Relatore: prof. Giuseppe mosconi introduzione


) Le Critiche al Senate bill: una Nuova Amnistia?



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3.6) Le Critiche al Senate bill: una Nuova Amnistia?
Il Reid-Kennedy bill197, dai nomi dei due principali autori, solleva numerose questioni. La domanda che gran parte dei Repubblicani più conservatori si pongono è la seguente: siamo in presenza di una semplice riedizione dell’amnistia concessa nel 1986 con l’implementazione dell’IRCA, concretizzatasi in un fallimento che ha di fatto favorito l’aumento dell’immigrazione clandestina?

Non c’è dubbio infatti che la previsione che istituisce un earned- legalization program contenuta nel Senate bill sia l’elemento più controverso anche alla luce del fatto che, al contrario, il bill proposto dalla House of Representative non include minimamente tale possibilità. Come elemento fortemente caratterizzante la posizione del Senato in materia di controllo dell’immigrazione clandestina e soprattutto di regolazione del mercato del lavoro, questa previsione merita la massima attenzione.

L’approccio sottostante all’IRCA, cioè la legalizzazione dei senza documenti che combinata all’aumento dei controlli nei luoghi di lavoro e lungo il confine avrebbe dovuto ridurre l’immigrazione clandestina, caratterizza a mio parere anche la proposta del Senato. Ritengo giusto quindi esaminare le caratteristiche di un provvedimento così delicato ma allo stesso tempo centrale per una riforma dell’immigrazione che voglia affrontare il problema dei 12 milioni di senza documenti già soggiornanti negli Stati Uniti. Come abbiamo visto, l’amnistia del 1986 contenuta nell’IRCA ebbe effetti fallimentari, funzionando come catalizzatore per i successivi flussi di undocumented e contribuendo alla creazione di un sistema dell’immigrazione sbilanciato verso il border enforcement.

I Repubblicani, capeggiati da James Sensenbrenner198 hanno mosso diverse critiche al Senate bill e la più forte tra queste è sicuramente la comparazione sia del programma di lavoro temporaneo sia del path to citizenship con un’amnistia simile a quella attuata nel 1986. Essi affermano che queste due previsioni non siano altro che una forma velata di amnistia che garantirà l’impunità a milioni di clandestini, premiati ingiustamente dopo aver infranto la rule of law statunitense. Allo stesso modo, l’invito del Presidente Bush a discutere la plausibilità di un programma di lavoro temporaneo, è da loro considerato una mossa azzardata che nel contesto della War on Terror, non potrà essere altro se non un national suicide. Dando per scontato che con il Senate bill, che è in linea con la proposta di riforma fatta dal Bush, si voglia mettere in atto una forma di amnistia malcelata, ricordano come il provvedimento contenuto nell’IRCA avrebbe dovuto essere una misura eccezionale, una “one time only amnesty199.

Possiamo affermare con certezza, seguendo le critiche degli anti-immigration advocates, che concedere una nova amnistia sia sinonimo di una nuova invasione di clandestini200? E’ questo un approccio che sarà sempre destinato al fallimento e quindi altamente sconsigliabile per riformare l’immigration system? Nel Senate bill, è di fatto riproposta un’amnistia o si è cercato di sviluppare un provvedimento diverso rispetto a quello del 1986?

Prima di procedere alla risposta di queste domande, voglio fare chiarezza su un fatto fondamentale, già richiamato nel corso della trattazione: l’approccio garantista della proposta approvata in Senato, che fa riferimento ad una retorica diversa da quella dell’House bill, non è esente da critiche. Non è mia intenzione, contrapporre i due bills, con lo scopo di scegliere quale sia il migliore: ciò che mi prefiggo è di esaminarne i presupposti e metterne in luce le differenze, contestualizzandoli storicamente. Ciò implica una descrizione accurata delle disposizioni in essi contenuti: nel Senate bill, è di fondamentale importanza capire in che modo sia stato rielaborato il provvedimento di legalizzazione, che Repubblicani chiamano “a new amnesty”.

Dal 1986, la “A-word” (amnesty) è diventata un tabù nel dibattito sull’immigrazione e un buon punto di partenza credo sia esaminarne la definizione. Secondo l’American Heritage Dictionary, amnistia è un “general pardon granted by a government, especially for political offenses201”. E’ l’elemento del “perdono incondizionato” che caratterizza quindi un’amnistia; che il bill del Senato vada in questa direzione è l’assunto fondamentale su cui si basa la strenua opposizione dei conservatives202. Questa assunzione è però frutto di una interpretazione distorta delle previsioni del Senate bill in quanto con esso si vuole strutturare un “earned legalization program” ben lontano dall’essere un’amnistia. Gli oppositori di questo bill sembrano credere che qualsiasi tentativo di riforma che non sia incentrato esclusivamente sull’enforcement, sia destinato a fallire. Il bill S. 2611 non prevede il perdono per le violazioni delle leggi sull’immigrazione ma al contrario, cerca di creare dei nuovi meccanismi per la regolazione del processo di legalizzazione203.

Con l’IRCA era sufficiente che si verificasse la presenza del seguente requisito: a tutti coloro che fossero entrati negli Stati Uniti prima del 1 Gennaio 1982 e che vi avessero risieduto continuamente da quella data veniva garantita l’amnistia. Il Senate bill, al contrario, prevede dieci steps separati per guadagnare lo status legale e avere diritto ad una green card. Viene comunque mantenuto un residence requirement ma questo non è la sola condizione da soddisfare per intraprendere il percorso per la regolarizzazione204. Detto ciò, non dobbiamo dimenticare come con il Senate bill si voglia ristrutturare l’immigration system tramite un’approccio comprehensive, e che quindi sia il programma di lavoro temporaneo, sia il path to citizenship, devono essere visti nel contesto di una strategia a “tre punte”.205 Verrà infatti stabilito un fair, earned legalization program, si renderà effettivo il worksite enforcement, e allo stesso tempo saranno aumentati gli sforzi per controllare il confine.

Il Senate bill non garantisce il perdono e l’impunità ai senza documenti ma cerca di trovare una soluzione pratica per la legalizzazione dei 12 milioni di clandestini attualmente negli Stati Uniti. I maggiori critici di questo tipo di disposizioni non sanno infatti dare una risposta realistica quando si chiede loro come affrontare questa situazione. Evidentemente lo status quo è preferibile ad ogni riforma e l’unica via d’uscita sta nel rifugiarsi nell’ideologia: il bill H.R. 4437 ne è un chiaro esempio, viste le disposizioni fortemente repressive e criminalizzanti in esso contenute.

Più che emergere da un’analisi dettagliata dei fallimenti dell’IRCA, metterne in luce le analogie con il Senate bill e procedere ad una critica realistica di questa proposta, i conservatives rifiutano il concetto stesso di legalizzazione di chi sostanzialmente è “diverso” e non potrà mai trovare un posto negli Stati Uniti. Il migrante è destinato alla marginalità sociale e soprattutto nel mercato del lavoro: ciò coincide con maggiori possibilità di sfruttamento per lo stato di paura e ricatto in cui è costretto. L’aumento delle risorse indirizzate all’enforcement, secondo quell’attrition approach che per i conservatori sembra rappresentare l’unica opzione attuabile, va esattamente in questa direzione. Come si può pensare che questa strategia esemplificata dall’House bill possa avere alcun risultato vista la presenza di 12 milioni di illegal aliens nel paese? Per usare le parole del senatore Edward M. Kennedy, “enforcement like that envisioned by the House bill will only serve to drive these hard-working individuals deeper underground. Harming U.S. security and depressing U.S. wages in the process206”.


Un ulteriore argomento di critica sta nel fatto che, e su questo vi è un consenso unanime, l’IRCA fu un tentativo di riforma fallito principalmente per lo scarso controllo nei luoghi di lavoro e la mancata implementazione del sistema di sanzioni per la non-compliance degli employers. Da qui i conservatives partono per sottolineare come il Senate bill non includa delle misure di enforcement adeguate, soprattutto nei luoghi di lavoro, elemento che andrebbe a vanificare i provvedimenti di legalizzazione previsti, ripetendo gli outcomes dell’IRCA207.

Questa critica è infondata per due motivi: il bill include disposizioni per l’aumento dei controlli sui datori di lavoro e inoltre stabilisce che la legalizzazione potrà avvenire solamente dopo l’attivazione di tali controlli. Raccogliendo la lezione dell’IRCA, la possibilità di regolarizzare il proprio status verrà subordinata all’effettività delle misure di enforcement, che quindi fungeranno da triggers. Il Senate bill aggiungerà 11.000 nuovi “immigration inspectors” e 2.000 nuovi “Department of Labor inspectors”. Attualmente ci sono solamente 90 “DHS inspectors” che si occupano del worksite enforcement, un numero insufficiente per condurre le ispezioni e i controlli necessari per evitare le frodi. Con i 2.000 Department of Labor inspectors si vuole invece promuovere il rispetto dei diritti fondamentali dei partecipanti al temporary worker program

La “I-9 form”208 che gli employers devono compilare per accertarsi dell’eleggibilità per l’impiego di ogni nuovo assunto, richiede loro di valutare lo status legale degli applicants tenendo conto di ben 25 tipi diversi di documenti d’identità. Questo elemento crea una grande confusione per il sistema ed è fonte di illegalità in quanto i datori di lavoro hanno grosse difficoltà a districarsi nel riconoscere la validità di 25 identity documents che peraltro sono facilmente falsificabili. Con il Senate bill viene ridotto il numero dei documenti d’identità validi per l’I-9, a 4 tipologie: green cards, employment authorization documents, passports, driver’s licenses209. Si cerca così di aumentare l’efficacia della compilazione del modulo I-9, riducendo allo stesso tempo il margine di errore e la possibilità che vengano presentati documenti contraffatti. I quattro tipi di identity documents dovranno inoltre essere ridisegnati e migliorati introducendo innovazioni tecnologiche che ne eliminino la falsificabilità. Per rendere effettive queste disposizioni verranno aumentate le pene fino ad un massimo di tre anni di reclusione per tutti coloro che cercano di raggirare la compilazione del modulo I-9 presentando documenti falsi210.

La più importante delle innovazioni consisterà però nel passaggio da un sistema di verifica document-based come quello attuale, al nuovo “electronic eligibility verification system” (EVS). I datori di lavoro dovranno fare riferimento a questo nuovo sistema basato su dei database gestiti dal Department of Homeland Security e sui Social Security database quando vogliano assumere un nuovo lavoratore. Si vuole infatti promuovere la collaborazione, information-sharing, tra il Department of Homeland Security, l’Internal Revenue Service e la Social Security Administration, che non viene minimamente sostenuta nell’House bill211.

Ogni tentativo di violazione di questo nuovo sistema di verifica elettronico sarà considerato un reato penale; gli employer e gli immigrati che cercheranno con mezzi illegittimi di conferire o ottenere permessi di lavoro saranno responsabili di felony.

Tutte queste nuove proposte di riforma danno vita ad un sistema di controlli sui datori di lavoro completamente mancante nell’IRCA. Il Senate bill quindi, a differenza dell’House bill che non include modifiche significative, introduce delle innovazioni su questo importantissimo elemento dell’immigration reform. Le critiche dei conservatori sono quindi fuori luogo nel sottolineare che con il Sente bill si avrà un’amnistia priva del necessario worksite enforcement.

Senza dubbio, possiamo avere delle riserve sull’attuabilità di un simile progetto di riforma che istituisce un sistema il cui mantenimento e la cui efficienza, nonché il suo costo complessivo, sono difficilmente prevedibili. Se dal punto di vista teorico, l’impianto generale, garantista, della riforma proposta in Senato, può essere visto come un miglioramento dell’esperienza dell’IRCA, all’atto pratico ne ripropone in medesimi problemi. Nonostante ciò, credo sia una scelta quantomeno necessaria, concentrarsi sulla ristrutturazione del sistema di controlli che, come abbiamo potuto apprendere dal fallimento dell’IRCA, sarà una fattore fondamentale per la riuscita delle altre previsioni contenute nel Senate bill, soprattutto il nuovo temporary worker program e il path to citizenship.

I repubblicani che hanno sostenuto l’House bill, continuano a ignorarne l’importanza commettendo a mio parere un grandissimo errore di valutazione.

L’approccio sottostante alla loro proposta di riforma incentrato sulla militarizzazione del confine e la repressione dei senza documenti, li spinge a ridurre il problema dell’immigrazione clandestina ad una questione esclusivamente di “national security”. Il malcelato razzismo, che trova purtroppo grande riscontro in larghe fasce di elettori, da essi rappresentato, ha come conseguenza l’inibizione di ogni discussione che si basi su analisi reali delle possibili soluzioni al problema della gestione dell’immigrazione illegale.

3.7) L’Indispensabilità che la Legalizzazione dei 12 Milioni di Senza Documenti sia Parte di una Riforma Comprehensive.
Come ricordato dal Senatore Alan Simpson, uno dei maggiori sponsor dell’IRCA, la principale causa dell’insuccesso di questa riforma, non è da attribuire né esclusivamente agli effetti collaterali dell’amnistia, né alla mancanza di controlli nei luoghi di lavoro. Il problema fondamentale fu che, sebbene si volesse creare una legge il più possibile comprehensive, di fatto si finì per dare vita ad un insieme non organico di disposizioni, frutto di compromessi politici tra vari gruppi di interesse. L’aver concesso un’amnistia e l’aver creato un programma di lavoro temporaneo come lo Special Agricultural Worker Program, senza però attivare un worksite enforcement efficace, ebbero degli effetti disastrosi che hanno contribuito a plasmare l’attuale “broken immigration system”.

Credo sia sbagliato però rifiutare un approccio che includa la legalizzazione dei 12 milioni di senza documenti negli Stati Uniti e che al contrario si basi esclusivamente sul border enforcement. I policymakers che insistono su questa linea d’azione non tengono in dovuta considerazione la condizione di precarietà in cui versano milioni di famiglie, ormai, volenti o nolenti, parte integrante e sempre più indispensabile del social fabric americano.

A ciò si aggiunga il fatto che se non si elimina l’illegalità tramite una qualsivoglia misura di legalizzazione, di fatto si verrà a concedere una silent amnesty agli immigrati clandestini, in quanto è altamente improbabile che essi vengano deportati o addirittura, secondo le previsioni dei sostenitori dell’attrition argument, che si auto-deportino212. La realtà è che per molti lo status quo, cioè l’illegalità, lo sfruttamento, rappresenta la soluzione migliore, ben consapevoli che i push and pull factors, che sono la vera causa dell’immigrazione clandestina, continueranno a garantire un supply di manodopera a basso costo, ma senza gli intralci burocratici costituiti da un guestworker program.

La forte opposizione ad ogni forma di legalizzazione, la spinta sulla repressione e la priorità data alla sicurezza del border, concetto non dimentichiamo inserito nel prospettiva della War on Terror, hanno a mio avviso un significato profondo che deriva da un sentimento di odio razziale mai scomparso negli Stati Uniti. La mancanza di un path to citizenship, è sintomo di un approccio verso l’immigrazione viziato da questo elemento xenofobo, che cozza contro l’evoluzione della società americana, in cui gli immigrati hanno da sempre giocato un ruolo determinante.

L’IRCA, e su questo sia i conservatives che i liberals sono d’accordo, fu un totale fallimento, ma da esso si possono trarre delle preziose lezioni: il Senate bill, ripeto, a livello teorico, credo che abbia rappresentato un primo tentativo per non ripetere gli errori fatti in passato. In questo capitolo si è discusso dell’opportunità di una legalizzazione che, riproposta nel bill S. 2611 sotto la forma non di un’amnistia ma di un earned legalization program, credo debba costituire uno degli elementi della riforma dell’immigration system. Anche questa disposizione però, non deve venire concepita in modo disgiunto da iniziative di collaborazione per lo sviluppo economico delle aree di outmigration, altrimenti verrebbe ad essere solamente un rimedio a breve termine, inficiato dal perdurare dei flussi di clandestini. Ritorna quindi l’urgenza di agire sulle cause strutturali dell’immigrazione, per non rendere ogni tentativo di riforma un semplice strumento politico, usato di volta in volta per ottenere consensi o soddisfare le richieste delle classi al potere.

Il progetto di legalizzazione è stato criticato adducendo una serie infinita di ragioni, in parte fondate ed empiricamente valide, in parte puramente ideologiche: la questione fondamentale però è che non vi è altra alternativa213. Come andrò a dimostrare nei due capitoli seguenti, la repressione e la militarizzazione del confine, non rappresentano delle soluzioni reali, ed è quindi assurdo come la risposta dei conservatives si incentri interamente su queste due strategie. Il vizio principale di questo approccio enforcement-only, oltre all’essere umanamente deplorevole in quanto fonte di sistematiche violazioni dei diritti dei migranti, sta nel fatto di non essere organico.

Per risolvere il problema della gestione degli immigrati illegali negli Stati Uniti, una via per la legalizzazione, inserita in un disegno di riforma comprehensive è ad oggi, altamente auspicabile. Al di là di valutazioni basate sul ruolo del migrante per l’economia americana, ciò è necessario in primo luogo per togliere dalla paura e dalla degenza milioni di lavoratori, perché lo spettro della deportazione non sia più parte delle loro vite. Il grande quesito, semmai tale misura verrà implementata è il seguente: quanti dei 12 milioni di illegal aliens usciranno allo scoperto per intraprendere il cammino verso la cittadinanza americana? In che modo la situazione creatasi a partire dall’IRCA, ha plasmato le aspettative degli immigrati senza documenti negli Stati Uniti?

E’ opinione comune che l’IRCA abbia contribuito alla diffusione di un senso di accettazione dell’illegalità, vista come una condizione di passaggio, che prima o poi troverà fine in una regolarizzazione, susseguente ad un provvedimento di amnistia. Questa affermazione, vera in linea di principio e confermata dall’aumento dei flussi di migranti nel post IRCA, ci pone di fronte ad uno scenario a dir poco critico: un vasto numero di illegals condannati allo sfruttamento, nella speranza che venga concessa loro la possibilità di legalizzare il proprio status.

Fortunatamente, grazie anche alla spinta di quella parte di società civile attenta al destino delle comunità di immigrati, e visto l’enorme peso che essi hanno assunto nella società americana, la rivendicazione di maggiori diritti, primo tra i quali la possibilità di poter uscire dall’ illegalità, sta lentamente facendosi strada. Ciò implica anche un’evoluzione del progetto di vita del migrante, ora portato a stabilirsi in modo permanente negli Stati Uniti: la rivendicazione della legalità diviene un elemento fondamentale in quanto non vi è l’intenzione di fare ritorno, se non sporadicamente, nel proprio paese d’origine. Il perdurare della miseria e della povertà negli stati a sud del confine, sommati alla carenza di interventi che facciano sperare in un miglioramento, pone i migranti di fronte ad un’unica scelta: rimanere negli Stati Uniti lottando per i propri diritti.


PREVENTION THROUGH DETERRENCE

4.1) Il “Border out of Control”.
Nonostante il fallimento dei tentativi messi in atto per arginare il fenomeno dell’immigrazione clandestina durante gli anni Ottanta, alcune linee di azione dimostrarono di aver incontrato se non altro i favori dell’elettorato. La minaccia alla sicurezza nazionale e l’immagine del “border out of control214 divennero il centro del dibattito politico sull’immigrazione illegale e ciò si concretizzò nell’elaborazione di un approccio alla questione migratoria ribattezzato “Prevention Through Deterrence215”. Già nelle disposizioni dell’IRCA del resto, si poteva intravedere la volontà di migliorare il “border enforcement”, tramite l’ampliamento del budget della Border Patrol .

In seguito agli insuccessi dell’IRCA nell’arginare il flusso dei senza documenti216, l’opinione pubblica statunitense si dimostrò sempre più preoccupata per l’aumento delle entrate illegali. Gli schieramenti politici conservatori non tardarono a far sentire la propria voce, spingendo per una riforma dell’immigration system che puntasse all’eliminazione dell’illegalità217.

Dal punto di vista economico, l’inizio degli anni Novanta fu per gli Stati Uniti un periodo di recessione economica, durante il quale la pressione sul confine diminuì ma, terminata la crisi, si ebbe un nuovo aumento delle entrate clandestine. L’amministrazione Clinton ritenne opportuno mettere in atto una serie di provvedimenti volti a contenere i flussi di lavoratori Messicani bloccando il confine nei punti di entrata più trafficati, continuando quindi l’enforcement avviato con l’IRCA218. L’approccio Prevention Through Deterrence, si concretizzò quindi in una linea dura che poneva al centro la militarizzazione del confine e l’innalzamento di barriere fisiche, viste come l’unica soluzione che potesse fare da deterrente per le migliaia di migranti desiderosi di trasferirsi negli Stati Uniti. In questo modo si cercava sia di prevenire l’attraversamento del confine sia di evitare agli organi di polizia di dover procedere all’arresto degli illegal aliens in territorio statunitense, per alleviarne la mole di lavoro219.

Vettori di questa strategia, furono tre “operations220, che passarono alla storia per due motivi fondamentali; uno relativo alla modalità stessa in cui tali misure vennero implementate, l’altro attinente allo scenario economico di quegli anni. Per la prima volta infatti, si concepì la difesa del confine con il Messico in termini militaristi, ingaggiando una vera e propria guerra contro l’immigrazione illegale: furono utilizzati dispositivi di controllo ad alta tecnologia e veicoli speciali già adottati dall’esercito, incrementando inoltre il numero di Border Patrol agents. La volontà di sigillare il border era però in forte contrasto con la spinta verso l’integrazione economica che portò alla ratifica del North American Free Trade Agreement, NAFTA, nel 1994221. Queste tre operations, andavano ad inserirsi in un contesto economico contrassegnato dall’esplicita volontà politica di creare una zona di libero scambio che si estendesse dal Canada fino al Messico, costituendo un elemento apparentemente anomalo nel processo di ridefinizione dei confini in nome del free trade.

Come ho già messo in luce nel capitolo precedente, la tensione bipolare tra l’integrazione economica, che di fatto annulla il significato del border, e l’enfasi posta sull’inibizione del movimento transfrontaliero di persone, è una caratteristica strutturale delle relazioni degli Stati Uniti con il Messico222. Anche se con il NAFTA di fatto si cercò di promuovere la deterritorializzazione dell’economia, le iniziative di controllo e militarizzazione del confine di questi anni, devono essere viste nell’ottica della riaffermazione dell’autorità territoriale statale. Le operations di inizio anni Novanta, ricadono in questo paradosso: la creazione simultanea di un “barricaded border” e di una “borderless economy223.




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