Organizzazione



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24.03.2019
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ORGANIZZAZIONE

Il XXX Congresso dell’Associazione Nazionale Magistrati ha un’ambizione: svoltare pagina ed operare un rinnovamento superando i malfunzionamenti sia della macchina giudiziaria sia della stessa magistratura.

Invero, il sistema giudiziario italiano sta attraversando ormai da troppo tempo una preoccupante crisi di efficienza e funzionalità che riverbera i suoi effetti negativi sulla credibilità della giustizia nel suo complesso e su quella dei singoli magistrati, che vengono troppo sovente individuati quali unici responsabili delle palesi disfunzioni.

Non vi è dubbio che pesa come un macigno, come non manca di richiamare il Sig. Presidente della Repubblica, la lentezza con cui la giustizia civile viene somministrata.

E’, infatti, sotto gli occhi di tutti la grave situazione causata dal progressivo e rilevante aumento delle controversie pendenti che determina, quale logico corollario, l’eccessiva durata delle procedure.

Il problema della lentezza della risposta giudiziaria, soprattutto quella civile, incide profondamente sull’assetto dei rapporti fra i consociati, lede le fondamenta di ogni  società civile, può far prevalere la logica del più forte, del più prepotente e dar luogo, come frequentemente avviene nel Meridione d’Italia, a forme alternative e criminali  di giustizia.


Non dobbiamo mai dimenticare che il processo, soprattutto nel settore civile, rappresenta per il cittadino lo strumento fondamentale di tutela dei diritti lesi nell’agire quotidiano e per il paese un nodo nevralgico ai fini dello sviluppo economico e degli investimenti, anche da parte di operatori stranieri, troppo stesso scoraggiati dalle difficoltà di tempestiva
risoluzione dei conflitti e di rapida esecuzione delle decisioni.

Dal rapporto Cepej dell’ottobre 2010 (organo che dal 2002 è divenuto il più affidabile ed autorevole misuratore internazionale per la comparazione dei sistemi-giustizia nei 47 paesi che compongono il Consiglio d’Europa) emerge anzitutto che l’Italia deve confrontarsi con un contenzioso che non ha pari in Europa: 2.842.668 nuovi procedimenti nel 2008, la seconda in Europa dopo la Russia.

La capacità di smaltimento degli affari civili contenziosi sopravvenuti da parte dei giudici italiani è altissima (2.693.564), seconda solo alla Russia.

Eppure, nonostante i nostri giudici addetti al settore civile si siano posizionati al secondo posto in Europa quanto a produttività, essi hanno, tuttavia, accumulato un ulteriore arretrato di n. 149.104 procedimenti che consolida il nostro sistema-giustizia al primo posto in Europa in tale classifica.

Anche i giudici penali ricevono la più alta domanda di giustizia in Europa ( 1.280.282) e risultano primi per capacità di definizione.

Nonostante ciò l’Italia resta al primo posto anche per procedimenti pendenti di questa categoria.

Analogamente per il lavoro svolto dalle Procure della Repubblica l’Italia è al terzo posto per numero di affari sopravvenuti, dopo la Francia e la Spagna nonché come procedimenti definiti.

Va, al riguardo, sottolineato che dal rapporto Cepej risulta il numero degli avvocati italiani: 332 ogni 100.000 abitanti, 32,4 avvocati ogni giudice professionale: l’Italia è al primo posto dopo la Grecia.

Questo costituisce un dato su cui riflettere: è stato nei giorni scorsi approvato da parte del Senato il disegno di legge sulla riforma della professione forense e bisognerà valutare se lo stesso, pur con le sue luci ed ombre, potrà avere una qualche influenza sul contenzioso.

E’ indubbio che la Magistratura in questi anni, sia pure con i consueti affanni, si è assunta il carico della responsabilità di dare una risposta più efficiente.


Dagli stessi dati della Cepej emerge, infatti, che la produttività media dei singoli magistrati è la più alta in Europa.

Negli ultimi anni il trend è ancora positivo: mediamente si definisce un numero pari o superiore alle cause o processi sopravvenuti.

Ovviamente alla situazione estremamente critica della giustizia italiana ciò non basta.

Ma per intervenire bisogna individuare i problemi reali ed evitare la demagogia.

Non si può pensare che solo aumentando la produttività si possano risolvere i problemi della giustizia in assenza di adeguate ulteriori misure.

D’altra parte, è fondamentale che si acquisisca sempre più la consapevolezza della necessità di operare non solo sul piano delle modifiche processuali ma anche su quello organizzativo ed istituzionale dei mezzi e delle strutture.

L’Anm ha, invero, richiesto che venissero adottate delle riforme processuali, ad esempio nel settore civile, ma ha sempre rappresentato che meri interventi legislativi in assenza di risorse non fossero idonei a risolvere il problema del rilevante arretrato.

Infatti, l’idea che, a fronte di qualsiasi difficoltà, basti cambiare il dato normativo per risolvere i problemi si è rivelata illusorio.

Quella delle nuove leggi, norme, procedure, regolamenti è la storia infinita della pubblica amministrazione italiana.

“L’idea che un quadro perfetto di norme generali ed astratte (leggi, codice, circolari ministeriali, regolamenti, circolari del C.S.M., …) possa governare adeguatamente le prestazioni del sistema è ormai palesemente infondata empiricamente.

Quanto necessita è, invece, un’adeguata combinazione dei diversi fattori e delle diverse risorse di cui si compone l’apparato giudiziario e la loro ottimizzazione.

In sostanza, il malfunzionamento della giustizia non può essere risolto solo con interventi normativi, che modificano regole processuali, spostando talvolta interi settori di competenze da un giudice all’altro, né attraverso spot pubblicitari, in assenza di adeguate misure di supporto alla giurisdizione.

Al riguardo, l’istituzione di un ufficio del giudice, quale stabile struttura di supporto al magistrato, cui resta affidato il compito istituzionale della decisione della causa, rappresenterebbe uno strumento strategico al fine
della riduzione degli arretrati e della funzionalità del sistema
giudiziario.
Per il corretto funzionamento della giustizia è, invero,
indispensabile un ufficio del giudice che trasformi le articolazioni interne
degli uffici giudiziari in unità operative dotate di adeguate
tecnologie informatiche, di banche dati in costante aggiornamento, di personale amministrativo opportunamente riqualificato, di giudici onorari in
funzione di collaborazione con il magistrato per la gestione delle singole
fasi processuali al fine di evitare l’accumulo dei ruoli, di assistenti e
“stagisti” che possano svolgere ricerche, coadiuvare il giudice nello
studio dei fascicoli e nella tenuta dell’agenda e predisporre bozze di
motivazioni dei provvedimenti.
Tale intervento, da tempo reclamato sia dall’ANM sia dall’
avvocatura, permetterebbe di ottimizzare le risorse ed organizzare in maniera più moderna e razionale gli uffici giudiziari, in quanto consentirebbe di
pervenire alla drastica riduzione dei tempi processuali, al recupero fisiologico e duraturo della funzionalità del processo ed alla
formulazione di programmi razionali di esaurimento degli arretrati.
A tale risultato potrebbero concorrere anche l’istituto della mediazione.

La recente pubblicazione del decreto regolamentare sulla mediazione civile: D.M. 18.10.2010 n. 180, conseguente al  il decreto legislativo 4 marzo 2010, n. 28, completa gli atti di implementazione della L. 69/09 in tema di mediazione civile. 

Essa, quale attività svolta  da  un terzo imparziale e
finalizzata alla ricerca di un accordo amichevole per  la  composizione  di
una controversia ovvero alla  formulazione  di  una  proposta   per   la
risoluzione della stessa, deve essere accolta con approccio collaborativo
dagli operatori in ragione di un superiore interesse  pubblico,  che rilevi
come in tempi di risorse, per definizione limitate, alcune controversie
possono, ma non devono, trovare soluzione con strumenti diversi dal
contenzioso giudiziario.

Tale istituto, tuttavia, non dovrebbe essere concepito


come alternativa al processo e come mezzo di
”liquidazione” dei conflitti, ma come tramite per il loro superamento, nell’ottica di attuazione del principio costituzionale del giusto processo.

L’Anm ha anche ripetutamente richiesto la revisione delle circoscrizioni giudiziarie.

Sono, invero, indispensabili interventi che involgano in primo luogo una loro razionale revisione mediante l’organizzazione e
la distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari, da
dimensionare nell’organico dei magistrati e del personale amministrativo in modo da consentirne autonomia e capacità di funzionamento, con dotazione di strutture informatiche e banche dati idonee ad accelerare lo
svolgimento delle attività processuali ed una migliore qualità delle decisioni.

Interventi come questi non importerebbero costi maggiori ma un netto risparmio di spesa rispetto a quella già sostenuta dallo Stato per effetto della legge Pinto.

Scusate al riguardo il riferimento campanilistico: il Tribunale di Napoli attraversa una situazione drammatica con la sezione distaccata di Marano, allocata in una struttura fatiscente e con una assoluta carenza di personale.

Il Presidente del Tribunale è stato, infatti, costretto a disporne la chiusura a decorrere dall’1.1.2011 per le gravissime carenze.

Ed è appena il caso di precisare che il Tribunale di Marano costituisce l’unico ufficio giudiziario nel circondario dell’area a nord di Napoli, zona ove è altissimo il tasso di criminalità e ove doveva entrare in funzione l’istituito Tribunale di Giugliano.

In sostanza, muovendo dalla consapevolezza che attuando le suindicate misure può addivenirsi ad un reale e razionale funzionamento del sistema giustizia non sarà impossibile stabilire una coerenza tra i piani di sviluppo della nostra organizzazione e la compatibilità economica del paese, iniziando dalla valorizzazione dell’immenso bacino di risose che giacciono inutilizzate presso gli uffici giudiziari: il danaro depositato a vario titolo presso Poste Italiane, i corpi di reato di valore, le migliaia di immobili confiscati, centinaia di milioni di euro l’anno per pene pecuniarie e spese processuali non riscossi per mancanza di personale addetto.

L’arretrato e le rilevanti sopravvenienze importano, sul fronte interno, la necessità di una valutazione dei carichi di lavoro, emergenza professionale che impone una seria riflessione sui sistemi di deflazione della domanda di giustizia, ma, altresì, un’analisi dei flussi di lavoro e dell’effettiva capacità di smaltimento dei procedimenti arretrati che sia metodologicamente fondata e che consenta di proporre e sostenere una giurisdizione di qualità che non si riduca a mero produttivismo giudiziario.

La ricerca dell’efficienza la quale trascuri, tuttavia, la peculiarità istituzionale della funzione giurisdizionale rischia da un lato di perseguire l’obbiettivo di una mera produttività statistica e dall’altro di fornire all’opinione pubblica la fallace immagine di una magistratura meramente difensiva e disinteressata alle sorti del sistema giudiziario e dei cittadini.

Peraltro, la complessiva gravissima situazione della giustizia in Italia diffonde in maniera esponenziale tra i magistrati il timore che il suo cattivo funzionamento determini negative ripercussioni, per ritardi oggettivi, sia in sede disciplinare che nell’ambito delle valutazioni di professionalità.

In tale contesto la necessità di un assetto organizzativo moderno ed adeguato alle attuali esigenze è condizione essenziale per stessa la dignità della funzione giurisdizionale.

Noi chediamo che venga effettuata una valutazione e misurazione seria degli standard di rendimento che, già oggetto di studio nella precedente consiliatura, sarà assunto come uno dei principali temi di quella attuale.

E ciò si badi bene non in un’ottica di mera chiusura corporativa, bensì in


quella opposta che tenga conto dell’interesse del cittadino sì ad avere una
sentenza in tempi ragionevoli,  ma anche a consentire al proprio di giudice di riflettere e spendere il proprio prudente apprezzamento nei tempi
occorrenti.

Occorre contare i numeri bene e seriamente.

In quest’ottica l’individuazione degli standard nazionali medi di rendimento assume un particolare rilievo e si ravvisa utile sia:

a) quale criterio di analisi organizzativa per valorizzare la laboriosità intelligente del magistrato, consentendogli di coniugare la quantità con la qualità del lavoro senza cadere in deleteri efficientismi da cottimo giudiziario;

b) quale criterio di verifica dell’adeguatezza degli organici e della capacità di smaltimento dell’arretrato e delle sopravvenienze e la distribuzione delle risorse sul territorio;

c) quale criterio per monitorare l’attività del dirigente dell’ufficio il quale, sulla base dei carichi di lavoro complessivi deve essere capace di impostare un progetto organizzativo complessivo che ottimizzi le risorse e distribuisca equamente i carichi non solo tra le sezioni ed i singoli magistrati, ma anche tra i vari settori dell’ufficio, in relazione alle sezioni distaccate.

Occorre un’equa distribuzione del lavoro: ciò è posto a garanzia nel contempo dell’amministrazione, dei cittadini utenti e del singolo magistrato, d) quale esimente disciplinare, da valutare in concreto, non solo in relazione a fattispecie di ritardo nel deposito dei provvedimenti, ma, altresì, rispetto ad eventuali errori dovuti ad inefficienze organizzative incolpevoli.

La determinazione degli standard medi di rendimento consentirebbe, peraltro, di individuare le oggettive sacche di inefficienza e di porvi riparo adeguatamente, così come, non nascondiamoci, di analizzare fasce di iperproduttività che possono costituire un fattore di rischio, perché in taluni casi potrebbero celare qualche problema di qualità.

A tal proposito il gruppo di lavoro costituito presso la quarta commissione del C.S.M. ha esaminato il lavoro svolto da dodici tribunali, suddivisi tra piccoli e grandi e opportunamente dislocati, suddivisi tra piccoli e grandi, e con organici superiori agli 800 giudici nel settore civile e da un migliaio nel penale.

Sono stati elaborati dei dati statistici in relazione a tali uffici, messi a disposizione dal ministero, formando dei gruppi che presentano caratteristiche omogenee e quindi comparabili tra loro, i c.d. cluster.

All’esito è stata fissata una forchetta dentro cui posizionare i diversi gruppi di attività e di rendimenti.

Le conclusioni dell'indagine sugli standard di valutazione è stata trasmessa al Consiglio Superiore della Magistratura e dalle conclusioni si evince che non può esistere un numero indice di produttività dei magistrati, o un'asticella valida per "la magistratura" sotto la quale scatta il demerito del fannullone.

La differenza dei riti, la dimensione degli uffici, la collocazione territoriale, le dotazioni tecniche sono variabili impossibili da ponderare a livello nazionale. L'unico ambito in qualche modo omogeneo è quello dell'ufficio, stesso territorio, stesse caratteristiche di contenzioso, stessa organizzazione e stessa dirigenza, ma l'obiettivo resta quello di creare griglie di valutazione del singolo magistrato sulla base di parametri certi, scientifici e trasparenti.

A breve inizierà la sperimentazione in alcuni uffici ed aspettiamo i relativi risultati per le prime valutazioni.

Assume particolare rilievo, inoltre, l’istituzione della Struttura Tecnica dell’Organizzazione presso la VII Commissione, che può assumere un ruolo essenziale anche per la rilevazione dei dati statistici e dei carichi di lavoro.

E’ vera, però, anche l’affermazione che ovunque ci sia un buon capo, l’ufficio funziona, il servizio si velocizza.

Importantissima è la figura del dirigente, quale ruolo può oggi svolgere in questa rinnovata consapevolezza dell’importanza di un adeguato assetto organizzativo.

Infine, va ricordato che l’Anm ha approvato delle modifiche al proprio codice etico.

In particolare, vi sono due norme che denotano la tensione che deve muovere il magistrato, ed in particolare il dirigente d’ufficio, verso l’efficienza del sistema, l’art. 4 ed il 14.

Si tratta di norme che sono state parzialmente modificate alla luce di nuovi valori e principi: il concetto di organizzazione ha assunto una supremazia rispetto ad altri aspetti della vita professionale del magistrato sicchè l’Anm deve esaltare tale aspetto.



In conclusione, l’auspicato efficiente svolgimento della giustizia può essere esso stesso un volano per la ripresa economica.

E, quindi, occorre che la Magistratura continui ad assicurare senza scoraggiamenti, fraintendimenti o cedimenti, quella risposta che i cittadini le richiedono, oggi proprio più urgente in ragione del momento di crisi che attraversa il Paese.


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