La politica di sviluppo rurale nasce nella seconda metà degli anni ’80 con la riforma dei fondi strutturali



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IL MODELLO DI SVILUPPO RURALE DEFINITO DALL’UE.

1. INTRODUZIONE

La politica per le aree rurali dell’Unione Europea, nel corso del tempo, ha rafforzato la propria centralità nell’ambito degli interventi in agricoltura ed è diventata parte integrante dello sviluppo regionale e riferita all’intero territorio europeo. Parallelamente a questa evoluzione si è assistito al rafforzamento dell’approccio territoriale, integrato e sostenibile introdotto nel 1987 con la prima riforma dei Fondi Strutturali.

Più nel dettaglio, gli obiettivi della politica di sviluppo rurale dell’Unione possono essere identificati nel rafforzamento della competitività dell’agricoltura, attraverso il consolidamento del capitale fisico e umano e il potenziamento della produzione agricola di qualità; nella gestione sostenibile dello spazio e dell’ambiente, attraverso la conservazione delle risorse naturali e dei paesaggi; e nel miglioramento della qualità della vita delle popolazioni rurali e la diversificazione delle attività economiche, anche attraverso lo sviluppo delle infrastrutture locali (Commissione Europea, 2007; 2004).

In considerazione delle profonde differenze rilevabili tra le aree rurali dei diversi Stati membri e di quelle al loro interno, nonché della molteplicità degli obiettivi definiti, è stato promosso un approccio allo sviluppo rurale flessibile, multisettoriale e multidimensionale, in grado di prevedere un set di misure utilizzabili, lasciando liberi i singoli Paesi di decidere quali adottare a seconda dei casi (Commissione Europea, 2006). Oggi la politica di sviluppo rurale definisce un processo di crescita endogena dei sistemi socio-economici locali. Si tratta di un cambiamento radicale rispetto ai tradizionali modelli di crescita esogena e che per essere applicato richiede nuove capacità progettuali e operative in grado di trasformare l’identità e la cultura delle aree rurali in fattori strategici di sviluppo.

In tale contesto, un ruolo centrale è rivestito dai prodotti i cui elementi qualitativi sono legati al territorio stesso. Tra questi, i marchi collettivi dei vini costituiscono un’importante opportunità: essi rappresentano allo stesso tempo un territorio ed un prodotto con qualità distintive (Pilali, 2004). L’attributo di tipicità trova l’elemento indispensabile nella presenza di un legame o di un vincolo tra prodotto e territorio che va oltre l’origine geografica delle materie prime o la localizzazione delle attività di trasformazione, lavorazione, conservazione o stagionatura (Rossi, Rovai, 1999). Tali prodotti, infatti, sono un vero e proprio frutto una miscela di elementi quali la storia, la cultura, il paesaggio, le tradizioni, il folklore, le regole e le conoscenze contestuali elaborate nel corso di generazioni. Si tratta di fattori unici che quindi possono formare un vantaggio competitivo in quanto non riproducibili dai concorrenti (Sassi, 2001). Un territorio che per la piccola e media imprese, caratteristica di tale segmento, rappresenta al tempo stesso la dimensione prevalente in cui essa opera e con cui stabilisce una pluralità di rapporti economici e sociali (Gilly, Torre, 2000; Carrà, 2005). Se il territorio può costituire una significativa leva di marketing nella strategia di comunicazione di un prodotto, è anche vero il contrario vale a dire che un sistema territoriale può rafforzare la propria immagine facendo leva su un prodotti di eccellenza. Anche in questa direzione i vini di qualità presentano un grande potenziale proprio per la loro capacità di stimolare la crescita nei settori ad essi complementari a partire dalla gastronomia sino ad arrivare al turismo che evidenzia l’impatto sulla competitività dell’immagine sociale del territorio. Tale corrispondenza biunivoca tra vini di qualità e territorio si determina se e solo se gli attori del sistema locale, coloro che hanno un interesse in gioco, partecipano attivamente alla sua creazione governando i processi di sviluppo del territorio attraverso una coordinata azione sulle sue componenti infrastrutturali ed organizzative.


Lo studio svolto ha evidenziato come il modello di sviluppo rurale pensato dall’Unione Europea consista in un processo di crescita dei sistemi socio-economico locale. Dalla revisione dei documenti di programmazione delle politiche di intervento rurale è tuttavia emersa, tra le altre, la difficoltà di definire interventi che promuovano un processo di crescita endogena dei sistemi socio-economico locali proiettati nel globale. L’analisi dell’identità e della cultura territoriale deve essere, invece, intesa come un progetto, prima di ogni progetto, capace di costruire un quadro del contesto locale chiaro e trasparente, di individuare gli interressi in gioco da parte dei diversi attori e quindi di delinearne le criticità. Si tratta di una fase capace, soprattutto, di valorizzare appieno il mandato politico delle amministrazioni locali, quello di trasformare le esperienze innovative che nascono dall’area di riferimento in politiche di sviluppo.

In tale contesto, il lavoro proposto mira a dare una prima interpretazione al legame territoriale dei vini Doc Oltrepò Pavese.

Il segmento vini di qualità oltrepadano ha una particolare importanza anzitutto dal punto di vista economico con riferimento al livello sia nazionale sia regionale. Basti pensare che l’area di produzione rappresenta la terza area Doc più grande d’Italia e che da essa si ottengono tre quarti dei vini a marchio collettivo della Lombardia (Istat, 2003 a, b, c). Nel contesto regionale, inoltre, la filiera risulta fortemente specializzata con una intensità di localizzazione che è seconda dopo quella del riso (Sassi, 2001).

La filiera vitivinicola di qualità ha avuto un ruolo centrale nel consolidare l’assetto non solo economico, ma anche territoriale, sociale e culturale dell’Oltrepò Pavese.

Nonostante questi punti di forza, la zona di produzione non è in grado di esprimere appieno il suo potenziale. Le ragioni di ciò sono molteplici. Tra esse si annoverano sicuramente la frammentazione produttiva, l’assenza di un vino riconosciuto come “bandiera”, la non ancora concessa Docg e gli scarsi investimenti in immagine e valorizzazione non solo dei prodotti, ma anche dei luoghi di produzione. Parte di tali vincoli per essere superati richiedono sicuramente uno sviluppo del settore in stretta sinergia con quello del territorio. In tal senso, vanno interpretate le azioni intraprese da alcuni attori del settore quali la richiesta della Docg, la realizzazione Caveau dell’Oltrepò e il lancio della campagna di comunicazione Bonarda Style da parte del Consorzio Tutela Vini Oltrepò e l’organizzazione della partecipazione dei produttori a fiere locali, nazionali ed internazionali da parte della CCIAA di Pavia.

Queste iniziative, tuttavia, per incontrare il potenziale successo devono trovare nel territorio un punto di riferimento forte e questo aspetto rappresenta un pesante elemento di debolezza dell’area di produzione.


, il lavoro si concentra sui vini a denominazione di origine prodotti nell’area dell’Oltrepò Pavese al fine di verificare l’importanza del territorio per lo sviluppo del settore. L’area di produzione considerata è la terza area Doc più grande d’Italia e si caratterizza per la sua capacità di produrre numerose tipologie di vino ad altissima qualità. Da essa si ottengono i tre quarti dei vini Doc e Docg della Lombardia su una superficie pari al 69% di quella totale regionale e al 78% di quella investita nell’Oltrepò Pavese in uva da vino (Istat, 2003a; 2003b). L’importanza del segmento non è solo rispetto al contesto nazionale e lombardo, ma anche al tessuto socio-economico locale: la produzione di vino di qualità caratterizza in modo identificativo il territorio. Il peso del sistema vino oltrepadano nell’ambito del sistema agroalimentare pavese è superiore a quello medio regionale e l’intensità della localizzazione è tale da far si che esso sia il secondo in termini di importanza dopo quello cerealicolo (Sassi, 2001). Nel corso del tempo, inoltre, il settore ha determinato un consolidato assetto non solo di ordine economico, ma anche territoriale, sociale e culturale. Nonostante questi punti di forza, la zona di produzione non è in grado di esprimere tutto il suo potenziale. In particolare, il legame con il territorio non risulta essere adeguatamente valorizzato e comunicato. Basti pensare all’assenza di un “vino bandiera” che permetta ai consumatori di poter identificare l’area di produzione con esso.
In questo contesto, il lavoro mira, anzitutto, a caratterizzare i principali tratti del modello di sviluppo rurale definito dalla Commissione attraverso l’analisi dell’evoluzione della politica per le aree rurali dell’Unione Europea a partire dalla sua nascita sino ai nostri giorni.

Sulla base dell’approfondimento dei piani di sviluppo rurale regionali, dei principali documenti di valutazione dell’impatto di tali interventi e dei dati relativi alla programmazione 2000-2006 si procede alla verifica dello stato di attuazione del modello proposto in relazione al contesto italiano e in particolare della capacità dei Piani di Sviluppo di identificare e monitorare la cultura e l’identità locale dei territori di riferimento.

Dalle risultanze emerse prendono avvio alcune riflessioni conclusive che portano alla definizione di una proposta operativa volta a valorizzare il momento dell’analisi e dell’attivazione del territorio intesi come punto di partenza e di arrivo del processo di sviluppo rurale stesso.

2. LA NASCITA DELLA POLITICA DI SVILUPPO RURALE

La politica di sviluppo rurale dell’Unione Europea (UE) nasce nella seconda metà degli anni ’80 nell’ambito della prima riforma dei fondi strutturali sollecitata dall’Atto Unico (1987) e si caratterizza per un insieme di interventi volti a favore delle aree svantaggiare.

Nel 1987, a seguito dei documenti “Il futuro del mondo rurale” e “Portare l’Atto Unico al successo” prende forma la nuova politica delle strutture basata su un approccio territoriale, solo co-finanziata dall’UE coordinando i tre Fondi Strutturali e volta a favorire investimenti per programmi pluriennali concentrati su determinati Obiettivi1 (INEA, 1997). Nell’ambito di tali Obiettivi il quinto riguarda la promozione dello sviluppo rurale attraverso interventi volti ad accelerare l’adeguamento strutturale nell’ambito della riforma della Politica Agricola Comunitaria (PAC) (Obiettivo 5a) e agevolare l’adeguamento strutturale delle zone rurali (Obiettivo 5b) (INEA, 1995). La politica di sviluppo rurale deve intervenire anche nelle regioni dell’Obiettivo 1, quelle in ritardo di sviluppo, per sostenere la crescita sostenibile di tali aree, inclusa la crescita e il rafforzamento agrario e forestale, e quello volto alla preservazione, valorizzazione e risanamento dello spazio naturale (Hoffman, 1995)

Nel 1991, l’introduzione dell’Iniziativa Comunitaria Leader I segna l’inizio vero e proprio del nuovo approccio alla politica di sviluppo rurale. Alla centralità del territorio viene affiancata quella della partecipazione e dell’azione integrata per lo sviluppo endogeno delle aree ricadenti nell’Obiettivo 1 e 5b. La partnership locale tra soggetti pubblici e privati è formalizzata in Gruppi di Azione Locale (GAL) che gestiscono i fondi erogati dall’UE per dare attuazione a Programmi di Azione Locale (PAL) da loro elaborati in cui trovano definizione le strategie di sviluppo rurale e i relativi interventi da realizzare sul territorio di riferimento.

Questi aspetti della politica di sviluppo rurale si consolidano con la seconda riforma dei fondi strutturali del 19932. Nell’ambito di tale architettura trovano introduzione nuove misure alcune delle quali a forte connotazione territoriale, come la promozione e/o la creazione di marchi e investimenti a favore di prodotti locali o regionali agricoli e forestali di qualità.

Nel 1994, Leader I viene sostituito da Leader II che pone una maggiore enfasi sugli aspetti innovativi dei progetti i quali devono trovare nei programmi di sviluppo regionale gli orientamenti e le linee guida. In questo modo, lo sviluppo rurale diventa parte integrante di quello regionale.

Alla novità dell’approccio introdotto dalla politica di sviluppo rurale così impostata si accompagna la sfida per le amministrazioni nazionali e regionali di ridefinire il loro ruolo nel governo delle politiche (INEA, 1997). L’operatore pubblico oltre a gestire tali interventi si trova anche a doverli impostare e a partecipare attivamente al loro svolgimento. Il successo dei programmi a favore delle aree rurali vengono pertanto a dipendere crucialmente da elementi quali le capacità progettuali del soggetto pubblico, dai tempi per l’espletamento delle procedure burocratiche, dalla disponibilità di fondi per il cofinanziamento.
3. LA POLITICA DI SVILUPPO RURALE DOPO AGENDA 2000

La svolta significativa nella politica di sviluppo rurale avviene alla fine degli anni ’90. Con il documento strategico “Agenda 2000”3 (Commissione Europea, 1999) lo sviluppo rurale da solo obiettivo della politica strutturale diventa anche uno dei pilastri della PAC, il secondo4, e da politica esclusivamente rivolta alle aree svantaggiare si trasforma in politica per l’intero territorio, in politica per l’adattamento strutturale delle regioni dell’UE (INEA, 1999a). La pubblicazione del relativo regolamento di attuazione, il REG. CEE 1257/99, realizza un duplice obiettivo. Riunendo in un unico quadro giuridico tutti gli strumenti usati nell’ambito delle politiche strutturali, esso apporta, anzitutto, una significativa semplificazione del contesto normativo e programmatico. Il Regolamento acquisisce, però, importanza soprattutto dal punto di vista strategico in quanto pone lo sviluppo rurale al centro della PAC finalizzando a tale processo tutti gli strumenti di politica strutturale nell’ipotesi di un progressivo ridimensionamento della componente “mercato” dell’intervento comunitario in agricoltura (INEA, 2000).

I principi guida della nuova politica sono il decentramento delle responsabilità e la flessibilità della programmazione basata su un “menù” di azioni che devono essere finalizzate e implementate secondo gli specifici bisogni degli Stati Membri e delle Regioni e devono riflettere la diversità delle aree rurali (European Commission Agricultural and Rural Development, 2003). Le 22 misure previste sono raggruppabili in tre principali categorie, ristrutturazione e competitività (38% della spesa FEOGA programmata per il 2000-2006), gestione ambientale e della terra (52% della spesa FEOGA programmata per il 2000-2006), ed economie e comunità rurali (10% della spesa FEOGA programmata). Esse concorrono a definire un modello di sviluppo del territorio rurale che ruota attorno al potenziamento delle infrastrutture allo sviluppo e ammodernamento dei villaggi, al miglioramento dei redditi alternativi, turismo e artigianato, allo sviluppo dei prodotti regionali e delle funzioni ricreative di tali aree e alla protezione dell’ambiente. Nell’ambito di tale modello di crescita dell’economia locale il futuro sostenibile dell’agricoltura europea deve avvenire attraverso il miglioramento dell’efficacia delle aziende del settore, al sostegno di quelle durevoli, la diversificazione, la promozione di opportunità di reddito alternative, lo sviluppo dei servizi, la cura dello spazio naturale e del paesaggio, la riduzione dell’impatto ambientale e la cura delle foreste.

Di particolare rilievo sono le tredici misure previste dall’articolo 33 del Reg. CEE 1257/99. Esse, infatti, sono specificatamente volte a favorire lo sviluppo integrato del territorio rurale della Comunità ispirandosi all’esperienza maturata nelle Regioni Obiettivo 1, 5b e 6 nella precedente fase di programmazione (Commissione Europea Divisione Generale Agricoltura, 1999).

“Agenda 2000” stimola anche la riforma dei Fondi Strutturali che porta gli obiettivi territoriali da sei a tre5. Gli interventi di sviluppo rurale nelle zone svantaggiate trovano collocazione nel nuovo Obiettivo 1, che riguarda le regioni in ritardo di sviluppo, e 2 relativo alle zone di riconversione economica e sociale.

Infine, nel maggio 2000 Leader II è sostituito da Leader plus che copre il periodo 2000-2006 ed è esteso all’intero territorio rurale dell’UE. L’Iniziativa Comunitaria conferma e rafforza l’approccio bottom-up e i principi di partenariato, innovazione, sviluppo integrato, rete e cooperazione (Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, INEA, 2003b) per completare e rinforzare la politica di sviluppo rurale dell’UE (European Commission Agricultural and Rural Development, 2003). Essa, tuttavia, compie un ulteriore passo in avanti al fine di dare risposta alle nuove sfide poste al mondo rurale stesso. Leader plus favorisce l’attuazione di strategie integrate di dinamizzazione della crescita rurale con il duplice obiettivo di sostenere i progetti pilota innovativi condotti dai GAL e di favorire scambio di esperienze e la cooperazione transnazionale nel settore (Commissione Europea Direzione Generale Agricoltura, 1999). L’Iniziativa si sviluppa attorno a tre assi prioritari6. Essi sono:



  • Asse 1 – strategia pilota di sviluppo rurale a carattere territoriale e integrato fondata su un approccio ascendente e sul partenariato orizzontale;

  • Asse 2 – sostegno alla cooperazione interterritoriale e trasnazionale;

  • Asse 3 – creazione di rete tra tutti i territori rurali della Comunità, indipendentemente dal fatto che beneficino o meno di Leader plus, e tutti gli operatori di sviluppo rurale (Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, INEA, 2003b).

A queste si aggiunge un quarto asse relativo alla gestione, sorveglianza e valutazione.

Nell’ambito di tali aree la Commissione ha indicato come tematica attorno alle quali sviluppare i Piani di Sviluppo Locale l’uso di nuove tecnologie e know-how e miglioramento della qualità della vita, la valorizzazione dei prodotti locali e delle risorse naturali e culturali.

La linea intrapresa con “Agenda 2000” di rafforzamento del secondo pilastro nell’ambito della PAC si consolida con la sua revisione di medio termine avvenuta nel settembre del 2003. La centralità posta dalla riforma agli interessi dei consumatori in termini di salvaguardia ambientale, sicurezza alimentare e degli animali, al cui soddisfacimento è condizionato l’aiuto comunitario alle aziende agricole, sottolinea, infatti, l’orientamento di spostare la PAC verso un indirizzo più generale, la cosiddetta ruralità, a cui saranno destinate quote crescenti di risorse. Tale indirizzo è esteso anche ai nuovi paesi entranti.

La nuova politica di sviluppo rurale che prende vita in tale contesto completa la struttura introdotta con “Agenda 2000” introducendo quattro nuove misure al “menù” precedente (Tabella 1) e correggendo alcune di quelle già in vigore. L’obiettivo degli aggiustamenti è di introdurre interventi che sostengano gli agricoltori nell’affrontare il nuovo scenario di politica agricola e di mercato. Nulla cambia in merito all’approccio. La politica di sviluppo rurale si configura quindi come volta a realizzare un processo di crescita dei sistemi socio-economico-territorioali o locali ed è destinata ad avere un ruolo sempre più di primo piano nell’ambito della PAC e della politica regionale.





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