“Rapporto tra tecnica e politica” lezione del



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Rapporto tra tecnica e politica” lezione del 24-11-2005,

Cons. De Ioanna

A cura di Natia Sità

Le organizzazioni complesse, sia pubbliche che private, per esistere necessitano di regole scritte o tacite. I rapporti intersoggettivi sono regolati. A partire da tale considerazione è facile immaginare che in economie complesse, come la nostra, occorra applicare un gran numero di regole.

Gli studiosi di "teoria delle regole" riconoscono le regole come depositarie del sapere relativo ai problemi che un’ organizzazione si trova ad affrontare quotidianamente. Questo sapere, proveniente dal passato, è responsabile della loro applicazione automatica.

Un noto sociologo sosteneva che il mondo perfetto è quello in cui quando applichiamo una regola non ci chiediamo perché lo facciamo. La sua ragione interna è talmente radicata che gli individui la mettono in pratica automaticamente. Si può affermare che quanto più una organizzazione è complessa, tanto più gestisce regole e che queste sono tanto più sedimentate da quanto più tempo sono applicate, ovvero da quanto più tempo hanno assorbito una risposta procedimentalizzata ad un problema che l’organizzazione è chiamata a risolvere.


Tale situazione, secondo questa linea di pensiero, spesso si trasforma in un rischio per le organizzazioni. Infatti, se le regole costituiscono un deposito di sapere, esse diventano una componente strutturale e un elemento di stabilità che introduce viscosità a qualsiasi tentativo di un loro cambiamento o rinnovamento. Il cambiamento delle regole genera sempre reazioni di chiusura, di conservazione.

Dal punto di vista dell’analisi delle regole possiamo distinguere due tipologie di regole:

 regole che tendono a risolvere problemi politici (dedicate alla risoluzione di conflitti tra interessi);

 regole che tendono a risolvere problemi tecnici;

Questa classificazione è utile da un punto di vista concettuale, tuttavia occorre precisare che non esistono problemi solo politici che non presentino aspetti tecnici, e non esistono problemi solo tecnici che non comportino problemi politici.

Oggi l’intreccio tra regole politiche e regole tecniche è molto solido, inoltre le regole tecniche assumono una grande forza di persuasione attraverso la quale si impongono. La situazione odierna è caratterizzata da un evidente tentativo di neutralizzazione del conflitto politico e di spostamento del conflitto per interessi su un piano tecnico. In realtà quanto più si isolano gli elementi di conflitto, tanto più si tende ad escluderlo dall’area delle regole, politiche, con le quali deve essere affrontato e ad assorbirlo in un area “tecnica”.

Le regole, in quanto luogo di risposta a problemi, disciplinano il funzionamento di istituzioni complesse. Le istituzioni sono tanto più complesse quanto più complessi sono i problemi a cui devono rispondere (es le calamità pubbliche, la sanità, la previdenza..).

Il secolo che si è appena concluso ha lasciato in eredità la consapevolezza che quanto più le risposte sono complesse, tanto più coinvolgono interessi comuni, ovvero una responsabilità collettiva di cui i cittadini devono farsi carico attraverso una risposta fiscale. In altri termini entrano in gioco i principi che costituzionalmente sono definiti dagli articoli:

 art. 23 il principio di legalità dei tributi

 art. 53 il principio di progressività delle imposte

 art. 117, II, secondo il quale lo stato ha la responsabilità esclusiva nella garanzia dei livelli essenziali, civili e sociali, su tutto il territorio nazionale.
Gli articoli 23 e 53 della costituzione.

L’art 23 (principio di legalità):


Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.
contiene il sedimento di quel processo storico che ha portato alla nascita e allo sviluppo della democrazia rappresentativa e che è ben sintetizzato dall’espressione: No taxation without representation. La richiesta di un contributo fiscale ai cittadini implica la costituzione di un organo che rappresenti i loro interessi e determini i criteri della contribuzione.

La democrazia occidentale nasce, essenzialmente, sulla base di un fattore economico finanziario, nasce come principio di autotutela dei patrimoni delle persone (prima dei patrimoni dei signori feudali, poi della borghesia e progressivamente di tutti i cittadini maschi e infine di tutti i cittadini, maschi e femmine)


L’art. 53
Tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva.

Il sistema tributario è informato a criteri di progressività.
dimostra che il vincolo di cittadinanza coincide con il vincolo fiscale e testimonia che lo stato moderno è uno stato fiscale, all’interno del quale è necessario dare risposte collettive per garantire un livello di cittadinanza ritenuto “il minimo essenziale”. Questi sono i capisaldi delle norme costituzionali che regolano il conflitto di interessi e che orientano tutto l’ordinamento giuridico.

La Costituzione come super regola


L’ordinamento giuridico ha al suo vertice le regole costituzionali come super regole sui conflitti, ovvero regole di procedura e regole di contenuto, subordinate alle quali si trovano leggi ordinarie, la produzione normativa di tipo regolamentare, circolari ...

La costituzione è la prima regola, essa dirime i conflitti politici, fissando le procedure con le quali si innova l’ordinamento giuridico a valle (attraverso i procedimenti legislativi e le diverse tipologie di leggi ordinarie) e definendo i confini di potestà tra le norme.

Le regole costituzionali, non hanno soltanto un valore di tipo tecnico-procedurale ma stabiliscono un confine tra poteri, tra soggetti, per cui appartengono a quel tipo di regole che tende a risolvere conflitti politici.

Luhmann


Le regole che risolvono conflitti politici sono regole sul procedimento: esse definiscono una procedura all’interno della quale gli interessi in gioco si confrontano, si quantificano e trovano un punto di sintesi.

Secondo il sociologo tedesco Niklas Luhmann i procedimenti che risolvono i conflitti politici sono “procedimenti di tipo innovativo primario” dell’ordinamento giuridico (ad esempio la costituzione e i procedimenti legislativi ad essa subordinati). Luhmann sostiene che il procedimento legislativo sia l’archetipo del procedimento, da lui definito, di “dimostrazione e sintesi degli interessi”. Infatti, ancor prima di fondare quel bene giuridico che si chiama certezza del diritto, esso svolge una funzione molto importante: rappresenta visivamente il conflitto degli interessi in gioco e consente ai cittadini, attraverso i loro rappresentanti, di discutere, confrontare, fondere le proprie opinioni, se necessario, o distinguerle.

L’ innovazione dell’ordinamento, il cambiamento del contesto giuridico di riferimento per ogni cittadino, avviene sulla base di un procedimento il cui scopo fondamentale è dimostrare, in modo convincente, i motivi che inducono a cambiare una regola, fino a quel momento parametro di riferimento di un dato gruppo di individui.

La sociologia del diritto contemporanea e perfino i teorici di una visione ultranormativa del diritto (quelli che dicono che il diritto è certezza, comando che si impone) non possono negare che il comando si imponga non in virtù della sola forza, ma in virtù di un procedimento di spiegazione e di convincimento.

La differenza tra il mondo contemporaneo, fondato su regole che contengono in sé un sapere specialistico, e il mondo pre-moderno risiede proprio nel problema dell’autorità. Negli stati assoluti si aveva la certezza del diritto, ma non esisteva il problema della ragionevolezza dell’innovazione giuridica. Il signore feudale spiegava ai valvassori e ai valvassini che intendeva cambiare alcune regole, ma lo faceva in modo privatistico, non era tenuto a seguire una procedura formale. La democrazia rappresentativa contemporanea, invece, è fondata sulla procedimentalizzazione del conflitto. Dunque la funzione dimostrativa del procedimento legislativo innova l’ordinamento giuridico.

Secondo Luhmann se l’ordinamento giuridico svolge la funzione dimostrativa, l’amministrazione, in senso weberiano, deve svolgere una funzione strumentale. Mentre il procedimento legislativo risponde ad una esigenza di trasparenza, di spiegazione, di monitorabilità, il procedimento amministrativo ha il compito di conseguire obiettivi prefissati (sebbene modernamente abbia, anche, incorporato elementi di consultazione democratica dei cittadini).

L’amministrazione applica norme tecniche per raggiungere nel modo più efficace ed efficiente i suoi scopi: garantire le cure ai cittadini, dare giustizia in tempi ragionevolmente brevi, provvedere all’istruzione dei cittadini, ...etc. In altri termini Luhmann osserva che, sebbene non sia un’esigenza soltanto “tecnica” ma incorpori anche degli orientamenti valoriali, l' attività amministrativa è dominata dal principio di strumentalità.

Anche i procedimenti giurisdizionali sono procedimenti di tipo strumentale, perché hanno un obiettivo pratico immediatamente percepibile dagli utenti della giustizia: garantire la certezza nell’applicazione del diritto.



Le regole nel ragionamento di Finanza Pubblica


Se le regole, politiche o tecniche, incorporano dei saperi specialistici e sono la sedimentazione di una fase storica di una organizzazione, si pone il problema dell’individuazione delle logiche in base alle quali esse cambiano.

Le regole cambiano fondamentalmente per due ordini di motivi:

 per influsso di una spinta interna da parte dei soggetti che le applicano, attraverso un processo di affinamento continuo delle regole stesse.

 a causa di pressioni del mondo esterno: le mutazioni del contesto storico ridisegnano le coordinate di riferimento e impongono il cambiamento.

Il processo di innovazione proveniente dalle pressioni esterne richiede ristrutturazioni più complesse, implica modifiche più profonde nella mentalità degli operatori, quindi è un processo più lento e vischioso.

Nel campo della finanza pubblica attualmente si è in una fase caratterizzata da un doppio binario:

 da un lato l’influenza del contesto europeo e l’evoluzione avvenuta nell’applicazione dell’articolo 81 della costituzione hanno chiarito meglio i canoni ermeneutici nel campo della nuova legislazione di spesa o di minore entrata;

 dall’altro l’introduzione di un robusto elemento di federalismo pone alcuni problemi nella definizione del confine dei livelli essenziali di cittadinanza, ovvero dei livelli di prestazioni pubbliche di cui i cittadini, in relazione al proprio senso di responsabilità collettiva, intendono farsi carico

Si è di fronte ad un cambiamento delle regole, che sottende il passaggio da una situazione data ad una situazione altra. Quest’ultima dovrebbe fare emergere con maggiore esattezza le preferenze dei cittadini, accentuare le differenze nella capacità fiscale tra aree del paese, avendo cura di non scalfire gli elementi di unità della cittadinanza ai livelli essenziali.

La questione relativa al percorso attraverso cui raggiungere questo obiettivo, modificando l’assetto fiscale, è abbastanza dibattuta. È un classico caso di cambiamento delle regole politiche per il quale non esistono norme che ne indichino la direzione. Il nuovo titolo V della costituzione è analitico nel riparto di competenze fra stato, regioni, principi quadro, interessi nazionali, principi sostitutivi; presenta una panoplia di poteri molto sofisticata, ma paradossalmente nell’unico punto in cui il federalismo assume un significato storico-politico -la struttura fiscale-, fornisce chiarimenti di tipo metodologico (affermando che le regioni hanno diritto ad una compartecipazione sui tributi erariali, hanno tributi propri e che esiste un fondo perequativo che garantisce livelli essenziali) e non offre nessun elemento di tipo contenutistico.

In altri termini la costituzione ha cambiato il riparto di competenze legislative, ha innovato il processo di produzione normativa, equiordinando la legge regionale alla legge statale in tante materie, tuttavia non ha risolto in maniera precisa la questione dell’organizzazione del fisco.

Se l’aspetto del titolo V che riguarda lo schema di finanziamento dei soggetti del federalismo è da definire, per quanto riguarda l’applicazione delle regole sulla copertura delle leggi di spesa e di minor entrata gli ultimi quindici anni presentano una evoluzione interessante.



L’articolo 81


L’articolo 81, identificabile come lo statuto costituzionale del bilancio, incorpora un sapere storico. Contiene, nei sui commi, l’evoluzione dei rapporti tra governo e parlamento, l’esperienza storica delle democrazie liberali prefasciste (Belgio e Francia) e l’esperienza italiana dello stato liberale fino alla svolta autoritaria cui guardava il costituente nel 48.

L’art 81 è una classica norma sui conflitti politici, è una norma sulla produzione di norme. E afferma che:


Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo

L'esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi.

Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese.

Ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte.


In altre parole dichiara che:

 il bilancio dello stato viene redatto dal governo che possiede le conoscenze tecnico- specialistiche per aggiornarne il progetto;

 se il bilancio dello stato non viene approvato prima dell’inizio dell’esercizio di riferimento, viene adottato con legge attraverso un meccanismo che si chiama “esercizio provvisorio”: il parlamento autorizza provvisoriamente il governo a esercitare il bilancio presentato. Tuttavia la costituzione prevede che il bilancio definitivo debba essere approvato entro quattro mesi;

 con la legge di bilancio non possono essere introdotte nuove entrate e nuove spese. Su questo comma si radica tutta la teorica del cosiddetto carattere formale della legge di bilancio. La costituzione impone alcuni limiti alla legge di bilancio, che si configura come “una legge a competenza limitata e a contenuto tipico”. La legge con cui le camere approvano il bilancio presentato dal governo non può attribuire all’amministrazione poteri giuridici di spesa che essa non abbia già in base alla legislazione precedente e non può introdurre nell’ordinamento (cfr. art. 23) nuove imposte e nuovi tributi.

 Il comma IV dell’art. 81, sancisce il principio di “copertura finanziaria” secondo cui ogni altra legge, che non sia quella di bilancio, che introduca nell’ordinamento nuove spese o minori entrate deve indicare i mezzi per farvi fronte.

L’art 81 non fornisce un contenuto specifico della politica di bilancio ma, introducendo il principio di copertura finanziaria, indica un percorso metodologico che deve essere esplicitato attraverso l’interpretazione. A partire dal secondo dopoguerra il lavorio interpretativo e l’applicazione del art 81 hanno ruotato intorno alle modalità con cui deve essere inteso il rapporto tra il III comma, che è un limite contenutistico, e il IV comma che stabilisce il principio di copertura.

L’art 81 è una norma che risolve un conflitto tra i vari stakeholders presenti in parlamento (attraverso la logica delle democrazie rappresentative), dunque è una regola politica.

La risoluzione del conflitto di interessi è affidata ai principi che organizzano la decisione dei collegi portatori di interessi contrapposti (meccanismo già studiato dagli economisti di fine ‘800). Tuttavia sarebbe stato plausibile anche il ricorso al principio di supremazia del governo nella discussione parlamentare. A dire il vero il percorso interpretativo dell’art. 81, in particolar modo negli ultimi venti anni, ha portato ad un netto spostamento del pendolo verso il governo. Si è dinanzi ad un cambiamento di regola politica che ha interessato, in maniera più o meno preponderante, tutte le democrazie rappresentative d’ Europa.

Nel corso del secolo che si è appena concluso le democrazie rappresentative europee, a fronte di una loro progressiva razionalizzazione, hanno mostrato la tendenza a riconoscere una posizione di guida del governo non solo nella fase di formazione, ma anche in quella di discussione della decisione di bilancio. Questo progressivo spostamento di rotta consente al governo (sostenuto dalla maggioranza) di mantenere un ragionevole dominio sul quadro delle scelte e sugli equilibri che esso intende sostenere. L’art 81 della Costituzione non consegna

formalmente al governo un potere di primazia, che è stato costruito per sedimentazione di esperienze attraverso i regolamenti parlamentari, la legge 468 del 1978 e le prassi.

La soluzione a cui si è pervenuti, soprattutto negli ultimi 20 anni, attraverso l’interpretazione dell’art 81, affida il meccanismo di contenimento e di controllo ad una contrapposizione e ad una sintesi di interessi che si fondono e si confrontano nel procedimento legislativo.

In altri termini il IV comma , il principio di copertura, e il III comma instaurano un rapporto sinallagmatico. In base a tale meccanismo il governo e l’opposizione sono “costretti”, nello stesso procedimento legislativo, che introduce nell’ordinamento giuridico nuove spese o minori entrate, a individuare la corrispettiva copertura attraverso il confronto sui benefici, veri o presunti, che si intende introdurre a favore di determinate categorie e sui costi fiscali associati a questi benefici. Tutto il meccanismo dell’art 81 funziona (o non funziona) nella misura in cui opera questo sinallagma. La separazione delle due parti della decisione è una delle strade attraverso cui i bilanci pubblici presentano dei disavanzi.



Elementi sulla interpretazione dell’articolo 81


Si supponga di voler introdurre una spesa o uno sgravio fiscale attraverso una legge. La prima operazione da effettuare è la cosiddetta quantificazione, ovvero stabilire quali effetti ha, in termini finanziari, l’innovazione che si intende introdurre rispetto al quadro legislativo in vigore. Questa operazione non è neutra perché contiene in sé non solo elementi tecnico-analitici, ma anche elementi interpretativi di dati e di fatti.

Effettuata la quantificazione bisogna indicare una copertura rispetto ad un equilibrio convenzionale, concettualmente staccato dallo strumento normativo che si innova. L’operazione di copertura definita dal nostro ordinamento è una operazione di confronto tra una innovazione puntuale introdotta nell’ordinamento e una situazione statica.

L’equilibrio convenzionale rispetto al quale trovare la copertura è quello del terzo comma: l’equilibrio creato dai conti del bilancio dello stato. Oggi la questione della copertura è diventata più complessa perché il decisore politico ha a che fare con aggregati di finanza pubblica un po’ più complicati: l’innovazione normativa infatti produce effetti non solo sul bilancio dello stato, ma anche sul bilancio dell’insieme delle pubbliche amministrazioni (queste comprendono le regioni, che sono soggetti dotati di autonomia legislativa, le province etc).

Il legislatore ha dovuto adeguare il procedimento a questa nuova situazione. La soluzione individuata prevede che gli strumenti normativi, che compongono la decisione di bilancio (bilancio, legge finanziaria, procedimenti collegati), vengano preventivamente discussi in parlamento. In questa soluzione normativa c’è stato anche il tentativo di aggirare parzialmente il limite contenutistico del III comma dell’art 81.

Il confronto sui documenti normativi è preceduto da una discussione anticipata sulle ipotesi macrofinanziarie e di finanza di settore, dentro le quali il governo intende correggere gli andamenti in atto della finanza pubblica. Questo è stato organizzato in uno strumento di indirizzo politico, presentato dal governo al parlamento entro giugno, chiamato “documento di programmazione economico finanziaria”. Esso anticipa e definisce la cornice delle ipotesi macroeconomiche in cui verranno presentati, entro settembre, i documenti normativi che danno corpo alla manovra di bilancio e fornisce al decisore politico, al parlamento, ai cittadini un orizzonte triennale di correzione dei conti.

Questo anticipo risponde alla necessità di vincolare preventivamente i soggetti politici, rendendo esplicite le condizioni che portano il governo a proporre certe manovre di correzione. Attraverso la successiva discussione in parlamento si confrontano le ipotesi e si giunge ad alcune decisioni, non in forma di legge ma nella forma di indirizzo politico.

La progettazione dell’equilibrio di bilancio (l’ equilibrio rispetto al quale si discute sulla copertura) fa i conti con alcuni parametri di riferimento, intorno a cui ruota tutta la discussione di finanza pubblica :
saldo netto da finanziare

 è un saldo differenziale riferito al bilancio dello stato formato tutte le spese finali contro tutte entrate le finali al netto delle delle operazioni finanziarie, concettualmente corrisponde al fabbisogno o avanzo finanziario. Il saldo netto da finanziare è un valore di competenza giuridica non è un valore di cassa.


fabbisogno di cassa del settore statale

 è un valore di cassa riferito al settore statale ed è correlato all’organizzazione della tesoreria dello stato. La tesoreria è il collettore di tutti i pagamenti effettuati dallo Stato sul territorio, fondamentalmente attraverso il circuito postale. Essa gestisce tutti flussi di cassa in entrata e in uscita. Gli sbilanci momentanei (giornalieri) di questi ultimi dovrebbero essere compensati con operazioni a breve (debito fluttuante) con cui lo stato chiede risorse al circuito finanziario. Tutte le operazioni di finanziamento effettuate per periodi inferiori a dodici mesi sono fluttuanti

e compaiono solo nei conti finanziari dello Stato. Tutti i debiti che lo stato contrae per periodi superiori ai 12 mesi sono presenti nei conti patrimoniali e vanno a sostanziare il debito pubblico.

Indebitamento netto delle PA


 è un dato di competenza, non di cassa, che mostra il livello di indebitamento netto di tutto il settore delle pubbliche amministrazioni. In altri termini è un indicatore dell'ammontare di risorse che il settore delle PA, nel suo insieme, chiede al circuito finanziario.

L’ avanzo primario


 è il parametro che dà conto di tutte le entrate finali contro tutte le spese finali al netto degli interessi. È un indicatore molto importante per i paesi che hanno uno stock di debito consistente, perché segnala il grado di copertura complessivo del bilancio prima del pagamento degli interessi.

I rapporti di sostenibilità del flusso degli interessi


 questo dato si riferisce allo stock del debito che genera gli interessi. Il flusso di interessi pagato dallo Stato sul suo debito a medio, a breve e a lungo termine è indicato nel bilancio. Il bilancio dello Stato dunque attualizza, di anno in anno, il flusso di interessi relativo allo stock del debito.
Il bilancio nel rapporto governo-parlamento” lezione del 30-3-2006,



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