Relatore: prof. Giuseppe mosconi introduzione


) H.R. 4437: “Border Protection, Antiterrorism, and Illegal Immigration Control Act of 2005”



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1.4) H.R. 4437: “Border Protection, Antiterrorism, and Illegal Immigration Control Act of 2005”.
La House of Representatives il 17 Decembre 2005, ha messo ai voti approvandolo il “Border Protection, Antiterrorism, and Illegal Immigration Control Act66sulle cui disposizioni avrebbe dovuto strutturarsi la riforma dell’immigration system statunitense67. Questo bill è stato sponsorizzato da James Sensenbrenner68 (R-WI) con l’appoggio della maggioranza repubblicana69 e il suo contenuto ha suscitato reazioni conflittuali da parte delle comunità di immigrati negli Stati Uniti. La manifestazione avvenuta nella primavera del 2006 per le strade di Los Angeles, che ha visto la partecipazione di più di un milione di persone, è stata indetta proprio in opposizione all’H.R. 4437. Da subito, fu palese il carattere repressivo di questo bill, contro il quale si schierarono non solo i latinos, ma l’intera comunità di migranti.

Il bill inoltre ha posto in rilievo le grosse divisioni all’interno del Partito Rpubblicano, specialmente dopo la proposta del Presidente Bush per un “balanced approach” con il quale rinforzare i controlli sul confine e istituire un programma di lavoro temporaneo per i senza documenti già residenti negli Stati Uniti70. La frangia più conservatrice è riuscita infatti ad imporre la propria linea dura contro l’immigrazione delineando un progetto di riforma segnato dalla volontà di reprimere i migranti, sigillando il confine e negando loro ogni possibilità di legalizzazione. Vediamone ora le caratteristiche principali.


Per prima cosa, colpisce la totale mancanza di misure che configurino un possibile percorso, strutturato su dei precisi criteri e requisiti, per consentire agli immigrati clandestini di ottenere la residenza legale o la cittadinanza71. Inoltre, e questo è l’elemento che si pone in maggior contrasto con la proposta di Bush, non è previsto nessuno programma di lavoro temporaneo, tramite in quale garantire lo status di guest worker ai lavoratori senza documenti. La presenza illegale negli Stati Uniti viene trasformata in un reato penale e sono previsti dei fortissimi aumenti delle pene per coloro che entrino nel paese illegalmente per la prima volta72. Anche l’assistenza, il supporto e l’incoraggiamento diretti ad indurre una persona ad attraversare il confine o a rimanere clandestinamente all’interno degli Stati Uniti vengono trasformati in reati penali, punendo così tutte quelle organizzazioni, spesso religiose, che fungano da sanctuary ai migranti.

I datori di lavoro, obiettivo da raggiungere in un periodo massimo di sei anni, dovranno obbligatoriamente verificare il social security number di ogni nuovo assunto, tramite un database, per evitare la presenza di lavoratori senza documenti o con documenti falsi. Le sanzioni per tutti quegli employers che assumano immigrati illegali sono state aumentate di molto passando da 10.000 dollari a 40.000 dollari, e inoltre sono state previste pene detentive fino ad un massimo di 30 anni per chi reitera il reato73.

Le disposizioni dedicate al border enforcement prevedono la costruzione di una doppia barricata ad alta tecnologia, lungo 700 delle oltre 2.000 miglia di confine tra il Messico e gli Stati Uniti, per ridurre le entrate clandestine e aumentare le possibilità di catturare gli illegal crossers74. Vengono inoltre stabilite delle mandatory sentences75 per tutti i migranti clandestini non messicani arrestati durante l’attraversamento, per i trafficanti76 di illegal immigrants e per coloro che rientrino clandestinamente negli Stati Uniti una seconda volta, dopo essere stati deportati77. Come possiamo vedere, questo bill pone grande enfasi sull’enforcement sia del confine, sia nei luoghi di lavoro e propone delle pene severissime per gli immigrati illegali che in quanto tali, vengono di fatto trasformati in criminali.


1.5) S. 2611: “Comprehensive Immigration Reform Act of 2006”.
Dopo più di due anni dal discorso del Presidente Bush e dopo circa sei mesi dall’introduzione dell’House of Representatives’s H.R. 4437, il Senato ha approvato il “Comprehensive Immigration Reform Act78, il 25 Maggio 2006. Immediatamente è stato chiaro come il bill del Senato si ponesse in forte contrasto con la proposta approvata alla House, in quel periodo forte della maggioranza repubblicana capeggiata da uno dei campioni della anti-immigrants advocacy, James Sensenbrenner79.

Il Senate bill, è stato appoggiato dal Presidente Bush, in quanto inclusivo di un programma di lavoro temporaneo che, come abbiamo visto, era stato l’elemento chiave della proposta di riforma espressa nel Gennaio 200480. Proprio su questo punto fondamentale, e cioè la previsione di un new temporary worker program e di un path to citizenship per la legalizzazione degli immigrati senza documenti che si è sollevato il dibattito. I conservatori della House of Representative, fautori di un bill incentrato su misure di enforcement sulla repressione dei migranti, si sono scagliati violentemente contro queste disposizioni accusando il Senato di concedere l‘amnistia a milioni di law-breakers81.

Nonostante il tentativo del Senato di delineare una riforma organica dell’immigration system le frange conservatrici del Partito Repubblicano all’interno della House of Representatives, portando avanti una sorta di crociata contro l’invasione degli illegal aliens, hanno ingaggiato una sorta di battaglia ideologica per l’affossamento del bill S. 2611. Vediamo quindi di mettere in luce le disposizioni principali di questo progetto di riforma.
Innanzitutto grande attenzione viene data alla condizione degli immigrati senza documenti già presenti negli Stati Uniti e ad essi sono dedicate la maggior parte delle nuove misure introdotte con questa proposta. E’ infatti consentito agli illegal immigrants che risiedano nel paese da un minimo di cinque anni di rimanere e continuare a lavorare in America, dopo il pagamento di una penale di 3.350 dollari, delle tasse arretrate e dopo essersi sottoposti ad un test di English proficiency82. Gli immigrati che si trovino nel paese da un periodo compreso tra i due e i cinque anni, dovranno uscire dagli Stati Uniti e rientrare da uno dei port of entry83 dopo aver compilato un’apposita application mentre coloro che risiedano negli Stati Uniti da meno di due anni dovranno lasciare il paese84.

E’ prevista la creazione di uno special guest-worker program per un numero stimato intorno ai 1,5 milioni di lavoratori nel settore agricolo, tramite il quale potranno non solo lavorare legalmente negli Stati Uniti ma anche essere immessi in un percorso per l’ottenimento della residenza permanente ed eventualmente della cittadinanza. A questo proposito saranno stanziate 200.000 temporary guest worker visas e verrà aumentato il numero dei visti H1-B, per l’assunzione di high skilled workers in altri settori dell’economia85.

Sul versante del worksite enforcement è previsto un inasprimento delle sanzioni per i datori di lavoro che assumano senza documenti, senza però raggiungere le cifre record contenute nell’House bill, ed è richiesto che essi verifichino tramite un sistema elettronico, l’autenticità dei documenti presentati dai nuovi lavoratori86. Per quanto riguarda il border enforcement il bill del Senato autorizza la costruzione di 370 miglia di triple-layer fencing e più di 500 miglia di vehicle barrier lungo il confine con il Messico. Inoltre contiene disposizioni per un ampliamento significativo dell’organico della Border Patrol, stabilendo un aumento di 14,000 agenti entro il 2011, che si aggiungeranno agli 11,000 già di pattuglia87. Infine, viene dichiarato l’Inglese la lingua ufficiale degli Stati Uniti, condizione indispensabile sia per avere accesso alla procedura per la regolarizzazione del proprio status sia per ottenere l’autorizzazione e risiedere permanentemente e lavorare negli Stati Uniti.

La proposta del Senato, se in realtà si muove in direzioni simili in materia di border enforcement e controlli sul luogo di lavoro, è caratterizzata da una sostanziale moderazione. Ciò non toglie come sia divenuta imprescindibile l’inclusione di disposizioni volte alla chiusura del confine. Anche se in misura nettamente minore rispetto all’House bill, questo elemento è pur presente nel Senate bill, e non ricopre certo un ruolo di secondaria importanza: si può dire che sia lo strumento preferito per raccogliere consensi tra quei cittadini presi nella morsa dell’insicurezza post-11 Settembre. Detto ciò, è sicuramente significativa è la previsione di un temporary worker program che, se può essere vista come un tentativo per delineare una di riforma il più possibile “comprehensive”, in realtà solleva numerose questioni88.

Come ho ricordato nell’introduzione, è bene riflettere sul carattere di questa misura, che, supportata tanto dai liberals più garantisti, quanto dal grande business statunitense, può essere concepita sia come un’opportunità per la regolazione del lavoro illegale, sia come uno strumento per l’approvvigionamento della manodopera migrante. Questa tensione, dovuta alla presenza di attori diversi sulla scena politica statunitense, tra i quali emergono con forza le corporations, può essere fonte di grosse contraddizioni. Maggiori diritti, scaturenti in questo caso dall’attivazione di un programma di lavoro temporaneo, non sono necessariamente sinonimo di minor sfruttamento e maggior protezione.
1.6) Diversi Approcci per la Riforma dell’Immigration System.
Abbiamo visto come l’input dato dal discorso tenuto dal Presidente Bush al Congresso, abbia avuto l’effetto di stimolare la discussione all’interno sia del Senato che della House of Representatives per una riforma dell’immigration system. I due bills ideati, se hanno dei tratti in comune, sono però fortemente divergenti su una questione fondamentale: il modo con il quale affrontare il problema dei 12 milioni di immigrati senza documenti che vivono, lavorano, studiano e ormai sono da anni parte integrante della società americana.

Il nuovo guest worker program, presentato da Bush come l’elemento portante di ogni possibile progetto futuro di revisione delle politiche dell’immigrazione, è stato infatti incluso nel Senate bill, mentre manca del tutto nell’House bill. La scelta di non includere una simile disposizione compiuta dai repubblicani più intransigenti in materia di immigrazione clandestina, è dovuta principalmente all’approccio da essi adottato nel disegnare l’H.R. 4437: è stata infatti posta una grande enfasi sulle misure di border enforcement e sulla repressione degli immigrati già negli Stati Uniti, escludendo categoricamente ogni possibilità per la loro legalizzazione.

Il bill S. 2611, che al contrario prevede un programma di guest workers e la possibilità per i senza documenti di intraprendere un path to citizenship, è stato redatto adottando un diverso approccio, volto a dare vita ad una “comprehensive reform”. Accogliendo il suggerimento di Bush, la maggioranza al Senato ha inoltre aggiunto un nuovo elemento al progetto di riforma, stabilendo che gli immigrati residenti negli Stati Uniti da più di cinque anni possano, previo espletamento di una serie di steps, non solo regolarizzare la propria situazione ma anche ottenere la cittadinanza americana89.

Queste considerazioni sono importantissime in quanto ci permettono di estrapolare dalle due proposte di riforma gli approcci ad esse sottostanti, con lo scopo di esaminarne l’attuabilità e l’effettività nell’affrontare i problemi posti dall’immigrazione clandestina. Nei prossimi capitoli infatti cercherò di analizzare le politiche dell’immigrazione messe in atto nel passato che più rappresentano i diversi approcci ancora oggi alla base del decisionmaking in materia di immigration policies. Tramite la contestualizzazione storica degli approcci che sono emersi nell’attuale dibattito sull’immigration system reform, avremo ulteriori elementi per valutare le proposte del Senato e della House of Representatives.


Il “temporary worker program approach” si basa su diversi assunti fondamentali, principalmente di carattere economico, legati alle dinamiche occupazionali di determinati settori, come ad esempio quello agricolo o edile. Ha una storia molto lunga che possiamo far risalire all’inizio degli anni Venti, in cui vennero implementate federal policies per non ostacolare il flusso di lavoratori, soprattutto dal Messico90. Il precedente storico più importante è stato però il Bracero Program, che ho scelto come esempio e che analizzerò nel prossimo capitolo.

In primo luogo un programma di lavoro temporaneo viene istituito, generalmente, per portare manodopera straniera in aree d’impiego, come l’agricoltura, la grande distribuzione, la produzione industriale, in cui per varie ragioni, si verifichi una carenza di manodopera locale. Il meccanismo in cui si struttura è il seguente: tramite un contratto, viene garantito lo status di lavoratore temporaneo per un periodo prefissato, eventualmente rinnovabile, al guest worker; al termine di tale contratto egli deve tornare nel proprio paese d’origine poiché tale status decade.

Dall’implementazione di un programma di lavoro temporaneo emergono varie questioni, sulle quali ruotano gli argomenti di critica principali utilizzati dagli oppositori di questo tipo di policy. Essi sono pertinenti sia alla natura stessa di un temporary worker programs e ai suoi meccanismi di funzionamento, sia legate a considerazioni economiche. A ciò si aggiunga che il fronte di coloro che sono a favore di un programma di lavoro temporaneo è caratterizzato da una sostanziale disomogeneità: da una parte il grande business statunitense, che lo considera uno strumento per l’approvvigionamento di manodopera tramite una procedura regolata dalla legge, dall’altra i liberali garantisti che vi associano una maggior tutela dei diritti dei migranti. Possiamo intuire come queste due posizioni partano da due presupposti apparentemente diversissimi e ci dobbiamo chiedere se la volontà garantista non sia semplicemente, insistendo sulla “bontà” di una legge, un modo per soddisfare gli interessi delle corporations. Questa osservazione ci rimanda alle seguenti, importantissime, problematiche.


  • Può un programma di lavoro temporaneo ridurre l’immigrazione clandestina o è solamente uno strumento utilizzato dal grande business per accaparrarsi grandi quantità di cheap labor? In un programma di lavoro temporaneo vengono rispettati i diritti dei guest workers, o lo status di temporaneità di fatto genera una sottoclasse di lavoratori, sottopagati e maggiormente sfruttabili?

  • La rigidezza normativa può costituire un ulteriore strumento per ricattare il lavoratore, sottoponendolo a condizioni ancora più rigide, proprio in quanto stabilite dalla legge? Che fare se un lavoratore temporaneo non volesse tornare nel proprio paese dopo il periodo di lavoro stabilito nel contratto? Non si aumenterebbe così il numero di clandestini?

  • L’assunzione dei guest workers avrà un effetto negativo sui redditi e il livello occupazionale dei lavoratori americani? Che effetti può avere l’ancorare alcuni settori dell’economia di un paese alla presenza di grossi bacini di cheap labor?

Dall’analisi del Bracero Program, ricaveremo gli elementi necessari per rispondere a molte di queste domande; ciò ci permetterà di capire perché la proposta di un nuovo programma di lavoro temporaneo contenuta nel Senate bill sia tanto controversa e perché abbia incontrato un strenua opposizione su più fronti. Questo tipo di approccio è direttamente collegato al secondo approccio che cercherò di illustrare: l’amnesty approach.

Molti infatti vedono nella concessione di uno status di lavoro temporaneo agli immigrati senza documenti, una forma di amnistia. Un provvedimento di amnistia infatti può essere messo in atto essenzialmente in due modi: legalizzando una tantum tutti gli immigrati illegali presenti in un paese che rispondano a certi requisiti, o garantendo la possibilità di partecipare ad un programma di lavoro che fornisca loro un permesso temporaneo, eventualmente trasformabile in permanente. Coloro che osteggiano tale approccio, conservatori anti-immigration, che considerano questa soluzione estremamente dannosa, sollevano alcuni interrogativi che meritano grande attenzione:


  • Un provvedimento di amnistia è veramente un modo efficace per eliminare l’illegalità e portare allo scoperto milioni di persone che vivono nella paura? E’ veramente l’unico modo per affrontare il problema dei 12 milioni di immigrati senza documenti presenti negli Stati Uniti?

  • Legalizzare lo status degli immigrati illegali presenti negli Stati Uniti, può di fatto incoraggiare nuovi migranti ad attraversare il confine clandestinamente, fiduciosi che una nuova amnistia verrà concessa in tempi brevi? E’ forse un modo per dare un’ingiusta ricompensa a tutti coloro che hanno infranto la legge e che non hanno scelto di percorrere le vie legali d’entrata negli Stati Uniti?

  • Che effetti si avranno sulle dinamiche di ricongiungimento familiare? Non si avrà forse in questo modo un aumento del numero degli immigrati presenti nel paese?

Nel 1986 venne approvata una legge chiamata “Immigration Reform and Control Act” (IRCA), il primo tentativo di riforma organica dell’immigration system, nel quale era contenuta la previsione di un’amnistia per tutti gli illegals residenti negli Stati Uniti dal 1 Gennaio 1982. Visto che nel Senate bill, oltre al temporary worker program, sono previste misure per la regolarizzazione dello status dei migranti, che gli oppositori accusano essere nient’altro che una forma di amnistia, credo sia opportuno analizzare gli outcomes di questa disposizione contenuta nell’IRCA, a distanza di più di venti anni. In particolare è interessante vedere come l’IRCA, fosse stato presentato come un tentativo di riforma comprehensive dai suoi ideatori, allo stesso modo del Senate bill, e come in realtà fosse stata proprio la mancanza di questo attributo a sancirne il fallimento. Non vennero infatti messe in atto adeguate misure di enforcement, soprattutto nei luoghi di lavoro, ma anche lungo il confine.

Ed è proprio il border enforcement il punto focale del terzo approccio che esaminerò, ribattezzato “Prevention Through Deterrence”, incentrato sulla militarizzazione del confine. Nel bill della House of Representatives, ma anche nel Senate bill, sono presenti disposizioni volte alla costruzione di nuove barricate per arginare i flussi di illegal crossers lungo il confine con il Messico. Questo tipo di approccio si basa sull’assunto che l’immigrazione clandestina, ricordiamo ora inserita nel contesto della “War on Terror”, possa essere fermata solamente tramite la militarizzazione del border. Anche in questo caso dobbiamo interrogarci sulle possibilità di successo di una simile strategia.


  • E’ veramente un approccio efficace per contenere i flussi di immigrati clandestini? Ha un effetto deterrente sulla scelta di migrare o influisce solamente sulle modalità in cui avviene l’attraversamento? Qual è l’impatto umano sui migranti e che conseguenze ha sulle dinamiche di attraversamento del confine?

  • Può essere un approccio sufficiente per riformare l’immigration system, o deve essere supportato da altre misure? In quale proporzione si deve investire sul border enforcement? E’ giustificabile il suo costo esorbitante, in relazione alla sua efficacia?

  • Si tratta di un approccio fortemente ideologico o ancorato all’esame della realtà e ai risultati ottenuti negli anni? E’ in linea con la volontà di aumentare il costo dell’attraversamento per il migrante e favorirne il soggiorno prolungato negli Stati Uniti in cui verrà “utilizzato”, in tutta probabilità, come lavoratore a basso costo?

A partire dagli anni Novanta, sotto l’amministrazione Clinton, vennero attivate delle operations, ribattezzate “Hold the Line”, in Texas, “Gatekeeper”, in California, e “Safeguard”, in Arizona, che diedero corpo alla strategia “Prevention Through Deterrence”. Vedremo come il loro fallimento non abbia dissuaso i policymakers dal proporre insistentemente aumenti nel budget dedicato alla militarizzazione del confine. Da notare come fu un governo guidato da un presidente democrat, Clinton appunto, a mettere in atto simili misure repressive, dimostratesi negli anni controproducenti e volte principalmente ad ottenere consensi non agendo minimamente sul tradizionale connubio tra lavoro illegale e grande business. Vedremo inoltre che l’innalzamento delle barriere e il dispiegamento di un gran numero di agenti ha di fatto avuto conseguenze disastrose, stimolando il fenomeno dello human trafficking e dando nuovo potere ai coyotes.

Complementare a questa linea politica basata esclusivamente sul border build-up, il quarto ed ultimo approccio che voglio prendere in considerazione, va sotto il nome di “Attrition Theory Approach”. Si basa sull’assunto che negando i servizi fondamentali, come l’assistenza sanitaria e l’istruzione pubblica e misure di welfare, agli immigrati senza documenti, essi non potendo vivere una vita decente, si auto-deporteranno, ritornando spontaneamente nel proprio paese d’origine. La ragione sottostante a questa linea politica sta nel fatto che i clandestini si approprierebbero di servizi pagati dalle tasse dei contribuenti, senza averne il diritto, aumentandone il costo e peggiorandone la qualità.

I migranti sono non solo sfruttati sul luogo di lavoro ma vengono privati dei benefici basilari di welfare, creando così una forza lavoro a costo praticamente nullo, docile e silenziosa. Nonostante essi siano il backbone dell’economia americana, la negazione di servizi quali l’educazione e l’assistenza sanitaria, poiché illegalmente soggiornanti negli Stati Uniti, li ridefinisce in quanto sottoclasse priva di diritti, creando una figura assimilabile a quella dello schiavo: costretti ad una marginalità senza via d’uscita. Questo orientamento ha avuto un grande appeal tra la popolazione, soprattutto tra le classi medie gelose dei propri privilegi, ma è stato appoggiato anche da quei conservatori legati al grande business, che hanno voluto in questo modo aumentare la ricattabilità dei lavoratori senza documenti. Cercando di dare una risposta ai seguenti quesiti, riusciremo a mettere in luce l’assurdità di questo approccio, repressivo e degradante, indirizzato principalmente a fomentare l’odio verso i migranti mantenendoli in una situazione fortemente subalterna nella società e nel mercato del lavoro.




  • Perché è implicita nell’attrition argument l’intenzione di colpire le categorie più deboli e bisognose di servizi come i vecchi e i bambini? Non si configurano in questo modo delle palesi violazioni dei diritti umani fondamentali? Questo tipo di iniziative che effetti avranno nelle comunità di immigrati, e sulla percezione degli immigrati in generale?

  • C’è l’assoluta certezza che gli immigrati illegali siano un peso per i taxpayers? Possiamo affermare con certezza che essi consumino, in termini di servizi, più di quanto producano con i loro duro lavoro? E’ un argomento viziato alla base da un sentimento razzista, mai completamente sopito nella società americana?

  • Come possiamo dare per certo che gli immigrati torneranno autonomamente nel proprio paese d’origine se le loro vite si svolgono interamente negli Stati Uniti da diversi anni?

Contemporaneamente all’attivazione delle operations di border build-up, in California venne approvata Proposition 187, un’iniziativa statale che si proponeva di negare ogni misura di assistenza sociale, inclusa l’istruzione primaria pubblica, a tutti i senza documenti. L’esame di questa legge è importantissimo poiché, nonostante sia decaduta in quanto giudicata incostituzionale, ha delineato i termini dell’attuale posizione dei conservatori anti-immigrazione, rappresentando il sentimento di odio per il diverso che ancora oggi sembra motivare le loro scelte politiche.

L’approccio sottostante a Proposition 187, è riproposto ed estremizzato nel bill H.R. 4437, che contiene una disposizione per trasformare la presenza illegale negli Stati Uniti in un reato penale. La criminalizzazione del migrante, e la sua ridefinizione sociale in quanto “usurpatore” di servizi fondamentali quali l’istruzione e l’assistenza sanitaria, è agli antipodi con la visone del migrante come risorsa, elemento vitale della società americana. Questo punto di vista, che caratterizza l’agenda politica dei repubblicani conservatori, ha una delle sue ragioni fondamentali nella raccolta di consensi tra quei cittadini americani più inclini ad abbandonarsi in atteggiamenti xenofobi nei confronti degli immigrati.

THE BRACERO PROGRAM




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