L’amministrazione europea e le sue regole capitolo I: le competenze dell’amministrazione europea



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L’AMMINISTRAZIONE EUROPEA E LE SUE REGOLE
CAPITOLO I: LE COMPETENZE DELL’AMMINISTRAZIONE EUROPEA
L’unione europea è parte di un ordinamento o sistema multilivello quantomeno complesso. Gli stati membri continuano a conservare importanti sfere di poteri. Si tratta di definire chi, tra l’unione e gli stati membri, sia competente a fare cosa, e questo sia per le competenze legislative che per quelle amministrative. tenendo presente che in materia di competenze non sempre di divisione di ruoli si tratta, ma di cooperazione, e delle strutture che la consentono, aspetto quest’ultimo spesso più rilevante.

Nella convenzione originaria le istituzioni europee raramente amministravano. Ciò avveniva in pochi settori c.d. amministrazione diretta, come la concorrenza. Normalmente le istituzioni europee normavano, e normano, a un livello che nel sistema dei trattati europei era detto secondario, ma che oggettivamente può essere sia legislativo che sublegislativo come chiarito dal Trattato di Lisbona. Senza contare che dal punto di vista interno le norme europee, tutte, hanno un valore superprimario. Muovendo dal concetto di amministrazione dello spazio comune che coinvolge istituzioni europee e statali, e substatali, le competenze che qui interessano sono quelle che danno alle istituzioni europee il potere di normare l’attività amministrativa, essendo di rilievo secondario che le stesse istituzioni pongano in essere o meno attività amministrativa generale o puntuale, ricadendo nel secondo caso in quella che tradizionalmente viene indicata come amministrazione indiretta. L’alternativa amministrazione diretta-indiretta non esaurisce da tempo le forme possibili dell’amministrazione dello spazio comune europeo.

Il termine competenza sconta una certa ambiguità, potendosi riferire sia all’area dell’azione (ad es.: competenze in materia di ambiente) sia ai poteri attribuiti (ad es.: competenza legislativa) sia a una combinazione di questi (ad es.: competenza legislativa in materia ambientale). Il più delle volte tale polisemia non dà luogo a problemi, ma talvolta occorrerà precisare a quale accezione di competenza si faccia riferimento, ad esempio distinguendo tra area di azione e poteri attribuiti.
2. LA REGOLA AUREA: IL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONE E I SUOI TEMPERAMENTI
La regola fondamentale circa la distribuzione delle competenze fra Unione e Stati membri è dettata dall’art. 5, par. 1, TUE, a norma del quale la delimitazione delle competenze dell’U si fonda sul principio di attribuzione. La regola è precisata nel successivo par. 2, secondo il quale in virtù del principio in questione L’U agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli stati membri nei Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenza non attribuita all’U nei T appartiene agli S m. Regola già enunciata al primo par. dell’art. 4 TUE, a norma del quale in conformità dell’art. 5 qualsiasi competenza non attribuita all’U nei T appartiene agli stati m. Lo stesso art. 4 al par. 2, individua positivamente alcune competenze non attribuite all’U, la quale Rispetta le funzioni essenziali dello Stato, in particolare le funzioni di salvaguardia dell’integrità territoriale, di mantenimento dell’ordine pubblico e di tutela della sicurezza nazionale. In particolare, la sicurezza nazionale resta di esclusiva competenza di ciascuno stato membro. Pur rimanendo gli Stati i signori dei Trattati, resta loro il timore (come espresso negli articoli visti) che l’U si arroghi competenze che essi hanno inteso conservare a sé. il principio di attribuzione è anche espresso nei termini di base giuridica. A norma dell’art. 297 TFUE ogni atto adottato dalle istituzioni europee deve indicare le ragioni che stanno alla sua base, compresa quindi la base giuridica.

La questione delle competenze si risolve spesso in sede di interpretazione delle norme attributive delle competenze stesse se non addirittura dei principi generali del diritto dell’U quali desumibili se non espressi dai trattati, in particolare si è osservato che nell’interpretare le clausole attributive di competenza la corte di giustizia non sembra tener conto del principio di sussidiarietà. Es.: sent. casi riuniti Brasserie du pécheur e Factortame, la questione riguardava la resa degli Stati membri per violazione del diritto comunitario. Il governo tedesco aveva sostenuto che un diritto generale al risarcimento per i singoli avrebbe potuto essere sancito solo in via legislativa e che il riconoscimento di siffatto diritto ope judicis sarebbe stato incompatibile con la ripartizione delle competenze tra istituzioni della Comunità e degli Stati membri, oltre che con l’equilibrio istituzionale risultante dal trattato. La Corte di G respinse l’argomento osservando che la questione dell’esistenza e della portata della responsabilità di uno Stato per danni scaturenti dalla violazione degli obblighi che gli incombono in forza del diritto comunitario attiene alla interpretazione del Trattato e come tale rientra nella competenza della Corte. Poiché nel Trattato mancano disposizioni che disciplinino in modo diretto e puntuale le conseguenze delle violazioni del diritto comunitario da parte degli stati membri, spetta alla corte, nell’espletamento del compito allora conferitole dall’art. 164 del trattato CEE, oggi art 19 TUE, di garantire l’osservanza del diritto nell’interpretazione e nell’applicazione del Trattato, Statuire su tale questione avvalendosi dei canoni interpretativi generalmente accolti.



la Corte non ha mancato di fare riferimento alla teoria dei poteri impliciti, e non per riconoscere competenze non attribuite, ma poteri non espressamente previsti dai Trattati di adottare atti per gestire delle competenze attribuite alle istituzioni europee dai Trattati stessi. La sentenza ERTA costituisce il leading case in materia. Secondo tale sentenza, anche in difetto di esplicita attribuzione nei Trattati, le istituzioni europee hanno il potere di stipulare accordi internazionali nelle materie che i Trattati attribuiscono alla Comunità (oggi U). Con una certa analogia alla dottrina statunitense della preemption ("Preemption" is also sometimes used in the United States to refer to the displacing effect state laws might have on ordinances enacted by municipalities, especially in the context of alcoholic beverage laws, gun laws, zoning laws banning hydrofracking, and in the area of FDA approved pharmaceuticals), a mano a mano che i poteri in questione sono utilizzati viene meno la correlativa competenza degli Stati m, che ha dunque valore cedevole. Peraltro, proprio una competenza esclusiva in materia di conclusione di accordi internazionali necessari per esercitare le competenze altrimenti attribuite alle istituzioni europee è ormai espressamente attribuita dall’art. 3, par. 2, TFUE, il quale limita l’interesse della teoria dei poteri impliciti sostanzialmente proprio legata a questa specifica disciplina problematica. Più rilevante come clausola per l’attribuzione di competenze, art 352 TFUE, se un’azione dell’U appare necessaria, nel quadro delle politiche definite dai Trattati, per realizzare uno degli obbiettivi di cui ai Trattati senza che questi ultimi abbiano previsto previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio, deliberando all’unanimità su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo, adotta le disposizione appropriate. Le misure fondate su tale disposizione non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli Stati membri nei casi in cui i Trattati la escludono e la stessa non può servire di base per il conseguimento di obiettivi riguardanti la politica estera e di sicurezza comune. La disposizione ha giocato un ruolo molto importante del diritto amministrativo europeo, essendo stata impiegata come base giuridica per l’istituzione di talune agenzie europee, quali, in conformità (giusta) il regolamento 207/2009 sul marchio comunitario, l’Ufficio di armonizzazione a livello di mercato interno (marchi, disegni e modelli), e , in base al regolamento 168/2007, l’Agenzia dell’Unione europea per i diritti fondamentali, inoltre è la sola base giuridica per il regolamento 216/2013 relativo alla pubblicazione elettronica della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.
3. CLASSIFICAZIONE DELLE COMPETENZE
Si possono distinguere funzioni di normazione e funzioni di applicazione della norma al caso concreto. Tale distinzione non corrisponde a quella tra legislazione e amministrazione. Si amministra anche con atti normativi, generali o semplicemente di autoveicolo della futura adozione di provvedimenti o altri atti puntuali. Da questo punto di vista la funzione di normazione e di applicazione della norma nel caso concreto è meglio espressa dall’opposizione anglosassone tra regulation e adjudication (regolamenti-sentenze). Gli atti normativi possono a loro volta essere classificati in diverso modo, tenendo conto del quantum di competenza riconosciuto alle istituzioni europee e quanto lasciato alle nazionali. La competenza normativa e non solo dell’Ue può essere esclusiva o concorrente. Inoltre le istituzioni europee hanno delle competenze tese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli stati. gli atti adottati nell’esercizio delle competenze possono poi assumere diversa forma giuridica ed essere classificabili diversamente dal punto di vista della gerarchia delle fonti. Le competenze dell’UE sono definite in primis negli artt. 1-4 TFUE, e come ricorda l’art. 2, par. 6, TFUE, la portata e le modalità d’esercizio delle competenze dell’U sono determinate dalle disposizioni dei T relative a ciascun settore (i trattati europei non disciplinano in disposizioni diverse i due tipi di competenza[normazione e applicazione]).
3.1. COMPETENZE PER NORMARE L’ATTIVITà AMMINISTRATIVA

La competenza normativa delle istituzioni europee può essere esclusiva o concorrente. Con il trattato di Maastricht, e poi l’art. 5, par. 3, del TUE, si prevede che l’esercizio di competenze concorrenti è soggetto al rispetto del principio di sussidiarietà, esiste poi una competenza dell’U di completamento dell’azione degli SM. Quando i T attribuiscono all’U una competenza esclusiva in un determinato settore, solo le istituzione dell’U possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti (non solo normativi). Gli SM possono farlo autonomamente solo se previamente autorizzati, oppure per dare attuazione agli atti adottati dalle ist. dell’U (art. 2 TFUE, par. 1, definizione nell’art. delle diverse tipologie di competenze). Un elenco di materie di competenza esclusiva è contenuto nell’art. 3, par. 1, TFUE, e comprende: a) unione doganale; b) definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento del mercato interno; c) politica monetaria per gli SM la cui moneta è l’euro; d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro della politica comune della pesca; e) politica commerciale comune. L’elenco tocca materie anche molto rilevanti per il diritto amministrativo ma non è completo lasciando fuori le competenze relative all’organizzazione e al funzionamento delle istituzioni europee. Competenze esclusive ex art. 322 TFUE per l’adozione di regolamenti con la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione della Corte dei conti per definire: a) le regole finanziare che stabiliscono le modalità relative alla formazione e all’esecuzione del bilancio, al rendiconto e alla verifica dei conti; b) le regole che organizzano il controllo della responsabilità degli agenti finanziari, degli ordinatori e dei contabili. Stesso discorso vale per l’art 336 TFUE vedi.



Nelle materie di competenza concorrente sia l’U che gli SM possono legiferare e adottare atti giuridicamente vincolanti in tale settore, vale però la disciplina della preemption e gli SM possono legiferare nella misura in cui l’U non abbia esercitato o non abbia cessato di esercitare la propria competenza( art. 2 par 2). In base all’art 4 TFUE la competenza è concorrente di default, quando non sia esclusiva art 3, ne di mero coordinamento art 6. L’art 4 indica solo le principali ipotesi di competenza concorrente: a) mercato interno; b) politica sociale; c) coesione economica, sociale e territoriale; d) agricoltura e pesca; e) ambiente; f) protezione dei consumatori; g) trasporti; h) reti transeuropee; i) energia; j) spazio di libertà, sicurezza e giustizia; k) problemi comuni di sicurezza in materia di sanità pubblica, per quanto riguarda gli aspetti definiti nel T. Nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio, della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario, l’U può condurre azioni senza che questo, a differenza di quanto avviene normalmente nelle martire di competenza concorrente, possa avere l’effetto di impedire agli SM di esercitare la loro competenza (art 4, parr 3 e 4). Inoltre l’U ha la competenza a definire le modalità del coordinamento delle politiche economiche e occupazionali nazionali (art. 2 par 3 TFUE) e può, giusta l’art. 5, adottare misure per coordinare la loro politica sociale fatti salvi i poteri più incisivi nei confronti dei paesi dell’area euro. Infine, in base all’art. 2 par 5, in taluni settori l’U ha competenza per svolgere azioni intese a sostenere, coordinare o completare l’azione degli SM, senza sostituirsi alla loro competenza in tali settori, e gli atti giuridicamente vincolanti adottati su tale base, non possono comportare un’armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli SM. L’elenco all’art 6 copre svariati settori dell’attività amministrativa così: a) tutela e miglioramento della salute umana; b) industria; c) cultura; d) turismo; e) istruzione; f) formazione professionale, gioventù e sport; g) cooperazione amministrativa. Anche questo elenco è incompleto es art 87 e ss. Le specifiche disposizioni dei T dettano le condizioni di esercizio di queste competenze. Ad es. in materia di cultura, l’art. 167 TFUE, prevede che l’azione dell’U sia tesa a incoraggiare la cooperazione tra gli SM e, se necessario, ad appoggiare e a integrare lezione di questi nei settori del miglioramento della conoscenza e della diffusione della cultura e della storia dei popoli europei, della salvaguardia del patrimonio cultura di importanza europea ecc… A tal fine, il Parlamento eu e il Consiglio, deliberando secondo la procedura legislativa ordinaria e previa consultazione del Comitato delle regioni, possono adottare azioni di incentivazione ad esclusione, ancora una volta, di qualsiasi armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli SM, mentre il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta raccomandazione (vedi art 20 in aggiunta al discorso, ES EURATOM: cooperazione per soccorso della protezione civile).
3.2. COMPETENZE PER AMMINISTRARE

Il TFUE contiene due disposizioni sull’adozione di atti generali delegati e sull’esecuzione da parte degli SM. L’art. 290 TFUE prevede che un atto legislativo possa delegare alla commissione il potere di adottare atti non legislativi di portata generale che integrano o modificano determinati elementi non essenziali dell’atto legislativo. Visto secondo le categorie italiane l’atto della Commissione è una sorta di regolamento delegato, on quanto gli atti legislativi delimitano esplicitamente gli obiettivi, il contenuto, la portata e la durata della delega di potere, e l’aggettivo delegato o delegata è inserito nel titolo degli atti delegati. L’art. 291 TFUE, detta una regola generale di competenza circa la più generica competenza di esecuzione. A norma del par. 1, gli SM adottano tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridicamente vincolanti dell’U. Stabilito così il principio della devoluzione all’esecuzione, il par. 2 dispone che, allorché siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione degli atti giuridicamente vincolanti dell’U, gli stessi conferiscono competenze di esecuzione alla commissione(o, in casi specifici, al consiglio). Sostanzialmente, codificando la c.d. COMITOLOGIA (Procedura mediante la quale la Commissione europea assume una decisione esecutiva dopo aver consultato i comitati creati dal Consiglio e dal Parlamento europeo e composti da rappresentanti degli stati membri dell'Unione europea), il Parlamento e il Consiglio, deliberando mediante regolamenti, stabiliscono preventivamente le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli SM dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione. Ciò fa comprendere che l’esecuzione di cui si tratta nell’art. 291 è ancora di tipo normativo o quantomeno generale. tuttavia la disposizione può dirsi illustrativa di un modello più generale, valido anche per l’adozione di atti puntuali. La questione di chi nello spazio comune europeo adotti atti puntuali o altri atti oggettivamente amministrativi in attuazione (esec.) di disposizione normative di livello europeo va risolta analizzando le disposizioni del TFUE materia per materia o analizzando i principi di sussidiarietà e proporzionalità per ogni questione. È più facilmente riscontrabile un potere delle istituzioni europee, commissione agenzie etc, nelle materie di competenza esclusiva. Ciò vale in quelle materie che attengono all’organizzazione e al funzionamento delle istituzioni europee es le disposizioni dello Statuto dei funzionari e regime applicabile agli altri agenti dell’U che dispongono in materia di congedi, sanzioni,. Altro mese rilevante p costituito dalla decisone di un’istituzione di rigettare la domanda di accesso ai documenti a norma dell’art. 8 del regolamento 1049/2001 relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento Eu, del Consiglio e della Commissione. si tratta di un provvedimento che deve essere motivato e che è soggetto a ricorso giurisdizionale. Ad es. si è ritenuto che quando l’istituzione interessata rifiuti l’accesso a un documento la cui divulgazione arrecherebbe pregiudizio a uno degli interessi tutelati dall’art. 4 par 1 lett a del regolamento 1049, tale istituzione resti tenuta a fornire spiegazioni sul perché l’accesso arrechi concretamente ed effettivamente pregiudizi all’interesse tutelato da un’eccezione prevista da tale disposizione, dovendo il rischio di tale pregiudizio essere ragionevolmente prevedibile e non meramente ipotetico.

In altre materie appartenenti alla competenza esclusiva dell’U il ruolo delle amministrazioni dei PM rimane preponderante. Ad es.: unione doganale-] le autorità doganali di cui all’art. 2 del regolamento 458/2008 che istituisce il codice doganale comunitarioCDAGG, sono autorità doganali le amministrazioni doganali degli SM competenti ad applicare la normativa doganale e qualsiasi altra autorità che, ai sensi del diritto nazione, dispone del potere di applicare alcune norme doganali. I provvedimenti presi da queste amministrazioni degli SM hanno efficacia sull’intero territorio dell’U, art 17: salvo se diversamente richiesto e specificato, le decisioni prese dalle autorità doganali in base o in relazione all’applicazione della normativa doganale sono valide nell’intero territorio doganale della Comunità. Non esiste dunque una correlazione tra competenze esclusive dell’u ed ESEC. DIRETTA. Il diritto dell’U può conservare, e spesso conserva, agli SM importanti competenze nel dare attuazione anche amministrativa agli atti adottati dalle istituzioni dell’U, come previsto anche dall’art. 2. par1 TFUE. Il ruolo delle amministrazioni degli SM è quindi prevalente nelle materie di competenza concorrente ma non sempre presente. Prevalente perché l’Ue esercita le proprie competenze in questi settori soprattutto con la legislazione e con norme di armonizzazione ai sensi dell’art. 114 TFUE che costituisce, spesso, la base giuridica per l’adozione di direttive, le quali richiedono un’attuazione normativa prima ancora che amministrativa al livello nazionale. Infatti spesso nelle materie di competenza concorrete sottoposte a normativa di armonizzazione, l’U non ha competenza e neppure potrebbe mire ad amministrare. Con la legislazione l’U conforma l’attività amministrativa delle autorità degli SM. Le regole influenzano, oltre i casi di amministrazione indiretta, sia i procedimenti nazionali comunque orientati in funzione comunitaria, che i procedimenti nazionali diversamente condizionati da normativa comunitaria. Esempio: la direttiva 2006/123/CE relativa i servizi nel mercato interno è stata adottata sulla base di disposizioni riguardanti il mercato interno il quael, come ricorda la stessa direttiva in principio di motivazione, comporta uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione dei servizi. come chiarisce l’art. 4, n.9, la direttiva è destinata a regolare l’attività di qualsiasi organo o qualsiasi istituzione responsabile, in uno SM, del controllo o della disciplina delle attività di servizi, in particolare le autorità amministrative, ivi compresi gli organi giurisdizionali che agiscono in tale veste, gli ordini professionali e le associazioni o organismi professionali che, nell’ambito della propria autonomia giuridica, disciplinano collettivamente l’accesso alle attività di servizi e il loro esercizio. In particolare, regolata è l’attività delle autorità nazionali chiamate dal diritto nazionale, non europeo, a gestire un regime di autorizzazione, definito dal n. 6 dello stesso articolo come qualsiasi procedura che obbliga un prestatore o un destinatario a rivolgersi a un’autorità competente allo scopo di ottenere una decisione formale o una decisione implicita relativa all’accesso a un’attività di servizio o al suo esercizio (riguarda settori come taxi e mercato mamma). Il diritto eu non contiene una disciplina amministrativa di tali attività. Il potere degli SM di decidere se sottoporre le attività stesse a regime amministrativo, ad es prevedendo un’autorizzazione, è inquadrato dal diritto eu il quale detta, all’art. 9 della stessa direttiva, le condizioni che legittimano tale scelta (il regime di autorizzazione non deve essere discriminatorio nei confronti del prestatore; la necessità di un regime di autorizzazione debe derivare da un motivo imperativo di interesse generale; l’obiettivo perseguito non può essere conseguiti tramite una misura meno restrittiva in quanto un controllo a posteriori interverrebbe troppo tardi per avere reale efficacia in ossequi al principio di proporzionalità). Ammesso che un dato servizio risponda a tali condizioni la sua disciplina deve rispettare taluni requisiti elencati all’art 10 dells direttiva affinché il potere di autorizzazione non sia utilizzato in modo arbitrario. Tutte le disposizioni oggetto del discorso reggono un’attività amministrativa che non è principalmente esecuzione di disposizioni di diritto dell’Ue al solo fine di evitare che l’esecuzione stessa avvenga in contrasto con tale diritto. Il sindaco che rilascia o nega una licenza per la conduzione di taxi non applica il diritto dell’UE, ma quello nazionale, dovendo rispettare al contempo il diritto dell’Ue. È l’esercizio di competenze amministrative statali parzialmente sottoposto a una disciplina europea. quindi l’unione europea non si fa amministratore, ciò vale per quanto detto come per la disciplina europea dei contratti pubblici, dir 2014/23 UE, 24, 25, concessioni, appalti, utilities. Sono direttive adottate sulla base di disposizioni relative al mercato interno. i contratti qui disciplinati sono quelli aggiudicati da o per conto di autorità degli SM come indica la direttiva 24. Le direttive in questione definiscono nei dettagli le autorità stesse con l’impiego di categorie usale quella di amministrazione aggiudicatarice, organismo di diritto pubblico e per le utilities enti aggiudicatari. D’altra parte i contratti in questione soddisfano i bisogni di lavori, beni e servizi delle autorità degli SM, non delle istituzioni europee. Le quali ultime istituzioni stipulano, per rispondere alle proprie esigenze, contratti pubblici, i quali sono regalati da disposizioni adottate sulla base della competenza a dettare regole finanziarie disciplinate dall’art. 322 TFUE. L’ambiente invece, è richiamato quale materia di competenza concorrente nell’art 4 par 3, lett e, TFUE. In base all’art 192 TFUE, la disciplina della materia viene generalmente adottata secondo la procedura legislativa ordinaria, fatte salve talune misure adottate dall’U, gli SM provvedono al finanziamento e all’esecuzione della politica in materia ambientale, quindi in materia di ambiente la competenza concorrente è precisata da una riserva di amministrazione a favore degli SM. Tuttavia in base all’art 11=::. Infine, in base alla norma fondamentale sull’armonizzazione, art 114, la Commissione, nelle sue proposte normative, si basa su un livello di protezione di base dell’ambiente. Ad es.: dir 2008/18/CE sull’emissione deliberata nell’ambiente di ohm è stata adottata non nell’esercizio della competenza concorrente in materia di ambiente, ma trova la sua base giuridica nell’armonizzazione. la direttiva istituisce un procedimento di autorizzazione all’immissione nell’ambiente di ohm, che è uno dei casi classici di coamministrazione o amministrazione congiunta, svolgendosi nel dialogo tra i terminali europei e nazionali dell’amministrazione dello spazio comune europeo. Quindi il ruolo delle amministrazioni degli stati membri non è necessariamente esclusivo nelle materie di competenza concorrente, e tale ruolo non è neppure sempre presente. L’armonizzazione non è necessariamente armonizzazione solo normativa! Es: sentenza della Corte sulla controversa questione dei poteri riconosciuti alle istituzioni europee per combattere la crisi finanziaria, in particolare quelli attribuiti all’AESFEM istituita con il regolamento 1095/2010 che istituisce l’Autorità europea di vigilanza. Il UK aveva chiesto l’annullamento dell’art. 28 del regolamento 236/2012 relativo alle vendite allo scoperto e a taluni aspetti dei contratti derivati aventi ad oggetto la copertura del rischio di inadempimento dell’emittente CREDIT DEFAULT SWAP nella misura in cui lo stesso fosse da interpretarsi nel senso di conferire all’AESFEM il potere di adottare misure individuali nei confronti di persone fisiche o giuridiche. Con riferimento all’art. 114 la Corte ricorda che un atto legislativo su tale base giuridica deve, da un lato, prevedere misure relative al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli stati membri e, dall’altro, avere ad oggetto l’instaurazione e il funzionamento del mercato interno. Ciò significa che in funzione del contesto generale e delle circostanze specifiche della materia da armonizzare, il legislatore dell’U, ha un margine di discrezionalità in merito alla tecnica di ravvicinamento più appropriata ad ottenere il risultato auspicato, in particolare in settori caratterizzati da particolarità tecniche complesse. Margine di discrezionalità che può essere utilizzato per stabilire la tecnica di armonizzazione più appropriata quando il ravvicinamento prospettato necessiti di analisi altamente tecniche e specializzate nonché della presa in considerazione di sviluppi relativi a un particolare settore e può anche darsi la necessità di prevedere l’istituzione di un organismo dell’U incaricato di contribuire all’attuazione di un processo di armonizzazione. Infine, in taluni settori il ravvicinamento delle sole norme generali potrebbe non essere sufficiente a garantire l’unità del mercato. Di conseguenza la nozione di misure relative al ravvicinamento deve essere interpretata nel senso di comprende il potere del legislatore dell’U di prescrivere provvedimenti relativa a un prodotto o a una categoria di prodotti determinati e, se del caso, provvedimenti individuali riguardanti questi prodotti compresi quelli, rilevanti nel caso di specie, relativi al controllo, in casi determinati, di alcune operazioni commerciali aventi ad oggetto tali titoli. In altri termini pur in materie di competenza concorrente, possono aversi casi nei quali i terminali europei dello spazio amministrativo comune adottano provvedimenti puntuali. Infine, anche in taluni ambiti interessati da interventi legislativi fondati non su una delle ordinarie clausole attributive di competenze all’U ma sull’art. 352 TFUE si riscontrano esempi di esecuzione diretta. Si pensi all’ufficio di armonizzazione istituito dal regolamento 207/2009 sul marchio comunitario, l’Ufficio di armonia a livello di mercato interno (mercato, disegni e modelli).
4. REGOLE SULL’ESERCIZIO DELLE COMPETENZE DELL’AMMINISTRAZIONE EUROPEA
L'esercizio delle competenze anche amministrative, perché le clausole attributive di competenza nei T normalmente non si distinguono tra tipologie di competenze, è sottoposto a una serie di vincoli di diversa natura. I principi di sussidiarietà, proporzionalità, la CDFUE, la CEDU, sono le tre serie di vincoli.
4.1. I VINCOLI CHE ACCOMPAGNANO L’ATTRIBUZIONE DI COMPETENZE

Il par. 2 dell’art. 4 introduce un vincolo generale all’azione dell’U prescrivendo che la stessa rispetta non solo l’uguaglianza degli SM davanti ai T ma anche la loro identità nazionale insita nella loro struttura fondamentale, politica e costituzionale, compreso il sistema delle autonomie locali e regionali. La trascrizione in termini moderni dei concetti di ordine pubblico e buon costume. Leggi caso Torresi Pagina 31 (avvocato, avocado, minaccia ordinamento costituzionale e libertà di circolazione rispetto della direttiva).



All’art. 5, sancito il principio di attribuzione, il par. 1 della disposizione prevede: L’esercizio delle competenze dell’U si fonda sui principi di sussidiarietà e proporzionalità. Il par. 3, premesso che il principio di sussidiarietà si applica solo nei settori che non sono di competenza esclusiva dell’U, dispone che l’U interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azione prevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli SM, né al livello centrale né al livello regionale e locale, ma possono, a motivo della portata o degli effetti dell’azione in questione, essere conseguiti meglio a livello dell’U. In virtù del principio di proporzionalità, invece, il contenuto e la forma dell’azione dell’U si limitano a quanto necessario per il conseguimento degli obiettivi dei T (par 4). In base all’art 2 del protocollo n 2, prima di proporre un atto legislativo, la Commissione effettua ampie consultazioni che devono se de loco tener conto della dimensione regionale e locale delle azioni previste. Sulla scia dell’art. 12 TUe, secondo il quale i parlamenti nazionali vogliano sul rispetto del principio di sussidiarietà, l’art 4 del protocollo n 2, prevede che i progetti di atti legislativi siano notificati ai parlamenti nazionali richiamando in particolare la loro attenzione sul fatto che tali progetti abbiano o meno l’art 352 TFUE quale base giuridica. Inoltre, in base all’art 5 protocollo n 2 i progetti di atti legislativi sono motivati con riguardo ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità; ancora, secondo formula che lascia intravedere una limitata cogenza ogni progetto di atto legislativo dovrebbe essere accompagnato da una scheda contenente elementi circostanziali che consentano di valutare il rispetto dei principi di suss e prop. In particolare, l’analisi dell’applicazione del principio di suss dovrebbe essere confrontata da indicatori qualitativi, ove possibile, quantitativi. Infine, in base all’art 8 del protocollo n 2, la corte di giustizia è competente a pronunciarsi sui ricorsi per violazione, mediante un atto legislativo del principio di suss. Peraltro la Corte non pare effettuare un controllo molto approfondito del rispetto del principio, spesso addossando allo SM ricorrente per l’annullamento di un atto adottato dalle istituzioni europee l’onere di dimostrare la non necessarietà dell’intervento dell’U. Dato l’elevato grado di indeterminatezza del principio di suss, le garanzie di procedimento finiscono per rivestire un ruolo fondamentale. Si è peraltro anche sostenuto che la mera previsione del principio di suss induca cautela nelle istituzioni europee, e in primis nella Commissione, facendone quasi un principio auto-applicativo. In teoria il principio di suss è applicabile anche alle scelte legislative circa l’allocazione di competenze amministrative. il principio di prop invece, applicabile in materia di allocazione delle competenze, trova la propria origine in taluni ordinamenti nazionali proprio nel sindacato sugli atti individuali, ai quali non si applica il principio di suss.
4.2. I PRINCIPI GENERALI

I T dettano alcuni principi generali aventi analoga vocazione dei principi s e p, sebbene non siano enunciati in uno con l’attribuzione di competenze. Il primo è il principio di non discriminazione che emerge agli arti. 8 (in senso positivo di azioni mirate a eliminare le diseguaglianze) e 10 TFUE, secondo il quale ultimo Nella definizione e nell’attuazione delle sue politiche e azioni, l’U mira a combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza, o l’origine tecnica, la religione o le convinzioni personali, la disabilità, l’età o l’orientamento sessuale. Alla luce degli art 8 e 10 sono stati adottati vari atti di diritto secondario che hanno un rilievo per i terminali nazioni dell’amministrazione europea. Tra questi la direttiva 2000/43/CE attua il principio della parità di trattamento fra le persone indipendentemente dalla razza e dall’ordine etnica, vedi art 3. Materia poi oggetto di direttiva (in particolare sicurezza sociale e assistenza sanitari, istruzione, beni, servizi e loro fornitura) 2004/113/CE la quale attua il principio della parità di trattamento tra uomini e donne per quanto riguarda l’accesso a beni e servizi e la loro fornitura, vedi art 3. Entrambe le direttive (risp artt 5 e 6) consentono agli SM di intraprendere azioni positive per rimuovere discriminazioni in atto. Ovvio rilievo dal punto di vista amministrativo rivesto poi il principio di trasparenza nella sua manifestazione del diritto d’accesso ai documenti, ma anche in quella della partecipazione art 11 TUE, 15 TUE partecipazione come esercizio della cittadinanza. l’art 11 par 2 TUE, prevede che le istituzioni mantengano un dialogo aperto trasparente e regolare con le associazioni rappresentative e la società civile. non è riconosciuto un principio di autonomia procedurale degli SM nell’esecuzione delle disposizioni di diritto dell’Ue. Altri principi sono di natura pretoria, richiamata dalla Corte di giustizia in particolare nei ricorsi di annullamento ex 263 TFUE, un sindacato sulla legittimità degli atti che si fonda sui principi generali già riconosciuti dagli SM come la certezza del diritto, la non retroattività, la tutela all’affidamento e così via. Infine, alcuni principi settoriali assumono notevole importanza, ad es: per quanto riguarda il mercato interno, tassello fondamentale dell’acquis comunitario (è l'insieme dei diritti, degli obblighi giuridici e degli obiettivi politici che accomunano e vincolano gli stati membri dell'Unione europea e che devono essere accolti senza riserve dai paesi che vogliano entrare a farne parte) è il principio di reciproco o mutuo riconoscimento. Come è noto nel caso Cassis De Dijon la Corte di giustizia enunciò il principio secondo il quale beni prodotti conformemente alle disposizioni vigenti nello stato membro di produzione possono circolare liberamente nel mercato ora interno ed essere commercializzati negli altri SM (armonizzazione regole di produzione ex 114 e in certa misura di commerc). Fondamento costituzionale nei T ha acquisito quello di precauzione. Art. 191 tue prevede al secondo par che la politica dell’U in materia ambientale sia fondata sui principi della precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio chi inquina paga.
4.3. LE CARTE DEI DIRITTI

Un ruolo importante nel conformare l’esercizio delle competenze è giocato dalle carte dei diritti. In primis la Carta dei diritti fondamentali che, con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, ha assunto lo stesso status dei T. A norma dell’art.6 TUE l’Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali. Le disposizioni della Carta non estendono in alcun modo le competenze dell’U quali definite nei T. La stessa disposizione precisa che i diritti, le libertà e i principi della Carta sono interpretati in conformità delle disposizioni generali del titolo VII della Carta stessa. In base all’art.51, le disposizioni della Carta si applicano alle istituzioni, organi e organismi dell’U, mentre valgono per gli Stati membri esclusivamente nell’attuazione del diritto dell’U. In base all’art. 52, par. 3, laddove la Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla CEDU, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. A norma dell’art. 52, par.4, laddove la presente Carta riconosca i diritti fondamentali quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, tali diritti sono interpretati in armonia con dette tradizioni. Tra i diritti garantiti dalla Carta, particolare rilievo assumono alcuni tra quelli disciplinati nel suo titolo V dedicato alla cittadinanza. In base all’art.41 relativo al diritto a una buona amministrazione: ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell’U. Tale diritto comprende il diritto al contraddittorio e all’accesso al fascicolo (partecipazione e accesso difensivi), l’obbligo di motivazione, il diritto al risarcimento del danno, e quello all’uso di una delle lingue dei T. Tale diritto è completato da un diritto di accesso quo civis e dal diritto di sottoporre al mediatore europeo previsto dall’art. 288 TFUE casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni, organi o organismi dell’U. Non mancano sovrapposizioni tra le disposizioni della Carta e quelle dei T. La CEDU aveva assunto rilievo quale parametro di legittimità dell’azione amministrativa già prima dell’adozione della Carta. La giurisprudenza della Corte di giustizia ha tradizionalmente riconosciuto alla Convenzione la natura di espressione dei valori costituzionali comuni agli S membri. Oggi, in base all’art.6, par.3 TUE, i diritti fondamentali, garantiti dalla CEDU e risultanti dalle tradizioni costituzionali comuni agli S membri, fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali. Uno dei punti più spinosi è stato il coordinamento tra le due corti, dell’U e della Convenzione, risolto con un meccanismo ad hoc teso ad evitare conflitti tra le stesse.


5. COMPETENZE E COORDINAMENTO TRA LIVELLI

L’individuazione di specifiche competenze ai vari livelli dell’amministrazione dello spazio comune europeo rende necessaria l’individuazione di strumenti di coordinamento. Da questo punto di vista una clausola fondamentale già presente nell’originario Trattato CEE richiamava gli Stati alla leale cooperazione con le istituzioni europee; la giurisprudenza precisò poi che analogo dovere incombeva sulle istituzioni. Oggi il principio di leale cooperazione è ripreso innanzitutto dall’art.4 par 3 TUE, in base al quale l’U e gli SM si rispettano e si assistono reciprocamente nell’adempimento dei compiti derivanti dai T. La disposizione precisa che gli SM adottano ogni misura di carattere generale o particolare atta ad assicurare l’esecuzione degli obblighi discendenti dal diritto dell’Unione e facilitano a quest’ultima l’adempimento dei propri compiti, astenendosi da qualsiasi misura che rischi di mettere in pericolo la realizzazione dei suoi obiettivi. Principio ripreso in altre disposizioni dei Trattati: principio ripreso agli art.14 TUE (leale cooperazione tra le istituzioni europee), art.33 TFUE (cooperazione doganale). Novità è la cooperazione amministrativa già ricordata tra le materie di competenza di coordinamento e di sostegno di cui all’art 6 TFUE.. Alla cooperazione amministrativa è dedicato l’art.197 TFUE che integra un titolo appositi del T. La disposizione precisa che l’attuazione effettiva del diritto UE da parte degli SM, giustamente ritenuta essenziale per il buon funzionamento dell’Unione, è una questione di interesse comune. Conseguentemente, l’Unione può sostenere gli sforzi degli Stati membri volti a migliorare la loro capacità amministrativa di attuazione del diritto UE, facilitando lo scambio informazioni e di funzionari pubblici e nel sostenere programmi di formazione: in particolare nessuno stato membro è obbligato ad avvalersi di tale sostegno e le misure necessarie possono implicare, come di regola generale nelle competenze di questo tipo, armonizzazione delle disposizioni legislative e regolamentari degli SM. Inoltre, la competenza in materia di cooperazione amministrativa non pregiudica l’obbligo degli SM di attuare il diritto dell’Unione né le prerogative e i doveri della Commissione, in primis in materia di vigilanza sul rispetto del diritto UE e di iniziativa in materia di procedimenti di infrazione, né le altre disposizioni dei T che prevedono la cooperazione amministrativa fra gli SM e fra questi ultimi e l’U.


CAPITOLO 2: L’ORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA DELL’UNIONE EUROPEA
1. INTRODUZIONE

L’attuazione del diritto dell’Unione si fonda sul modello dell’amministrazione indiretta o del c.d. federalismo d’esecuzione. Il potere di esecuzione non è centralizzato, come nell’ordinamento statunitense nel quale il governo federale è titolare del potere di eseguire le leggi federali, bensì decentrato, come nell’ordinamento tedesco, nel quale all’attuazione del diritto federale provvedono gli Stati federati. Analogamente all’Unione spetterebbero compiti essenzialmente legislativi, mentre l’attuazione del diritto europeo competerebbe in via esclusiva agli Stati membri. Se per esecuzione si intende l’insieme degli atti normativi, oltre che amministrativi, preordinati a garantire l’effettività del diritto comunitario, l’opinione tradizionale va corretta. È vero che, nell’ordinamento europeo, il modello base è l’esecuzione indiretta, rimessa all’autonomia degli Stati. Ma ciò vale in particolar modo per l’esecuzione in via amministrativa. La funzione di esecuzione normativa è attratta a livello europeo: l’Unione esercita ampiamente la competenza esecutiva generale di cui è titolare, sia pure in via sussidiaria, nelle materie in cui legifera. Il principio ispiratore non è la separazione dei poteri, ma l’equilibrio istituzionale definito nei Trattati: un equilibrio complesso, che deve tenr conto sia della dialettica orizzontale tra le isitituzioni europee, sia del rapporto verticale tra U e SM. L’esecuzione delle norme europee non è affidata soltanto alle amministrazioni nazionali, ma anche alla Commissione europea e ad un’ampia gamma di organismi amministrativi che operano come figure di composizione, cioè come elementi di collegamento tra U e S.




Servizi amministrativi
Capitolo 3: tipologie di atti dell’amministrazione europea.
Delimitazione del rispettivo campo di applicazione:
Forza derogatoria degli atti delegati e degli atti di esecuzione
Capitolo 5: le amministrazioni europee. piani d’azione e regime dell’attivita’.
Procedimenti finali:
Procedimenti compositi:
Atti e contratti nella cura delle funzioni.
Efficacia e invalidità dell’atto europeo.
Partecipazione e trasparenza.
Accountability e responsabilità.
Capitolo 6: amministrazioni nazionali ed esecuzione del diritto europeo
Fondi strutturali e politica agricola comune.
Attuazione della normativa doganale.
Commercializzazione di acque minerali
Misure temporanee a tutela dei diritti di proprietà intellettuale.
Attività amministrative degli stati membri conformate dal diritto europeo.
Funzioni e procedimento.
Profili organizzativi
Regime dei provvedimenti.
Doveri di cooperazione con le istituzioni europee e gli altri stati membri.
Tutela nei confronti dell’attività amministrativa nazionale in funzione comunitaria.
Capitolo 7: strumenti di cooperazione per l’esecuzione del diritto europeo
Esecuzione indiretta.
Esecuzione coordinata.
Gestione e utilizzo di banche dati transnazionali.
Concetto e profili strutturali.
Profili funzionali.
Capitolo 8: sistema integrato di tutela
Organi giudiziari dell’unione.
Azione di annullamento.
Limitata impugnabilità dei regolamenti: requisiti del 263.
Sindacabilità degli atti individuali.
Sindacato di legittimità sugli atti degli organi e organismi dell’unione tra giudice comunitario e ricorsi amministrativi.
Azione di annullamento delle decisioni rese in procedimenti congiunti: ricerca del giudice competente.
Azione in carenza ed eccezione di illegittimità.
Azione di responsabilità e suo rapporto con azione di annullamento.
Sindacato sulla discrezionalità.


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