Ordinamento giudiziario


La costituzionalizzazione del CSM e il tema del c.d. autogoverno



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7. La costituzionalizzazione del CSM e il tema del c.d. autogoverno

L'indipendenza organizzativa (o, se si preferisce, l'autonomia, nell'accezione sopra evidenziata) della magistratura nel nostro ordinamento è espressa soprattutto dal Consiglio superiore della magistratura, quale organo di autogoverno4 e pietra angolare dell'ordinamento giurisdizionale.

Si tratta di un organo già presente nel nostro ordinamento giurisdizionale nel periodo precostituzionale (a partire dalla legge Orlando n. 511/1907), sia pure con caratteristiche e funzioni profondamente diverse.

La costituzionalizzazione del CSM (id est, il suo inserimento fra gli organi statali di rilievo costituzionale, art. 104 Cost.) è da intendersi quale elemento di rafforzamento della terzietà e dell'imparzialità della magistratura ordinaria, al riparo dalle ingerenze dell'esecutivo di cui al periodo precedente.

Il CSM nel quadro costituzionale si delinea quale correttivo del regime parlamentare, ossia come una sede di decisioni politiche sottratte al raccordo Governo-Parlamento.

Il CSM può essere qualificato come organo di garanzia costituzionale dell'ordine giudiziario e del potere giurisdizionale, avente funzioni amministrative e, come si vedrà, giurisdizionali in seno alla Sezione disciplinare5.

Proprio le peculiarità dell'organo in relazione alla sua composizione mista (cfr. art. 104 Cost.) rivelano l'intento dei Costituenti di assicurare la magistratura dalle interferenze di altri poteri (autonomia) e di influenze esterne (indipendenza), ma anche di impedire forme di autoreferenzialità e separatezza dell'ordine giudiziario stesso, nell'interesse generale ad una giurisdizione democratica.

Da questo punto di vista, si può ritenere che il CSM sia da considerare un'istituzione a presidio dell'autonomia e dell'indipendenza della funzione giurisdizionale, prima che dell'ordine giudiziario.

Ed invero, il CSM, come concepito dagli artt. 104-105 Cost., non rappresenta un organo di vertice dell'ordine giudiziario, essendo collocato tecnicamente al di fuori dell'organizzazione giudiziaria e del potere giurisdizionale propriamente detto (essendo indipendente nei confronti degli organi giurisdizionali). Al tempo stesso, la sua composizione mista non autorizza certo a parlare di organo rappresentativo. Pertanto, alla luce delle caratteristiche e delle funzioni, la qualificazione più appropriata resta quella, sopra riportata, di organo di garanzia costituzionale, espressione di un potere autonomo dello Stato.

Il tema della composizione mista del CSM (art. 104, co. 2 ss.) si rivela, altresì, strettamente connesso con il tema del c.d. autogoverno e concorre a delimitarne i confini.

A tal proposito, la presidenza attribuita al Presidente della Repubblica (art. 104, co. 2) fu vista, in sede costituente, come espressione dell'unità dello Stato.

La componente di diritto dell'organo pone in evidenza, da un lato, il collegamento con gli altri poteri dello Stato, nella figura del Presidente della Repubblica, e, dall'altro, riconosce la presenza delle massime espressioni della magistratura, giudicante e requirente (co. 3).

L'attribuzione della vicepresidenza ad un membro laico eletto dal Consiglio (co. 5), invece, costituisce un fattore di riequilibrio rispetto alla prevalenza numerica della componente togata.

La disposizione costituzionale relativa alla componente elettiva dell'organo discorre di proporzioni (due terzi eletti da tutti i magistrati ordinari tra gli appartenenti alle varie categorie; un terzo dal Parlamento in seduta comune tra professori ordinari di università in materie giuridiche ed avvocati dopo quindici anni di esercizio, co. 4) rinviando alla legge ordinaria quanto alla determinazione numerica di tali rapporti.

Nel corso dei decenni si sono susseguite diverse discipline relative alla composizione e al funzionamento del CSM: l'attuale composizione è stata introdotta dalla legge 28 marzo 2002, n. 44.

Si è pervenuti ad una riduzione del numero complessivo dei membri elettivi, ridotti a ventiquattro, di cui sedici togati, nonché ad una riduzione dei componenti effettivi e di quelli supplenti della Sezione disciplinare, ridotti rispettivamente a sei e quattro.

Alla luce di ciò, il CSM non può essere identificato come il soggetto titolare del potere giudiziario (come, soggetto, cioè, che rappresenti, in senso tecnico, l'ordine giudiziario) ma tutt'al più quale organo di autogoverno della magistratura, con le caratteristiche e le prerogative che si vedranno infra.

8. La responsabilità disciplinare dei magistrati di fronte alla responsabilità di funzionari e pubblici dipendenti. Il potere regolamentare del CSM e la controversa creazione di uno ius singulare

Ai sensi dell'art. 105 Cost., «spettano al Consiglio superiore della magistratura, secondo le norme dell'ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati».

In tale disposizione, vengono disciplinate le funzioni ed i compiti del CSM, limitatamente ai punti essenziali della vita dell'organo (assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari) e facendo rinvio alla legge sull'ordinamento giudiziario per quanto attiene ai dettagli.

I punti evidenziati costituiscono, pertanto, l'ambito delle competenze del CSM (settoriali e strumentali all'affermazione dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura), sottratto alle ingerenze dell'esecutivo, che nella fase precostituzionale aveva massicciamente influito su tali aspetti.

Gli elementi peculiari idonei a delimitare la natura del ruolo svolto dal CSM possono essere individuati nei seguenti profili: soggezione alla legge e riserva di legge in tema di ordinamento giudiziario; settorialità delle attribuzioni e indipendenza interna dei giudici.

In relazione al tema delle promozioni, è opportuno evidenziare che le stesse non fondano certo una costruzione gerarchica della magistratura, ma fanno riferimento semplicemente ad una differenziazione delle funzioni dei magistrati (in base al criterio della competenza), configurando un modello di avanzamento automatico della carriera.

In sede costituente, fu particolarmente avvertita l'esigenza di ricondurre tutte le competenze di cui all'art. 105 Cost. ad una disciplina unitaria, anche allo scopo di non rompere l'armonia del CSM, così come congegnato dall'art. 104 Cost..

In particolare, il tema della competenza disciplinare è stato oggetto di un ampio dibattito.

In primo luogo, è opportuno stabilire un collegamento con l'art. 28 Cost., in tema di responsabilità personale dei funzionari e dei pubblici dipendenti. I giudici, secondo l'interpretazione della giurisprudenza costituzionale sono da considerarsi pubblici dipendenti, sia pure sui generis.

Contestualmente, la disposizione va letta in relazione all'art. 104 Cost. e ai principi di autonomia e indipendenza ivi affermati, tali da stabilire un vero e proprio ius singulare per la categoria. In ragione di tale collegamento, la configurazione di una responsabilità disciplinare in capo ai giudici non può ammettere la previsione di controlli o sindacati sul loro operato, tali da incidere sull'attributo dell'indipendenza.

Analogamente, la soggezione dei giudici soltanto alla legge (art. 101 Cost.) osta ad una sindacabilità nel merito degli atti tipici dell'esercizio della giurisdizione, valutati per il loro contenuto specifico di attuazione della legge al caso concreto.

Una parziale deroga al principio della insindacabilità nel merito dei provvedimenti giurisdizionali sarebbe costituita dal concorso dei seguenti presupposti: lesione di un diritto fondamentale del cittadino; macroscopica violazione di legge (abnormità del provvedimento giurisdizionale alla luce dell'art. 101 Cost.).

Tali questioni trovano una soluzione nella legge ordinaria cui fa richiamo l'art. 105 Cost. e saranno approfondite più avanti, laddove sarà affrontato il tema della tipizzazione degli illeciti disciplinari.

Dal tema della responsabilità disciplinare risultano estranee la responsabilità politica e la responsabilità civile del giudice.

La prima non può trovare accoglimento nel nostro ordinamento, attesa l'estraneità della giurisdizione alla funzione di indirizzo politico (sulla questione, si tornerà infra)6.

La seconda, invece, esula dai confini della responsabilità disciplinare e rientra nella competenza del giudice ordinario, nei limiti e secondo i criteri previsti dalla legge.

Nello specifico, le funzioni disciplinari sono esercitate da una Sezione disciplinare del CSM, qualificata, oramai in modo pacifico, come organo sostanzialmente giurisdizionale avente, pertanto, i caratteri e le garanzie richiesti da tale natura (quali, ad esempio, terzietà ed imparzialità).

Le iniziali obiezioni circa la legittimità costituzionale della Sezione disciplinare sono state superate, non potendosi evincere dall'art. 105 Cost. alcuna riserva in favore del Plenum delle attribuzioni ivi previste, tanto più che le funzioni disciplinari assumono una natura sostanzialmente diversa rispetto alle altre funzioni del CSM.

Nell'ambito dell'art. 105 Cost., si colloca, inoltre, la problematica della potestà regolamentare del CSM e dei limiti di questa (in relazione soprattutto alla natura giuridica degli atti adottati), alla luce della richiamata riserva di legge, nonché delle garanzie di indipendenza del singolo giudice (con riferimento all'emanazione di atti di autonormazione, circolari, direttive e risoluzioni). Correlato a tale questione è il tema del controllo degli atti normativi posti in essere dal Consiglio, certamente rientrante nella sfera della Corte costituzionale in sede di conflitto di attribuzioni sollevato dal Ministro, e il tema dei mezzi di impugnazione, in relazione all'efficacia (interna o esterna) dei vari atti adottati.

Sul punto, gli atti (para)normativi posti in essere dal Consiglio sono stati ricondotti alle seguenti tre categorie: a) regolamento interno, previsto dall'art. 20 1. n. 195/1958; b) regolamento per il tirocinio degli uditori, previsto dall'art. 48 d.p.r, n. 916/1958; c) risoluzioni, circolari e direttive previste dall'art. 15 del regolamento interno.

Le principali criticità di carattere sistematico emergono a proposito della categoria sub c), in relazione ad una molteplicità di profili: all'efficacia esterna che tali atti talora assumono; al loro rapporto con le disposizioni legislative in vigore e finanche alla forma giuridica rivestita dagli stessi (diversa da quelle del d.p.r. o del d.m., previste dall'art. 17 1. n. 195/1958).

Una causa dell'incertezza emersa in ordine alle questioni richiamate è da rinvenirsi nella frammentaria legislazione dettata in materia, che ha lasciato, di fatto, al CSM amplissimi spazi di operatività e discrezionalità, talora anche praeter legem.

Sul tema si tornerà infra, allorché saranno analizzati i profili della normativa vigente.


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