli interessi, ma non la sorvegliava. Tutti i funzionari erano sotto il governo, o sotto il controllo, del potere centrale. Inoltre, non si vede quasi più il feudatario agire come rappresentante del re e intermediario fra lui e gli abitanti. Egli non solo non è più incaricato di raccogliere le milizie, di imporre le tasse, di rendere noti gli ordini del principe, di distribuire i suoi soccorsi. Il feudatario è ormai solo un abitante che alcune immunità e alcuni privilegi separano e isolano da tutti gli altri. Il feudatario non è che il primo abitante, hanno cura di specificare gli intendenti nelle lettere ai loro sottodelegati”.


4. (continua)Frenetico attivismo regolamentare


È importante tener presente che per tutto il periodo assolutistico, l'attività amministrativa è essenzialmente una attività regolamentare, che disciplina attività e comportamenti, e una attività contenziosa, cioè di decisione sulle controversie nascenti dai propri atti, dagli atti posti in essere dalla amministrazione stessa. Non è attività di concreta gestione, se si eccettua il mantenimento dell'ordine pubblico, crescentemente affidato alla gendarmeria in corrispondenza dell'interesse a 'disarmare' i nobili, le città e le comunità locali e a lasciare solo alle autorità statali e ai loro agenti il legittimo uso delle armi (è il processo per effetto del quale lo Stato sarà definito da Weber 'monopolista della forza').
Per il resto, le attività di concreta gestione, come l'esecuzione di opere quali strade, ospizi, altre infrastrutture, veniva invece data in appalto a società private, o demandata, come in antico, alle comunità locali: quello che cambiava, come detto, è che a dettare i regolamenti amministrativi, a controllarne l’esecuzione, a decidere sulle controversie che ne nascevano era ormai un corpo di funzionari specializzato e direttamente dipendente dal re, i cui atti non potevano più essere impugnati giudizialmente e tanto meno essere sostituiti da sentenze giudiziarie.
Il fatto di agire attraverso regolamenti, cioè ponendo regole, conferì subito all’amministrazione quella intonazione attivistica, dinamica, instabile, impermanente, che ne rappresenta il carattere più tipico e intramontabile:
“[Il Governo centrale] non intraprende affatto, o abbandona spesso, le riforme più necessarie, che per riuscire domandano una perseverante energia: ma cambia continuamente qualche legge o qualche regolamento. Nella sfera dove domina, nulla ha tregua. Le nuove regole si succedono con una rapidità tanto eccezionale che gli agenti, a forza di essere comandati, stentano spesso a capire come devono obbedire. Alcuni ufficiali municipali si lagnano col controllore generale in persona per la mobilità estrema dei regolamenti. “La variazione dei soli regolamenti di finanza è tale” essi dicono, “ che non permette a un ufficiale municipale, fosse pure inamovibile, di fare altro che studiare i nuovi regolamenti a mano a mano che escono, fino al punto di dover trascurare i propri interessi”8.


Capitolo iii parte ii



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