Relata di notifica


Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4348, del 2 settembre 2013 Beni ambientali. Parcheggio interrato in contrasto con Piano paesistico



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Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 4348, del 2 settembre 2013
Beni ambientali. Parcheggio interrato in contrasto con Piano paesistico

La realizzazione di un parcheggio interrato, con opere comunque necessariamente esterne, quali la rampa di accesso, gli ascensori, i vialetti pavimentati, le griglie di aerazione e la risistemazione a verde attrezzato, determina un’inevitabile alterazione non irrilevante dello stato dei luoghi e delle relative prospettive, non consentita se in contrasto, come è nella specie, con le esigenze di tutela paesistica di un sito particolarmente protetto, contrasto non superabile nemmeno con opere di mitigazione dell’impatto e la trasformazione, ad opera completata, di un’area incolta “in un giardino tipico dell’area mediterranea”, metamorfosi anch’essa non consentita dalle previsioni di tutela.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso r.g.a.n. 8787/2009, proposto da 


D'Albora Domenico, rappresentato e difeso dagli avvocati Guido D'Angelo ed Antonio D'Angelo, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Leonardo Salvatori, in Roma, via Sicilia, 50;

contro


Ministero per i beni e le attività culturali, in persona del Ministro in carica, non costituito in giudizio; 
Comune di Napoli, in persona del sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Dardo, Giacomo Pizza e Giuseppe Tarallo, con domicilio eletto presso lo studio del dr. Gian Marco Grez, in Roma, corso Vittorio Emanuele II, 18;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. Campania, Napoli, sezione IV, n. 832/2009, resa tra le parti e concernente un’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione di un parcheggio interrato.

Visti il ricorso in appello ed i relativi allegati, con tutti gli atti ed i documenti di causa.

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Napoli.

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 2 luglio 2013, il Consigliere di Stato Aldo SCOLA ed uditi, per le parti, gli avvocati Iazeolla, per delega di Guido D'Angelo, e Gabriele Pafundi, per delega di Giacomo Pizza.

Ritenuto e considerato, in fatto e diritto, quanto segue.

FATTO


Risulta dagli atti che l’originario ricorrente e odierno appellante D'Albora Domenico, procuratore generale di Paudice Renato, aveva presentato un’istanza al Comune di Napoli per essere autorizzato a realizzare un parcheggio pertinenziale sotterraneo su quattro livelli, per n. 72 posti auto, in un’area sita in via Discesa Marechiaro – Via Salvatore di Giacomo, comune di Napoli, in Zona Protezione Integrale (P.I.) del Piano territoriale paesistico (P.T.P.) di Posillipo.

A) Con un primo ricorso (n. 1377 del 2008) egli impugnava il decreto in data 27 dicembre 2007, con il quale il Soprintendente per i beni architettonici, il paesaggio ed il patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico di Napoli e provincia – ritenuto il contrasto con l’art. 11, comma 4 e comma 5, del P.T.P. - aveva annullato il provvedimento n. 481 del 30 ottobre 2007, con cui il Comune di Napoli aveva rilasciato l’autorizzazione paesaggistica per la realizzazione del parcheggio pertinenziale interrato.

B) Con il successivo ricorso (n. 2279 del 2008), egli impugnava il conseguente decreto dirigenziale n. 61 del 6 febbraio 2008, con cui la Direzione centrale VI, Servizio edilizia privata e sportello unico dell’edilizia del Comune di Napoli, a seguito del citato provvedimento della Soprintendenza, aveva rigettato la richiesta di permesso avanzata per la costruzione del parcheggio in questione.

Il D'Albora, dopo aver ricordato di aver già ottenuto dalla Soprintendenza, con nota n. 28241 del 15 novembre 2002, parere favorevole alla realizzazione delle opere previste dal progetto, sosteneva, depositando perizia agronomica della dr.ssa Claudia Loffredo in data 24 luglio 2006, con integrazione in data 13 marzo 2007, l’illegittimità per diversi profili degli atti impugnati e ne chiedeva l’annullamento.

Si costituiva in giudizio il Ministero per i beni e le attività culturali, chiedendo il rigetto del ricorso, come pure il Comune di Napoli.

C) Il primo giudice riuniva i due ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva.

La Soprintendenza, nel decreto impugnato, aveva preliminarmente rilevato come il progetto presentato dal ricorrente prevedesse la realizzazione di un parcheggio privato pertinenziale, sviluppato su quattro piani sotterranei, con una capienza totale di n. 72 posti auto <di Posillipo, specificatamente in Zona P.I.>>.

La Soprintendenza aveva, quindi, sostenuto che la costruzione del parcheggio sarebbe risultata <>.

Inoltre le progettazioni, per la Soprintendenza, <
>. Dopo aver evidenziato che <> e che la relazione paesaggistica semplificata (che non può ritenersi ancora ammessa, in mancanza dell’accordo fra Regione e Ministero, che individui i casi suscettibili di valutazione paesistica in forma semplificata) si limita a definire il contesto paesaggistico quale <>, la Soprintendenza il 27 dicembre 2007 ha quindi annullato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Napoli, ai sensi dell’art. 159 del d.lgs. 2 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), per la realizzazione del parcheggio, in quanto illegittima per le motivazioni esposte.

D) Il primo giudice riteneva legittimo l’annullamento soprintendentizio dell’autorizzazione paesistica rilasciata dal Comune di Napoli e così prescindeva dall’esaminare l’ulteriore profilo, rilevato dalla Soprintendenza (e oggetto dell’ultimo motivo di ricorso), riguardante l’uso del procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica.

E) Così il primo ricorso (n. 1377 del 2008) veniva respinto dal Tribunale amministrativo.

Quel giudice, considerato che il Comune dopo l’annullamento del nulla-osta paesaggistico non avrebbe potuto rilasciare il permesso di costruire per il parcheggio, rigettava anche il secondo ricorso (n. 2279 del 2008), con il quale il D’Albora aveva impugnato il provvedimento del Comune di suo diniego.

F) La sentenza di rigetto n. 832/2009 del Tribunale amministrativo di Napoli (con oneri processuali in parte liquidati come da soccombenza ed in parte compensati) veniva poi impugnata dal soccombente D’Albora, che sostanzialmente riprospettava le doglianze dedotte in prima istanza, oltre all’errore di giudizio del primo giudice.

Il Comune di Napoli si costituiva in giudizio e resisteva all’appello, riportandosi alle argomentazioni della sentenza.

All’esito della pubblica udienza di discussione la controversia passava in decisione.

DIRITTO


L’appello è infondato e va respinto per le ragioni condivisibilmente esposte dal primo giudice e come qui di seguito sintetizzate.

I) Con il primo motivo del primo ricorso il ricorrente D’Albora sosteneva l’illegittimità dell’impugnato provvedimento della Soprintendenza, per violazione degli articoli 7 e 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241, per omesso preavviso di avvio del procedimento che aveva condotto all’annullamento dell’autorizzazione paesistica rilasciata dal Comune di Napoli, non potendosi ritenere sufficiente (cfr. Cons. Stato, VI, 29 marzo 2007, n. 2007) la comunicazione all’interessato del rilascio dell’autorizzazione e del contestuale invio della medesima alla Soprintendenza.

Per il primo giudice la censura non era fondata, poiché il Comune, con nota n. 3073 del 31 ottobre 2007, aveva effettivamente inoltrato alla Soprintendenza e al D’Albora l’autorizzazione per la realizzazione del parcheggio interrato, con l’espressa indicazione che la medesima, completa degli allegati, sarebbe stata trasmessa alla Soprintendenza <
> e che la stessa nota costituiva <
>.

Attraverso tale comunicazione, che aveva messo in grado l’interessato di conoscere che era stata avviata la seconda fase del procedimento per l’autorizzazione paesaggistica, l’onere di preavviso era da considerarsi assolto, in rapporto all'art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come ribadito per i procedimenti di annullamento ministeriale dei nulla-osta paesaggistici rilasciati dai soggetti delegati (o sub-delegati) dall'art. 4, comma 1, d.m. 13 giugno 1994, n. 495, poi eliminato dal successivo d.m. 19 giugno 2002, n. 165, e quindi ripristinato dal decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), il quale agli artt. 146 e 159 ha ribadito l'obbligo di comunicare all'interessato l'avvio del procedimento di annullamento dell'autorizzazione paesaggistica, pur se con la speciale forma della comunicazione agli interessati della trasmissione dell'autorizzazione rilasciata dall'autorità preposta alla tutela del vincolo, con l’avviso dell’avvio della successiva fase del controllo ministeriale. Dunque, solo per il periodo anteriore al d.m. 19 giugno 2002, n. 165 (modificante il d.m. 13 giugno 1994, n. 495), era necessaria una distinta comunicazione di avvio del procedimento finalizzato all'annullamento ministeriale (cfr. Cons. Stato, VI, 17 luglio 2008, n. 3581), mentre poi era sufficiente la comunicazione dell’autorità delegata (o sub-delegata) nei termini indicati; fermo restava poi che l'art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 sancisce ormai l'irrilevanza in termini di annullabilità di uno specifico vizio procedurale, ove risulti che il contenuto e, quindi, l'esito delle valutazioni compiute dalla p.a. non avrebbe potuto essere diverso da quello poi esplicitato.

II) Con la seconda censura l’interessato sosteneva l’illegittimità del decreto ministeriale (per la violazione dell’articolo 159 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, e dell’art. 11, commi 4 e 5, del P.T.P. di Posillipo), in quanto la Soprintendenza avrebbe ritenuto vietata la realizzazione nella zona di nuovi volumi anche interrati, pur essendo evidente che detti volumi, in quanto sotterranei, non avrebbero arrecato pregiudizio ai valori paesaggistici, anzi li avrebbero migliorati con la sosta delle auto in parcheggi occultati e non all’esterno.

III) Con la terza doglianza l’interessato lamentava un’ulteriore violazione dell’art. 11 del Piano territoriale paesistico di Posillipo e il difetto di motivazione e d’istruttoria, elencando il provvedimento impugnato una serie d’interventi vietati nella zona, senza considerare che il progetto autorizzato non avrebbe comportato alcuno di detti interventi non consentiti; mentre, come da perizia e da relazione paesaggistica, l’area è in stato di abbandono e il progetto non altererebbe la morfologia del versante interessato dai lavori, prevedendo la risistemazione della piantumazione, con l’utilizzazione di materiali già esistenti nel territorio e la trasformazione di una zona incolta in un giardino tipico della macchia mediterranea.

Il potere di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche attribuito agli organi del Ministero, e disciplinato in via transitoria dall’art. 159, non comporta poi un riesame complessivo delle valutazioni tecnico-discrezionali compiute dalla regione (o dall’ente locale sub-delegato), tale da consentire la sovrapposizione o la sostituzione di una propria valutazione di merito a quella compiuta con il rilascio dell'autorizzazione, ma si estrinseca in un controllo di legittimità sull’operato dell'amministrazione delegata (o sub-delegata) autorizzante, anche se riferibile a tutti i possibili vizi di legittimità, incluso l'eccesso di potere nelle sue diverse forme.

La Soprintendenza aveva evidenziato come il progetto del D’Albora, ritenuto assentibile dal Comune di Napoli, si ponesse in contrasto non solo (in generale) con le ragioni di tutela paesaggistica della collina di Posillipo ma anche con specifiche disposizioni normative contenute nel P.T.P. di Posillipo riguardanti tale area, come quelle (art. 11, commi 4 e 5) ostative alla realizzazione di nuovi volumi (anche interrati) e contemplanti interventi di ripristino ambientale del sistema vegetale.

IV) In proposito – riteneva la sentenza qui impugnata - il P.T.P. di Posillipo, approvato con d.m. 14 dicembre 1995, sottopone a disposizioni di tutela particolarmente rigorose una delle aree di maggiore rilevanza (in termini naturalistici, ambientali e paesaggistici) di Napoli, per cui sia nelle aree di protezione integrale (come quella in esame) che in quelle di recupero urbanistico-edilizio e di restauro paesistico-ambientale, sono possibili limitatissimi interventi di natura edilizia: oltre a quelli di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, di bonifica e ripristino ambientale del sistema vegetale, previsti in generale dall’art. 9 del P.T.P., sono permessi solo interventi vòlti alla conservazione e al miglioramento del verde, di prevenzione degli incendi “con esclusione di strade tagliafuoco”, di risanamento e restauro ambientale per l’eliminazione di strutture in contrasto con l’ambiente, nonché interventi di sistemazione della viabilità pedonale e carrabile (art. 11, comma 3).

V) In tale zona – sempre per la sentenza impugnata – è comunque vietato <>.

Sono inoltre vietati <>, fatta salva la sostituzione delle essenze malate e di quelle estranee al contesto paesistico, previa apposita programmazione, nonché i tagli e gli espianti strettamente necessari per scavi e restauri di monumenti antichi (art. 11, comma 4).

Nei complessi vegetazionali naturali devono essere, inoltre, effettuati <> (art. 11, comma 5).

In pratica, fatti salvi i limitati interventi già sommariamente indicati, nell’area in questione, sono vietate tutte le opere determinanti un’alterazione dello stato dei luoghi, come pure qualsiasi intervento implicante la manomissione e l’alterazione delle superfici destinate a verde (aree vegetazionali naturali), non essendo consentita, invece, in modo assoluto e rigoroso, qualsiasi possibile alterazione e/o urbanizzazione e, dunque, la realizzazione di nuove opere edilizie nelle aree ancora verdi.

VI) In ogni caso, le indicate disposizioni del P.T.P. non permettono, come evidenziato dalla Soprintendenza, la realizzazione di tutte le opere (la rampa di accesso ed il suo conseguente muro di contenimento laterale, la posa in opera di rilevanti superfici di griglie di aerazione dei sottostanti locali) che rilevano paesaggisticamente; e nemmeno consentono la trasformazione di un’area destinata a verde e non urbanizzata; neppure si potrebbe sostenere che tali opere non determinerebbero l’alterazione dell’area o la realizzazione di nuovi volumi, dato che la costruzione di un parcheggio, benché interrato (e comunque occupante una superficie di circa mq. 2.120, su quattro livelli interrati, per un totale di n. 72 posti-auto), determina inevitabilmente una rilevante alterazione dello stato dei luoghi, anche a considerare tutte le opere di mitigazione dell’impatto ambientale comunque studiate ed ipoteticamente realizzabili.

VII) Le aree vegetazionali naturali ricadenti nella zona di protezione integrale non possono essere urbanizzate, tanto che sono vietati pure l’espianto della vegetazione arbustiva (fatti salvi i limitati casi indicati), la costruzione di strade rotabili e di qualsiasi tipo ed addirittura la realizzazione di strade tagliafuoco (art. 11 del P.T.P.): mentre ai fini edilizi un nuovo volume può non essere considerato rilevante e non essere oggetto di computo fra le volumetrie assentibili (ad esempio, perché ritenuto volume tecnico), ai fini paesaggistici invece può assumere comunque una rilevanza e determinare una possibile alterazione dello stato dei luoghi: alterazione che le previsioni di tutela intendono impedire, vietandone comunque la realizzazione (anche se interrato).

Questo vale dunque per i volumi non considerati normalmente rilevanti per l’attività edilizia: perciò anche la realizzazione di volumi sotterranei, della rampa di accesso e del correlativo muro di contenimento laterale, come la posa in opera di rilevanti superfici e delle griglie di aerazione dei sottostanti locali, possono essere considerate rilevanti dal punto di vista paesaggistico e come tali essere in contrasto con le prevsioni intese ad impedire l’alterazione dello stato dei luoghi attraverso la realizzazione di nuove strutture.

Sicché costituisce opera a questi fini considerabile come aumento di volume anche la realizzazione di un garage interrato, con accesso dall’esterno tramite rampa in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, in quanto <>.

VIII) Le rigorose previsioni di tutela richiamate (art. 11, commi 4 e 5, del P.T.P.) non consentono nel territorio di Posillipo nemmeno l’ampliamento delle grotte e delle cavità esistenti e, quindi, neanche la creazione di nuovi volumi sotterranei.

Infatti, la realizzazione di un parcheggio interrato, con opere comunque necessariamente esterne, quali la rampa di accesso, gli ascensori, i vialetti pavimentati, le griglie di aerazione e la risistemazione a verde attrezzato, determina un’inevitabile alterazione non irrilevante dello stato dei luoghi e delle relative prospettive, non consentita se in contrasto, come è nella specie, con le esigenze di tutela paesistica di un sito particolarmente protetto: contrasto non superabile nemmeno con opere di mitigazione dell’impatto e la trasformazione, ad opera completata, di un’area incolta “in un giardino tipico dell’area mediterranea”, metamorfosi anch’essa non consentita dalle previsioni di tutela.

In conclusione, l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Napoli in favore dell’originario ricorrente ed attuale appellante era per il Tribunale amministrativo effettivamente viziata per mancata osservanza delle indicate previsioni del P.T.P. di Posillipo, con conseguente illegittimità della stessa, non avendo il Comune interessato dimostrato di aver effettuato una valutazione dell’opera autorizzata, tenendo conto delle norme contenute nel P.T.P. di Posillipo.

IX) Ciò rammentato, il Collegio rileva qui che, quanto alla doglianza di mancata comunicazione dell’avvio del subprocedimento di annullamento in questione, vale rammentare che, all’epoca (2007) del disposto annullamento, vigeva il testo dell’art. 159, comma 2, del Codice dei beni culturali e del paesaggio, come modificato dall’art. 26 d.lgs. 24 marzo 2006, n. 157, che diceva che “La comunicazione è inviata [dal Comune] contestualmente agli interessati, per i quali costituisce avviso di inizio di procedimento, ai sensi e per gli effetti della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

Poiché nella specie risulta la detta comunicazione all’interessato del rilascio dell’autorizzazione e del contestuale invio della medesima alla Soprintendenza, la doglianza è del tutto infondata. È privo di pregio opporre il precedente di cui a Cons. Stato, VI, 29 marzo 2007, n. 1473, il quale si riferisce ad un annullamento disposto in data 23 novembre 1999, cioè in epoca addirittura precedente l’entrata in vigore del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490.

X) Nel merito, rileva qui il Collegio che il progetto presentato dal sig. Domenico D’Albora prevede la realizzazione di un parcheggio interrato delle dimensioni sopra precisate, con struttura in cemento armato su quattro livelli ed accesso da rampa carrabile, la realizzazione di scale e di ascensori e la sistemazione del soprassuolo con la piantumazione di essenze arboree e la realizzazione di aiuole, percorsi pedonali ed aree pavimentate . In effetti, però, il P.T.P. di Posillipo sottopone a disposizioni di tutela particolarmente rigorose una delle zone di maggiore rilevanza paesaggistica della città di Napoli: anche nelle aree di recupero urbanistico-edilizio e di restauro paesistico-ambientale, in cui è collocato il sito in questione, sono consentiti, oltre agli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, di bonifica e ripristino ambientale del sistema vegetale, previsti in generale dall’art. 9, solo interventi vòlti alla conservazione del verde agricolo residuale, per la ricostituzione del verde, per la riqualificazione di strade, piazze e marciapiedi, nonché interventi di ristrutturazione edilizia che non comportino incrementi dei volumi edilizi esistenti e nei limiti dettati dal precedente art. 7 (art. 12).

In tale zona risulta comunque vietato <> (art. 12, comma 3).

Il divieto d’incremento dei volumi esistenti, imposto ai fini di tutela del paesaggio, preclude qualsiasi nuova edificazione comportante creazione di volume, senza che sia possibile distinguere tra volume tecnico ed altro tipo di volume.

Corretto è per il il resto quanto rilevato e considerato dal primo giudice. In questi termini la Sezione si è del resto già pronunciata con precedenti specifici, dai quali non vi qui è ragione di discostarsi (cfr. Cons. Stato, VI, 29 novembre 2005, n. 6756, e 11 maggio 2005 n. 2388; 28 marzo 2011, n. 1879, tutte riguardanti fattispecie analoghe, riferite alla medesima zona di Posillipo).

XI) Le precedenti considerazioni provano che bene la Soprintendenza ha annullato l’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Napoli in favore del D’Albora, per la realizzazione del parcheggio sotterraneo, rilevando quale motivo d’illegittimità il contrasto con le disposizioni del P.T.P. di Posillipo, e tanto era sufficiente ai fini del disposto annullamento.

Pertanto, anche le ulteriori censure proposte risultano infondate perché:

a) il contrasto con il P.T.P. costituisce vizio di legittimità dell’autorizzazione annullata, a riprova che la Soprintendenza non ha esercitato alcun non consentito controllo di merito;

b) detto contrasto è indicato nell’impugnato provvedimento, correlativamente non privo di adeguata motivazione;

c) tale contrasto, infine, non si fonda su un erroneo apprezzamento di fatto ma sul riscontro della creazione di nuovi volumi non consentiti;

d) da ultimo, non sussiste alcuna violazione della legge 24 marzo 1989, n. 122, in materia di parcheggi, il cui art. 9 contempla per gli stessi la derogabilità quanto agli ordinari strumenti urbanistici ma fa, comunque, salvi i vincoli specificamente previsti dalle previsioni di tutela paesaggistica.

XII) In conclusione, l’appello va respinto, con salvezza dell’impugnata sentenza e degli atti gravati in prima istanza, mentre gli oneri processuali di secondo grado si liquidano come in dispositivo, secondo il consueto criterio della soccombenza.

P.Q.M.


il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione VI, respinge l’appello (r.g.n. 8787/2009) e condanna l’appellante e soccombente Domenico D’Albora a rifondere all’appellato e vittorioso Comune di Napoli gli oneri processuali di secondo grado, liquidati in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre ai dovuti accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 2 luglio 2013, con l'intervento giudici:

Giuseppe Severini, Presidente

Aldo Scola, Consigliere, Estensore

Vito Carella, Consigliere

Claudio Contessa, Consigliere

Gabriella De Michele, Consigliere



L'ESTENSORE




IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 02/09/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)

**************



Sentenze della corte costituzionale
T.a.r.  brescia (lombardia), sez. ii, 09/12/2013 n. 1112
T.a.r.  sez. vii  napoli , campania, 09/12/2013 n. 5642
Consiglio di stato, sez. iv, 18/11/2013 n. 5452
Consiglio di stato, sez. vi, 21/10/2013 n. 5082
Consiglio di stato, sez. vi, n. 5273, del 31 ottobre 2013 beni ambientali. serre in area degradata con vincolo paesistico
Consiglio di stato, sez. vi, n. 4642, del 18 settembre 2013 beni ambientali.autorizzazione paesaggistica stagionale.

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