Relatore: prof. Giuseppe mosconi introduzione



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IL DIBATTITO SULLA RIFORMA DELLA NORMATIVA SULL’IMMIGRAZIONE NEGLI STATI UNITI


TESI DI GUIDO CATTABIANCHI

UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI PADOVA – FACOLTA’ DI SCIENZE POLITICHE
A.A. 2006/2007
RELATORE: PROF. GIUSEPPE MOSCONI

INTRODUZIONE
Questo lavoro è il frutto dell’esperienza di studio che ho avuto la fortuna di fare presso l’Università della California a Santa Barbara, per l’intero anno accademico 2006-2007. Nel Settembre dello scorso anno sono partito alla volta degli Stati Uniti come studente EAP, ossia facente parte dell’Education Abroad Program. Tra le varie regioni che mi hanno spinto ad affrontare il lungo iter burocratico ed i relativi esami, necessari per ottenere una delle ventisette borse di studio messe in palio da questo programma, c’è stata la voglia di conoscere più da vicino la realtà di uno degli stati più celebrati e famosi degli Stati Uniti d’America.

La California, soprattutto grazie alla pop culture prodotta ed esportata ogni giorno nei vari formati che possiamo ritrovare nella fiorente industria dell’intrattenimento, è infatti uno dei luoghi al mondo più esposti e in un certo senso “conosciuti”. Oltre all’immagine, stereotipata, consolidatasi ormai negli anni e costituita da spiagge assolate circondate da palme, dai divi delle produzioni Hollywoodiane, dal surf e dal Rock’n’Roll, esiste infatti una molteplicità di situazioni, rappresentate solo sporadicamente da mezzi di comunicazione piegati alle regole del mercato, delle quali ci giungono scarse notizie. La vita di tutti i giorni, soprattutto nelle grandi città californiane, ma anche nelle cosiddette suburban areas, è infatti molto diversa da tutto ciò che ci viene somministrato dai media. Durante il mio soggiorno, ho avuto modo di osservare questo contesto in modo diretto e non filtrato, immergendomi completamente nella vita sociale di un luogo di cui, a dire il vero, si conosce solamente la dimensione più patinata ed edonistica, che pure ne è una componente fondamentale.

Una delle peculiarità più affascinanti, che si può facilmente carpire percorrendo le strade di Los Angeles, metropoli tanto sconfinata quanto intrigante, è sicuramente la grande varietà di etnie, lingue, cibi e tradizioni, tutti elementi di quella diversity che caratterizza in modo profondo la California. Ciò è dovuto principalmente alle varie migrazioni, succedutesi negli anni, che hanno portato in questo lembo di terra popoli lontani tra loro per cultura ed esperienze storiche. Sono proprio gli immigrati a plasmare e ridefinire ogni giorno la fisionomia di questa parte di America, tradizionalmente identificata con “la frontiera”. Questo particolare, troppo spesso dimenticato, è quindi strettamente collegato con una delle dinamiche più dirompenti legate alla globalizzazione: il fenomeno migratorio, che lungi dall’essersi esaurito, ha assunto negli ultimi anni nuove forme, trasformandosi in relazione a vari fattori, sia endogeni che esogeni rispetto alle regioni di outmigration.

Tra queste compre un ruolo importantissimo il Messico, paese dal quale proviene la maggior parte dei migranti presenti sul territorio statunitense, e ciò è dovuto sia alla contiguità geografica, sia all’evoluzione dei rapporti economici da sempre intrattenuti con l’America. Anche dai paesi del Centro America, come Guatemala, Honduras e Nicaragua, si muovono flussi considerevoli di immigrati, ma per semplicità farò riferimento alla migrazione in massa dal Messico che è percentualmente preponderante. Nel contesto californiano, la presenza di immigrati messicani è particolarmente accentuata, tanto che alcune zone, per non parlare dell’area in prossimità del confine, comprendente la città di San Diego, sono a netta maggioranza “latinos”. La migrazione attraverso lo U.S.-Mexico border, soprattutto da cinquant’anni a questa parte, ha assunto infatti dimensioni notevolissime.

Ogni giorno migliaia di disperati, spinti dal bisogno e dalla miseria, partono dai piccoli villaggi e dalle enormi città sia del Messico che, in misura minore, del Centro America, per raggiungere gli Stati Uniti. Essi si riversano negli Stati confinanti, come la California, l’Arizona, il Texas e il New Mexico, in cerca di un lavoro che possa permettere loro di avere un futuro. Come assodato da numerosi studi volti all’individuazione delle cause fondamentali di tale processo, consiste nell’enorme differenza tra i salari negli Stati Uniti e nei paesi di outmigration, il cosiddetto “wage gap”, la ragione primaria di questo movimento cross-border di forza lavoro. Se a ciò si sommano ulteriori push factors, comunque derivanti da fattori di carattere economico, come la mancanza di infrastrutture, la disoccupazione, la miseria, l’instabilità e la corruzione delle classi politiche, si può facilmente intuire perché migliaia di individui optino per la scelta di migrare.

Sul versante opposto, gli Stati Uniti, vantano sicuramente delle attrattive non indifferenti, alle quali ci si riferisce solitamente con l’espressione pull factors: il mercato del lavoro è dinamico ed in continua espansione, fortemente legato alla struttura capitalistica di un’economia sempre più bisognosa di manodopera non qualificata e a basso costo, sulla quale di fatto si basa gran parte del successo delle grandi corporations. I push and pull factors qui richiamati, sui quali c’e un consenso pressoché unanime negli ambienti accademici statunitensi, anche se non esauriscono tutti gli aspetti della questione migratoria, ci aiutano a descrivere con buona approssimazione la situazione attuale. Procedendo in questa analisi introduttiva e limitandola alla relazione Stati Uniti-Messico, credo sia d’obbligo porsi il seguente quesito: per quale motivo la differenza tra i salari reali dei lavoratori statunitensi e di quelli messicani, si è ampliata in modo talmente drammatico tanto che questi sono disposti ad affrontare il deserto pur di raggiungere l’America?

La risposta, tutt’altro che semplice, coinvolge la storia dei rapporti economici tra i due paesi, con particolare riguardo all’integrazione economica. Gli scambi commerciali transfrontalieri tra Messico e Stati Uniti sono sempre stati frequentissimi, ma una simile interazione, più che creare occasioni di mutuo rinforzo e cooperazione, ha prodotto uno sviluppo distorto nei due versanti del confine. Il grande business statunitense, per rimanere in corsa nella competizione globale, non ha esitato a sfruttare la forza lavoro messicana, spingendo inoltre per la totale apertura del border. E’ assodato infatti come un dei dogmi del neoliberismo sia l’utilizzo di manodopera a basso costo, per ridurre i costi di produzione a livelli tali da rendere i prodotti fortemente concorrenziali, ed è altrettanto certo che sia bene localizzare le attività produttive il più vicino possibile a questi bacini di cheap labor.

In quest’ottica si è inserito il NAFTA, North American Free Trade Agreement, un trattato commerciale ratificato nel Novembre 1993 da Messico, Stati Uniti, e Canada, entrato in vigore il primo Gennaio 1994, sotto l’Amministrazione Clinton. Il NAFTA prevedeva essenzialmente la creazione di una zona di libero scambio, un trade bloc, chiamata “North American Free Trade Area” comprendente i territori dei tre paesi firmatari. Questo patto era stato “venduto” ai cittadini Americani come un job creator e ai Messicani come un development tool; i principali traguardi in esso previsti, sarebbero dovuti essere i seguenti: la creazione di posti di lavoro sia negli Stati Uniti sia in Messico, l’aumento delle entrate e degli standard di vita, l’abbassamento generale dei prezzi, conseguente all’apertura dei mercati, il miglioramento delle condizioni dei lavoratori messicani che avrebbe al contempo ridotto i flussi di migranti. Questi auspici si sono ben presto infranti, cadendo sotto i colpi del turbo-capitalism statunitense.

La crescita economica del Messico negli anni successivi al NAFTA è infatti stata anemica1, la disoccupazione è aumentata notevolmente e più di metà della forza lavoro si trova oggi nella condizione di sopravvivere lavorando nell’economia informale2. Le grandi industrie manifatturiere trasferitesi dagli Stati Uniti in Messico, rilocalizzando la produzione, hanno tratto enormi profitti grazie alla grande abbondanza di cheap-labor e all’apertura dei mercati3. La retribuzione giornaliera media per un operaio, si è stabilizzata intorno alla cifra irrisoria di sette dollari: è facile intuire inoltre, come l’entità di uno stipendio sia tanto più importante quanto più il mercato di un paese risulta essere “aperto” e quindi non protetto da meccanismi di controllo dei prezzi che permettano ai lavoratori di disporre di salari reali sufficienti al sostentamento.

L’occupazione industriale è stata danneggiata dalla chiusura di centinaia di impianti, incapaci di competere con le transnational corporations sotto il nuovo “fre for all trade regime”; le “maquiladoras”, distribuite sul confine, se da un lato hanno conosciuto un grande sviluppo, dall’altro lato sono servite principalmente per produrre beni destinati all’esportazione, sfruttando le possibilità fornite dall’abbondanza di manodopera a basso costo4. Allo stesso modo l’arrivo dell’agribusinness nella campagna messicana, ha messo a repentaglio la sopravvivenza dei i piccoli coltivatori, destinati a soccombere per la concorrenza esercitata dall’immissione sul mercato dei prodotti delle grandi multinazionali5.

Nel processo di integrazione promosso dal NAFTA, gli unici vincitori sono state le corporations americane che si sono arricchite a dismisura grazie al cheap labor, alla deregulation dei mercati, e all’apertura dei confini. Il rate ufficiale di povertà in Messico è infatti in crescita costante con un trend in aumento; non deve stupirci se gli operai e i contadini messicani, pesantemente colpiti dai cambiamenti avvenuti in seguito all’apertura sregolata dei mercati, trovano come unica soluzione l’attraversamento del confine per raggiungere gli Stati Uniti. Il processo migratorio degli ultimi anni, trova quindi nello sviluppo distorto provocato dal NAFTA, che peraltro si è innestato in un contesto come quello messicano già caratterizzato da una debolezza sostanziale nei confronti degli Stati Uniti, una delle sue cause più profonde6.

Vista l’entità che tale fenomeno ha assunto, e vista soprattutto la presenza di oltre 12 milioni di immigrati senza documenti, distribuiti principalmente nei border states, la questione migratoria è tornata con prepotenza alla ribalta sulla scena politica statunitense. Dopo un discorso tenuto in Congresso dal Presidente Bush, all’inizio del 2004, con il quale si affermava la necessità di una riforma radicale della legge sull’immigrazione, ha preso il via un accesissimo dibattito che ha coinvolto non solo i policymakers ma anche la società civile. Raccogliendo l’invito di Bush, sia il Senato che la House of Representatives hanno prodotto due proposte di riforma contenute in due bills separati, contrassegnati da una disomogeneità e incompatibilità di vedute. Se il bill della House of Representatives, sponsorizzato da un gruppo di repubblicani fortemente anti-immigrazione, si poneva come obiettivo esclusivo il contenimento, il ripristino della legalità e la repressione dei migranti, il Senate bill, si muoveva su una linea più garantista, prevedendo un programma di lavoro temporaneo seguito dalla possibilità della legalizzazione per il lavoratore che vi avesse preso parte.

E’ doveroso registrare un dato fondamentale: tale dibattito si è da subito incentrato sull’immigration system reform, coinvolgendo in modo marginale la ridiscussione dei rapporti economici tra Stati Uniti e paesi di outmigration, tra cui, ovviamente, il Messico. Una discussione quindi, in cui è stato privilegiato l’aspetto del diritto che regola l’immigrazione, assumendo per scontato che una nuova legge, o meglio un nuovo sistema di leggi, possa risolvere quello che si è confermato come il più sentito problema di politica interna negli Stati Uniti, l’immigrazione appunto.

Le forti controversie emerse durante questo agguerritissimo dibattito hanno però portato al naufragio di tutti i tentativi per trovare un compromesso che potesse conciliare le divergenze. Il fallimento degli sforzi per dare corpo all’immigration reform, dovuto in buona parte ai diversi approcci e soluzioni adottate nei due bills, solleva una questione fondamentale. Vista la premessa già richiamata, e cioè il fatto che nel dibattito non sia rientrata se non in modo secondario una riflessione sulle relazioni economiche con i paesi di outmigration, è spontaneo chiedersi se una riforma dell’immigration system sia una strada veramente percorribile per ridurre l’immigrazione. Sicuramente ci sono esigenze di sicurezza e legalità, che hanno grosso peso in una nazione come gli Stati Uniti, ma ciò non toglie che durante i lavori al Congresso non si sia mai avviata un’analisi sulle cause profonde del processo migratorio. Ciò implicherebbe sostanzialmente un ripensamento della politica economica statunitense, protesa verso un capitalismo forsennato che crea disuguaglianza e blocca lo sviluppo dei paesi più deboli.

Tra gli attori di primo piano in questo dibattito, le élites politiche, divise tra conservatori, per lo più repubblicani, e liberals, coincidenti con i democratici, si sono confrontate a spada tratta, proponendo due bills contrapposti, tanto che nemmeno il Presidente Bush è riuscito a ricomporne le profonde divergenze. Un ruolo centrale è stato sicuramente giocato dalle corporations, interessate ad avere a disposizione nuovi strumenti legali per ottenere cheap labor, che hanno appoggiato l’approvazione di un programma di lavoro temporaneo. I lavoratori americani, intimoriti dalla competizione con la manodopera migrante, hanno contribuito a plasmare l’agenda politica soprattutto dei conservatori anti-immigrazione, desiderosi di raccoglierne i consensi. Gli immigrati, si sono organizzati in networks, attirando l’attenzione e l’appoggio di quella società civile costituita da ONG, gruppi religiosi e centri di ricerca, da sempre sensibile alla questione migratoria. La loro azione e le precise richieste formulate non hanno però saputo evitare la debacle di un tentativo di riforma forse destinato a fallire per un vizio di fondo: la mancanza di una vera volontà politica che affronti le cause ultime del fenomeno.

Anche se, ipoteticamente, fosse prevalsa una delle due posizioni espresse in Congresso, o se si fosse giunti ad un compromesso, è plausibile pensare che non si sarebbe data una risposta incisiva ai problemi che il fenomeno migratorio pone. Gli sforzi maggiori si sono concentrati sulla delineazione di provvedimenti e misure, sostanzialmente concepite unilateralmente, per arginare i flussi, eliminare l’illegalità, creare un programma di lavoro temporaneo, che non prevedono una collaborazione con gli Stati confinanti con la quale si affrontino le cause strutturali dell’immigrazione.

L’ipotesi di partenza di questo lavoro è quindi la seguente: l’House bill H.R. 4437 e il Senate bill S. 2611, pur facendo riferimento a due universi retorici diversi, l’uno incentrato esclusivamente sulla repressione, l’altro più garantista, nel momento in cui vengono calati nella realtà, producono esiti simili. Questi progetti di riforma, come cercherò di dimostrare, possono essere visti infatti come un ulteriore tentativo di riconfermare un orientamento politico perfettamente in linea, più che con la volontà di trovare una soluzione al problema dell’immigrazione clandestina, con il volere di una classe al potere in cerca di consenso e pressata dalle grandi corporations in cerca di cheap labor.

Da questa considerazione nasce un ulteriore ed importantissima questione: in che rapporto si colloca la produzione giuridica di norme, con la struttura delle relazioni economiche nel mondo di oggi, dominate dal neoliberismo sfrenato delle multinazionali, che ha tra le sue conseguenze immediate la produzione di povertà e sottosviluppo? Con tutta probabilità, il fallimento dei lavori per l’immigration reform, più che essere sintomo di un disaccordo meramente politico sui termini e le condizioni della riforma, è frutto di una profonda contraddizione: cercare di controllare e modificare un fenomeno che scaturisce essenzialmente dal processo di globalizzazione capitalistica dei mercati, semplicemente tramite un insieme di leggi.

Nel corso della trattazione, cercherò di mettere in luce i tratti caratterizzanti e analizzare i contenuti dei due bills, per trovare delle risposte a questa serie di problematiche. I due bills verranno contestualizzati storicamente, in quanto in essi si possono ritrovare degli approcci che hanno informato politiche dell’immigrazione statunitensi già adottate in passato: sono infatti riproposte soluzioni che hanno le proprie radici in leggi precedenti, approvate per regolare l’immigrazione, spesso con outcomes disastrosi. Ciò vedremo come sia dovuto solo in parte al carattere intrinseco delle misure adottate e come abbiano giocato un ruolo importantissimo ragioni di natura strutturale, legate al contesto socio-economico in cui le norme stesse sono venute ad operare.

Nel primo capitolo, descriverò l’ideological framework in cui si è svolto il dibattito e cioè quello della “War on Terror” post 11 Settembre, mettendo in luce come la paura e il bisogno di sicurezza siano i sentimenti prevalenti tra i cittadini americani. Opportunamente fomentate da media e politici senza scrupoli queste tendenze sono un’arma per raccogliere consensi contro un nemico comune, identificabile generalmente con il “diverso”, ma più specificamente con l’immigrato. Dopo il richiamo dell’invito di Bush con il quale ha preso il via il dibattito, mi soffermerò sulla comparazione dei due bills, espressione l’uno del conservatorismo repubblicano, alfiere della Rule of Law, l’altro di un liberalismo democratico non del tutto svincolato dalla pressione del grande business. A ciò seguirà l’introduzione dei vari approcci, seguendo un percorso storico, che mi permetterà di porre in relazione le proposte espresse nei due bills, con le più significative misure sull’immigrazione adottate in passato.

Dedicherò il secondo capitolo al Temporary Worker Program Approach, riproposto nel Senate Bill: il precedente storico è costituito dal Bracero Program, un programma di lavoro temporaneo avviato nel 1942, in tempo di guerra e di carenza di manodopera, per portare contadini messicani nelle grandi coltivazioni della California. Il suo fallimento dal punto di vista umanitario e lo sfruttamento sistematico dei braceros, che da allora è un elemento strutturale nel settore agricolo statunitense, sono dati sui quali riflettere attentamente. Cercherò di stabilire se un nuovo programma di lavoro temporaneo sia una soluzione efficace per promuovere il rispetto dei diritti dei lavoratori migranti o se, al contrario, sia solo uno strumento in mano alle corporations per l’approvvigionamento di cheap labor.

Nel terzo capitolo, vista l’intenzione espressa nel Senate bill di dare la possibilità ai 12 milioni di immigrati illegali presenti negli Stati Uniti di legalizzare il proprio status, ho ritenuto necessario trattare dell’Immigration Reform and Control Act (IRCA), del 1986, con il quale venne concessa l’amnistia a circa 3 milioni di senza documenti. L’Amnesty Approach, contenuto in questa legge approvata sotto l’amministrazione Reagan, era inserito in un disegno di riforma “comprehensive” ossia organica, nella quale avrebbero dovuto avere grande peso i controlli sui datori di lavoro che avessero assunto lavoratori illegali. Ciò che emerse in realtà fu la mancanza completa di questi controlli, per cui gli employers non smisero mai reclutare manodopera in nero, attirando nuovi flussi di migranti, speranzosi, oltre che di trovare lavoro, anche di un ulteriore provvedimento di amnistia.

Questo approccio, che nel dibattito è stato il più controverso, è stato osteggiato da tutti coloro, soprattutto i conservatori, che considerano un’amnistia, un’ingiusta ricompensa per chi ha infranto la legge. A questi argomenti si sono sommate critiche legate agli effetti della legalizzazione sulle aspettative dei would be immigrants, e quindi, di riflesso, sui flussi di migranti. Cercherò quindi di stabilire se la versione dell’amnistia prospettata nel Senate bill, cioè un “earned path to citizenship”, sia un modo efficace per ridurre l’illegalità o se di fatto stimoli l’immigrazione clandestina.

Il Prevention Through Deterrence Approach, oggetto del quarto capitolo, teorizzato e implementato durante l’amministrazione Clinton, a partire dal 1994, è ripreso, seppure in misura diversa, in entrambi i bills. E’ nell’House bill che esso diventa pressoché esclusivo, poiché nel progetto di riforma sponsorizzato dai repubblicani si dà grandissimo peso alla chiusura del confine, tramite l’innalzamento di barriere fisiche, il dispiegamento di agenti e in sostanza la militarizzazione del border. Questo approccio, ponendo enfasi sulla repressione e il contenimento del migrante, si nutre della cosiddetta “sindrome dell’invasione”, sentita da molti americani, da cui l’esigenza di “border security”. Gli effetti che si sono avuti, ampiamente documentati da ricerche empiriche, soprattutto per quanto riguarda le modalità di attraversamento del confine, spiccano per la loro drammaticità.

Le morti nel deserto, l’aumento del costo dei trafficanti di uomini, i coyotes, e le nuove tendenze attorno alle quali si è strutturato il fenomeno migratorio, sono degli indicatori che ci permetteranno di valutare l’adeguatezza di tale politica. A ciò si aggiunga che il flusso di migranti, in costante aumento, non è stato minimamente rallentato dalle operazioni di border enforcement susseguitesi negli anni Novanta sulla scia di Operation Gatekeeper, la prima di queste iniziative. E’ forse questo approccio, un modo per creare e mantenere quell’illegalità tanto cara alle corporations, criminalizzando il migrante e ridefinendone il ruolo sociale in quanto minaccia per la società americana? Credo sia importante riflettere sul carattere di una simile linea politica, supportata dalle frange politiche più reazionarie ma condivisa in parte anche dai liberals.

Nel quinto ed ultimo capitolo, parlerò dell Attrition Theory Approach, che ha trovato massima espressione nel bill della House of Representatives. Il precedente storico che ho scelto per spiegare questo approccio è Proposition 187, una proposta di legge statale che fu approvata in California nel 1994, con lo scopo di negare servizi basilari, come l’educazione primaria pubblica e l’assistenza sanitaria d’emergenza, a tutti gli immigrati senza documenti. Il motivo di ciò stava nella convinzione, condivisa dall’allora Governatore Pete Wilson e da un gruppo di conservatori costituitisi in comitato promotore (“Save our State” committee), che in questo modo gli immigrati sarebbero tornati spontaneamente nel proprio paese d’origine. Le pessime condizioni di vita, in mancanza dei più elementari benefici di welfare, li avrebbe costretti ad auto-deportarsi. Questo approccio, nell’House bill si concretizza nella disposizione che trasforma la presenza illegale sul territorio statunitense da un reato amministrativo ad un reato penale.

E’ stato proprio in conseguenza all’approvazione dell’H.R. 4437 contenente questo provvedimento, che il 25 Marzo 2006, più di un milione di immigrati si sono riversati nelle strade di Los Angeles, dando vita ad una delle più grosse manifestazioni di protesta degli ultimi anni. Esasperati, frustrati, sfruttati e costantemente discriminati, sono l’altro lato della California, la faccia più vera e viva di questo luogo ritenuto a torto idilliaco e privo di contraddizioni. Essi sono stati i veri sconfitti dal naufragio dei tentativi di riforma: il dibattito oggetto di questa tesi, seppur non privo di spunti interessanti legati a figure carismatiche e lungimiranti come Edward Kennedy, si è concluso in un nulla di fatto, senza mutare minimamente lo status quo.

Questo outcome, come cercherò di mostrare in questo lavoro, può essere giustificato in relazione alla sostanziale discrepanza tra la pretesa della norma di stagliarsi in modo autorevole per regolare un problema complesso come l’immigrazione, senza affrontare quelle che sono le cause più profonde e strutturali del problema stesso. Qualsiasi tentativo di riforma dell’immigration system, deve fare i conti con le pressioni esercitate dai diversi attori in gioco, tra i quali spiccano sicuramente le multinazionali, che si muovono in un contesto, come quello statunitense, caratterizzato da un neoliberismo sfrenato, raramente messo in discussione.

Possiamo intuire come si creino delle forti contraddizioni nel momento in cui si voglia intervenire tramite l’implementazione di disposizioni legislative che minaccino l’integrità di questo modello. Dall’altro lato, è altrettanto vero che la stessa produzione normativa è pesantemente vincolata e determinata da questo contesto, che sicuramente ne plasma i contorni e ne ridefinisce i contenuti. Il fallimento del dibattito per la riforma della legge sull’immigrazione porta i segni di questa tensione: il mancato compromesso è il sintomo della sostanziale mancanza di una volontà politica che si ponga come fonte di cambiamento, partendo da una riflessione vera sulle ragioni di un fenomeno.

IMMIGRATION AFTER SEPTEMBER 11



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