La nuova disciplina in materia di trasparenza amministrativa



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Il d. lgs 14.03.2013, n.33: obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni.
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La nuova disciplina in materia di trasparenza amministrativa 3



La nuova disciplina in materia di trasparenza amministrativa



1. Premessa.


La trasparenza amministrativa è argomento assai articolato e complesso, che investe sia gli aspetti organizzativi sia l’attività delle pubbliche amministrazioni.

Difatti, all’esito di una lunga evoluzione normativa, culminata nel d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (nuove misure concernenti gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, in attuazione della delega di cui ai commi 35 e 36 dell’articolo 1 della legge 6 novembre 2012, n. 190), quella della trasparenza è divenuta una vera e propria “filosofia di fondo” cui la pubblica amministrazione deve adeguare struttura e moduli organizzativi, prima ancora delle proprie condotte concrete.

La nuova disciplina si inserisce nell’ambito di una più generale concezione -da tempo affermatasi in altri settori dell’ordinamento (si pensi, ad esempio, alla normativa in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro, evolutasi “in senso organizzativo” ormai da diversi decenni)- secondo cui si può dare “una vera svolta” in settori cardine della società e della vita pubblica solo riformando i meccanismi organizzativi e di programmazione che li governano.

Questa impostazione, certamente condivisibile nei suoi obiettivi, ha però complicato sia lo studio dei settori ordinamentali implicati che la stessa prassi operativa delle pubbliche amministrazioni, costrette ad una serie di adempimenti formali spesso vissuti come “inutili e dispendiosi orpelli”, incapaci di produrre reali benefici.

Al fine di evitare una simile deriva, che rischia di frustrare gli obiettivi del legislatore, occorre assumere un approccio interpretativo volto a cogliere “il reale substrato sostanziale” della nuova disciplina ed a fornire soluzioni (oltre che giuridicamente sostenibili) sufficientemente pragmatiche e in grado di migliorare davvero la qualità delle prestazioni offerte al cittadino; tale sarà, dunque, il leitmotiv della presente trattazione, che prenderà le mosse dallo studio della normativa sull’accesso alla documentazione amministrativa in senso classico, di cui la recente disciplina sulla trasparenza costituisce il più moderno sviluppo.



2. L’accesso alla documentazione amministrativa


La trattazione che segue (sino al paragrafo 3, dal quale prende le mosse l’esame della nuova disciplina sulla trasparenza amministrativa) tocca gli aspetti più importanti della normativa in materia di accesso ai documenti amministrativi, anche in relazione ad alcuni temi di specifico interesse per le aziende sanitarie locali.

2.1. Quadro delle fonti normative in materia di accesso ai documenti


L’accesso ai documenti trova la propria disciplina sostanziale di riferimento negli artt. 22 e segg. della legge 7 agosto 1990, n. 241, sul procedimento amministrativo, in parte modificata dalla legge 11 febbraio 2005, n. 15.

Il diritto di accesso è poi dotato di “copertura costituzionale”1, sia in virtù della generale previsione di cui all’art. 97 della Carta sul buon andamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione (di cui l’accesso costituisce un importante aspetto), sia perché il nuovo testo dell’art. 22, comma 2, della legge n. 241/1990, introdotto dalla legge n. 15/2005, nel definire l’accesso un “principio generale dell’attività amministrativa”, lo riconduce alla finalità di favorire la partecipazione e assicurare l’imparzialità e la trasparenza e, soprattutto, lo ascrive “ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell’art. 117 secondo comma lettera m) della Costituzione”: quest’ultima previsione normativa, oltre a fugare ogni possibile incertezza circa la competenza legislativa statale in materia di accesso (giacché la lett. m dell’art. 117 Costituzione rientra, per l’appunto, in tale ambito)2, conferma l’intervenuta copertura costituzionale dello stesso.

La disciplina di dettaglio si rinviene in alcune fonti regolamentari, primo fra tutti il d.p.r. 12 aprile 2006, n. 184, regolamento governativo adottato ai sensi dell’art. 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988 n. 400, che ha sostituito il precedente d.p.r. 27 giugno 1992, n. 352 (di cui ha però fatto salvo l’art. 8, in via transitoria: vedi infra).

Il testo originario dell’art. 24 della legge n. 241/90 attribuiva al regolamento governativo un duplice compito: disciplinare le modalità di esercizio del diritto di accesso e individuare casi di esclusione ulteriori rispetto a quelli già previsti dallo stesso art. 24, comma 1, della legge sul procedimento, tanto è vero che il d.p.r. n. 352/1992 si occupa di entrambe queste tematiche, elencando, in particolare all’art. 8, le ipotesi (solo) regolamentari di esclusione. Ora, invece, nel testo modificato dalla novella del 2005, l’art. 24 non rinvia più al regolamento governativo per la disciplina delle modalità di accesso, mentre -dopo aver individuato direttamente alcune ipotesi di esclusione dell’accesso (segreto di stato, procedimenti tributari, atti amministrativi normativi e generali, dati relativi a test psicoattitudinali)- attribuisce al regolamento governativo il compito di individuarne ulteriori, seppure all’interno di ambiti teleologici predeterminati in termini generali dallo stesso art. 24, al comma 63.

Infine l’art. 24, comma 2, statuisce che “Le singole pubbliche amministrazioni individuano le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nella loro disponibilità sottratti all'accesso ai sensi del comma 1”.

Quanto al ruolo della normativa regionale, il richiamo operato all’art. 117, lett. m), della Costituzione ha implicitamente autorizzato il regolamento statale a dilatare la propria normale sfera d’azione ed è per questo che l’art. 14 del d.p.r. n. 184/2006 prevede espressamente l’applicabilità anche alle regioni e agli enti locali della disciplina nazionale volta ad assicurare “i livelli essenziali delle prestazioni” in materia di accesso, ferma restando la potestà delle amministrazioni territoriali di adottare, nell'ambito delle rispettive competenze, misure organizzative in grado di assicurare, in relazione alle caratteristiche specifiche dei rispettivi territori ed uffici, ancora migliori livelli di tutela del diritto di accesso.

Riassumendo, l’assetto delle fonti in materia di accesso è attualmente strutturato nel modo seguente:

- la legge statale stabilisce in via esclusiva la disciplina fondamentale in materia di accesso, sotto il profilo delle garanzie minime, comprese le modalità di esercizio del diritto di accesso (anche se non è vietato anche un intervento regolamentare di tipo esecutivo, sia governativo che delle singole amministrazioni, finalizzato a dettagliare ulteriormente la disciplina sulle modalità di accesso, magari adattandola alle caratteristiche organizzative di ciascun ente);

- il regolamento governativo è deputato a individuare ipotesi praeter legem in cui l’accesso è escluso all’interno degli ambiti e obiettivi delineati dall’art. 24, comma 6, della legge n. 241/1990, nonché a dettare norme di dettaglio per l’attuazione della disciplina statale;

- la legge regionale può introdurre proprie disposizioni, ma al solo fine di aumentare le garanzie di accesso, mentre le è vietato ridurle;

- i regolamenti regionali, allo stesso modo, possono a loro volta introdurre disposizioni di tipo organizzativo e di dettaglio, in attuazione della legge regionale, quali ad esempio, modalità di compilazione delle istanze di accesso, la disciplina organizzativa delle strutture burocratiche deputate alla valutazione delle istanze, individuazione dei diritti di segreteria dovuti per le copie dei documenti, etc.

- i regolamenti delle singole amministrazioni possono, ai sensi dell’art. 24, comma 2, della legge n. 241/1990, individuare “le categorie di documenti” sottratte all’accesso ai sensi del comma 1 dell’art. 24 (quindi nell’ambito dei soli di esclusione direttamente previsti dalla legge); in particolare si tratta di predisporre un “elencazione tipologica” dei documenti non accessibili, al fine di rendere più chiara la disciplina di quei casi di esclusione, mentre i regolamenti degli enti non possono più -come invece accadeva prima della novella del 2005- individuare ipotesi di esclusione dell’accesso ulteriori rispetto a quelle individuate dalla legge e dal regolamento governativo.



Peraltro deve osservarsi che tale assetto normativo non ha trovato attuazione puntuale, in quanto:

- ancora non è stato emanato un regolamento governativo che individui, in termini in generali, i casi di esclusione dell’accesso praeter legem; difatti il d.p.r. n. 184/2006, cioè il regolamento governativo sull’accesso che ha sostituito il “vecchio” d.p.r. n. 352/1992, non si occupa di questo aspetto e all’art. 10 rinvia sul punto ad altro regolamento governativo, tuttora non adottato; nelle more si applicano le ipotesi praeter legem di esclusione indicate dall’art. 8 del d.p.r. n. 352/1992, espressamente fatto salvo “in via transitoria” dall’art. 14 del d.p.r. n. 184/2006 (e, tra esse, vi è anche la tutela della riservatezza);

- viceversa lo stesso d.p.r. n. 184/2006, all’art. 1, si dichiara espressamente volto a disciplinare “le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi in conformità a quanto stabilito nel capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241” (comma 1) e precisa, altresì, che “I provvedimenti generali organizzatori occorrenti per l'esercizio del diritto di accesso sono adottati dalle amministrazioni interessate, entro il termine di cui all'articolo 14, comma 1, decorrente dalla data di entrata in vigore del presente regolamento, dandone comunicazione alla Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi istituita ai sensi dell'articolo 27 della legge” (comma 2); di conseguenza il d.p.r. n. 184/2006 si pone concretamente alla stregua di regolamento esecutivo per la disciplina di dettaglio sulle modalità di esercizio del diritto di accesso e attribuisce ai regolamenti delle singole amministrazioni l’ulteriore compito di introdurre le “misure organizzatorie” necessarie a rendere efficiente l’esercizio di tale diritto;

- in concreto, pertanto, il compito delle singole amministrazioni è, per un verso, quello di individuare le singole categorie di documenti escluse dall’accesso ai sensi del comma 1 dell’art. 24 e, per altro verso, quello di organizzare i propri uffici in modo da consentire che il diritto di accesso possa essere esercitato in modo efficiente e compatibile con la struttura burocratica dell’ente.

Si osserva, infine, che tra le fonti sopra citate esiste un rapporto di gerarchia, per cui un’eventuale norma regolamentare che si ponesse in contrasto con le previsioni statali potrebbe essere annullata ovvero disapplicata dal giudice chiamato a pronunciarsi su di un’istanza di accesso4.




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