L’amministrazione europea e le sue regole capitolo I: le competenze dell’amministrazione europea


Esternalizzazione dei compiti di esecuzione del bilancio: agenzie esecutive



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3.3 Esternalizzazione dei compiti di esecuzione del bilancio: agenzie esecutive.

Le agenzie esecutive sono uffici dotati di personalità giuridica, che la Commissione, nell’ambito della sua competenza di esecuzione del bilancio dell’U, istituisce per la gestione di programmi europei. Sei agenzie oggi esistenti si occupano di: educazione audiovisuale e cultura EACEA, di competitività e innovazione EASME, del Consiglio europeo di ricerca CER, di ricerca REA, di innovazione e reti INEA, di consumatori, salute ed alimenti CHAFEA. Hanno tutte sede a Bruxelles, eccetto l’ultima a Lussemburgo.

Dal loro statuto generale si evincono i seguenti tratti distintivi:-Si tratta di uno strumento organizzativo di deconcentrazione. Le agenzie esecutive sono state ideate per esternalizzare i compiti di gestione finanziaria per i quali la Commissione era meno attrezzata e consentire a quest’ultima di concentrarsi in via prioritaria sulle sue missioni istituzionali-Le agenzie in esame non sono titolari di competenze proprie. Sono istituite dalla Commissione con un atto di esecuzione che elenca i compiti di gestione ad esse delegati. La Commissione stessa conserva la responsabilità esclusiva per l’esecuzione del bilancio.-Alle agenzie non possono essere assegnati compiti che implichino l’esercizio di un margine di discrezionalità per tradurre in atto scelte politiche. Sono loro affidati compiti riguardanti la gestione di progetti, l’adozione degli atti di spesa, la raccolta di informazioni e l’elaborazione di raccomandazioni da trasmettere alla Commissione.-L’autonomia operativa delle agenzie esecutive è limitata dal controllo esercitato dalla Commissione.-La Commissione esercita sulle agenzie una tutela amministrativa che si estende al controllo di legittimità dei loro atti. La Commissione decide sui ricorsi amministrativi presentati da chiunque si ritenga leso dall’atto di un’agenzia esecutiva. Alla decisione della Commissione l’agenzia deve conformarsi in tempi ragionevoli. Una volt apposto il ricorso amministrativo alla commissione è possibile, in caso di rigetto, ricorrere alla corte di giustizia per ottenerne l’annullamento.
4. La COMITOLOGIA

Il Parlamento europeo e il Consiglio, in qualità di autorità legislative, stabiliscono quando sono necessarie condizioni uniformi di esecuzione dell’atto legislativo che adottano 291 par 2. In quei casi, l’atto legislativo assegna alla Commissione il potere di esecuzione normativa, sottraendolo agli Stati, e individua il comitato responsabile, nonché la procedura di comitologia da applicare. Gli Stati membri, spogliati di una parte del potere di esecuzione del quali sono titolari (della parte normativa o regolamentare ma non di quella amministrativa) recuperano una quota di quel potere grazie ai comitati della comitologia, tramite i quali controllano l’operato della Commissione e concordano con essa i contenuti dei singoli atti di esecuzione.

Le procedure di comitologia sono disciplinate dal regolamento 182/2011, adottato congiuntamente dal parlamento e cons per definire le modalità di controllo da parte degli SM dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla commessi art 291 par 3.

Il controllo è affidato ai funzionari delle amministrazioni nazionali di settore, che risiedono nei 302 collegi di comitologia oggi esistenti.

I comitati sono presieduti dalla Commissione, che ne guida e coordina i lavori. Nelle riunioni, i suoi funzionari illustrano le proposte di atti di esecuzione ai delegati nazionali, con i quali concordano eventuali modifiche, prima di procedere al voto con il quale si formalizza il parere del comitato.

La regola di voto e gli effetti del parere dipendono dalla procedura in base alla quale il comitato è chiamato (dal legislatore) ad operare:-Procedura consultiva: il comitato esprime il proprio parere a maggioranza semplice dei suoi membri e l’eventuale parere negativo non impedisce l’adozione della misura.- Procedura d’esame: il comitato si pronuncia a maggioranza qualificata (secondo la ponderazione dei voti prevista in Cons) ed adotta pareri vincolanti. Se il parere è favorevole, la Commissione può adottare la misura. Se il parere è negativo (maggioranza qualificata contraria) o, in mancanza di parere, quando la maggioranza semplice è contraria, la Commissione non può adottare la proposta, salvo eccezioni. Ove ritenga comunque necessario adottare l’atto, la Commissione ha due alternative: sottoporre una versione modificata dell’atto entro due mesi allo stesso comitato, oppure presentare il medesimo atto entro un mese all’approvazione del c.d. comitato d’appello. Se quest’ultimo dà parere negativo, laComm non può fare altro che ritirare la proposta. Il comitato d’appello, collegio composto da rappresentanti di alto livello degli SM, sostituisce il Consiglio nel suo ruolo di decisore di ultima istanza nel caso di contrasto tra la Commissione e un comitato. È conseguenza della equiparazione tendenziale dei poteri del Cons e del Parl e al superamento del dualismo esecutivo tra Comm e Cons.

Sul piano delle relazioni verticali nulla cambia. La contitolarità sostanziale dei poteri di esecuzione tra la Commissione e le amministrazioni nazionali si consolida. In concreto, la distinzione tra le procedure (consultiva e d’esame) assume un rilievo secondario, non incidendo quasi mai sul modus operandi del comitato: ciò che interessa alle parti coinvolte è definire un testo regolamentare che consenta un’adeguata attuazione dell’atto legislativo europeo a livello nazionale. Questo modus operandi, fondato su prassi cooperative più che sulla disciplina del regolamento 182, ha attirato critiche di quanti vedono nella comitologia la sede in cui i funzionari europei e nazionali esercitano il potere esecutivo europeo al di fuori di ogni controllo politico. Per rispondere a tali critiche il regolamento del 2011 ha rafforzato la trasparenza e l’accountability dei comitati. La trasparenza è affidata a vari strumenti informativi: registro dei lavori dei comitati, relazione annuale della Commissione sui lavori dei comitati e invio di documenti al Parlamento ed al Consiglio. Alle istituzioni legislative è riconosciuto un diritto di controllo che ha carattere debole: ove ritengano che un progetto di atto di esecuzione ecceda i poteri conferiti, il Parlamento e/o il Consiglio possono comunicarlo alla Commissione, la quale può comunque adottare l’atto, dovendo solo riesaminare il progetto tenendo conto delle posizioni espresse.

Il governo delle relazioni dell’Unione con gli apparati esecutivi statali è affidato ad un articolato sistema di collegi amministrativi, del quale i comitati della comitologia rappresentano solo una parte. Gli altri gruppi principali di collegi misti sono i comitati di esperti governativi e i comitati di lavoro del Consiglio. I primi assistono la Commissione nell’elaborazione delle proposte legislative e degli atti delegati; i secondi esaminano le proposte legislative della Commissione, in preparazione della deliberazione del Consiglio dei ministri. Gli altri gruppi principali di collegi misti, formati cioè da funzionari della Comm e delle amministrazioni nazionali di settore, sono i comitati di esperti governativi e i comitati di lavoro del consiglio. i primi assistono la Comm nell’elaborazione delle proposte legislativee, come detto, degli atti delegati. I secondi esaminano, sotto il coordinamento del Coreper, le proposte legislative della commissione, in preparazione della deliberazione del Consiglio dei ministri. Questi collegi interamministrativi servono ad assicurare la rappresentanza degli interessi nazionali in tutte le fasi del processo decisionale europeo, cioè nelle fasi di iniziativa, di approvazione legislativa, di normazione delegata e di esecuzione.

I comitati dell’Unione servono alla Commissione per penetrare nella sfera esecutiva riservata agli Stati membri. Per loro tramite, la Commissione coordina l’azione delle amministrazioni domestiche nell’attuazione del diritto europeo, senza ricorrere a moduli gerarchici od a strumenti di coazione lesivi dell’autonomia amministrativa statale.

I comitati sono un essenziale strumento di integrazione amministrativa: presenti in tutti i settori di intervento della Comunità ed in tutte le fasi decisionali, tali figure di composizione moltiplicano le connessioni tra i livelli di governo e ne determinano una progressiva fusione amministrativa, consentendo, sotto la guida della Commissione, un’esecuzione corale delle norme sovranazionali.


5. LE AGENZIE EUROPEE

Dagli anni ’90 vi è stata l’emersione, accanto ai tradizionali comitati, di un più articolato modello organizzativo, quello delle agenzie europee, anch’esso volto a superare la dissociazione tra legislazione europea ed attuazione nazionale. Oggi esistono più di 30 agenzie europee, uffici decentrati dislocati in tutto il territorio dell’Unione. Tali agenzie sono incaricate di un’ampia varietà di compiti. Alcune hanno compiti di coordinamento informativo tra amministrazioni nazionali dotate di competenze operative nel medesimo ambito. Ad ex.: Ufficio europeo di polizia (Europol), 1995: promuove la cooperazione tra forze di polizia nella lotta contro i fenomeni criminali che interessano più Stati membri. L’Europol raccoglie ed analizza i dati di intelligence, trasmettendo agli organismi nazionali competenti tutte le informazioni utili alla prevenzione di rischi ed allo svolgimento di indagini. Ad altre agenzie sono assegnati compiti di valutazione scientifica del rischio, con duplice finalità: coadiuvare la Commissione nello svolgimento delle sue competenze, principalmente di esecuzione normativa, e promuovere la costruzione di vere e proprie reti miste, nazionali e sovranazionali (c.d. sistemi comuni). Terzo insieme di agenzie ha il compito di promuovere l’armonizzazione delle prassi applicative nello svolgimento delle funzioni di regolazione economica. La finalità è duplice: assistere la Commissione nella preparazione di progetti di misure normative (specie di esecuzione) nei rispettivi settori di competenza, nonché coordinare l’azione delle autorità nazionali indipendenti in quanto terminali esecutivi del diritto europeo. Al comitato è affiancato un Ufficio con personalità giuridica, chiamato a fornire il necessario sostegno amministrativo. Tratti comuni alle agenzie europee: -Comune è il duplice compito di agevolare il coordinamento tra amministrazioni nazionali e di agire da interfaccia tra queste e la Commissione. A tal fine, alle agenzie è riconosciuta un’autonomia funzionale talora molto ampia. - Comune è la costruzione di reti amministrative a partire da una figura di composizione corrispondente al modello dei comitati: all’interno delle agenzie, opera un organo collegiale composto da rappresentanti delle amministrazioni nazionali di settore, che in genere rappresenta il principale organo decisionale. -Terzo elemento comune è la natura dei poteri esercitati. Conformemente ai dettami della giurisprudenza le agenzie non sono titolari di autonome competenze esecutive, ma facilitano lo svolgimento di quelle proprie degli Stati e dell’Unione.




Servizi amministrativi
Capitolo 3: tipologie di atti dell’amministrazione europea.
Delimitazione del rispettivo campo di applicazione:
Forza derogatoria degli atti delegati e degli atti di esecuzione
Capitolo 5: le amministrazioni europee. piani d’azione e regime dell’attivita’.
Procedimenti finali:
Procedimenti compositi:
Atti e contratti nella cura delle funzioni.
Efficacia e invalidità dell’atto europeo.
Partecipazione e trasparenza.
Accountability e responsabilità.
Capitolo 6: amministrazioni nazionali ed esecuzione del diritto europeo
Fondi strutturali e politica agricola comune.
Attuazione della normativa doganale.
Commercializzazione di acque minerali
Misure temporanee a tutela dei diritti di proprietà intellettuale.
Attività amministrative degli stati membri conformate dal diritto europeo.
Funzioni e procedimento.
Profili organizzativi
Regime dei provvedimenti.
Doveri di cooperazione con le istituzioni europee e gli altri stati membri.
Tutela nei confronti dell’attività amministrativa nazionale in funzione comunitaria.
Capitolo 7: strumenti di cooperazione per l’esecuzione del diritto europeo
Esecuzione indiretta.
Esecuzione coordinata.
Gestione e utilizzo di banche dati transnazionali.
Concetto e profili strutturali.
Profili funzionali.
Capitolo 8: sistema integrato di tutela
Organi giudiziari dell’unione.
Azione di annullamento.
Limitata impugnabilità dei regolamenti: requisiti del 263.
Sindacabilità degli atti individuali.
Sindacato di legittimità sugli atti degli organi e organismi dell’unione tra giudice comunitario e ricorsi amministrativi.
Azione di annullamento delle decisioni rese in procedimenti congiunti: ricerca del giudice competente.
Azione in carenza ed eccezione di illegittimità.
Azione di responsabilità e suo rapporto con azione di annullamento.
Sindacato sulla discrezionalità.


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