Sana gestione, vincoli di finanza pubblica e controlli della Corte dei conti, tra sanzioni e meccanismi elusivi


La previsione di controlli interdittivi :l’art. 148 bis, comma 3, del Tuel



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2.1La previsione di controlli interdittivi :l’art. 148 bis, comma 3, del Tuel

Cio’ spiega come ,anche (ma non solo 2)nel caso dei controlli operati da parte della Corte dei conti, si assista a un recupero di elementi che attengono alla verifica puntuale su singoli atti e al superamento di condizioni afferenti l’efficacia del provvedimento .



Tradizionalmente, come si è visto, il controllo in questione veniva qualificato come un controllo di natura collaborativa: merita richiamare al riguardo la posizione della Corte Costituzionale, che, sin dalla nota sentenza n. 29/1995 e, più recentemente, con le sentenze n.267 del 2006 e n.179 del 2007, ha riconosciuto alle suddette Sezioni della Corte dei Conti, in quanto articolazioni sul territorio dell’unitario sistema di controlli dell’Istituto nel suo complesso, una rilevante funzione di stimolo e di verifica a fini di coordinamento dell’intera finanza pubblica, nonché a garanzia del rispetto dei vincoli comunitari.

Il dato normativo, nel frattempo intervenuto, unito al persistere di una crisi delle finanze pubbliche assai grave, ha mutato radicalmente il volto del controllo; che ora è un controllo con effetti interdittivi, e in altri casi ancora con effetti di carattere sanzionatorio 3. In relazione a ciò è utile sottolineare l’importanza che assume in questo scenario il novellato art. 148 bis comma 3 del TUEL che fa assumere alle pronunce della Corte un carattere -expressis verbis - di accertamento dell’avvenuta violazione del vincolo di finanza pubblica: ma che nel contempo rivestono un chiaro ruolo interdittivo, precludendo, come sottolinea la norma, l'attuazione dei programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o l'insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria, all’esito del mancato adempimento nei termini prescritti delle pronunce accertative di squilibri economico-finanziari, della mancata copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità interno . In questi casi, la verifica appartiene a una fase di controllo propriamente detta in chiave più strettamente tradizionale, inerendo nella nuova configurazione datane dal D.L. 174/2012 alla fase integrativa dell’efficacia (art. 148 bis del Tuel ), ma anche come condizione risolutiva degli effetti prodotti dagli atti dell’ente locale in violazione dei principi costituzionali di equilibrio del bilancio.
Il D.L. 174/2012, innovando rispetto al recente passato in cui la potestà di controllo della Corte dei conti (art.1, comma 166, legge 266/2005) assumeva una mera valenza collaborativa, ha riscritto le regole circa l’efficacia dei provvedimenti comunali, introducendo una ipotesi interdittiva dell’efficacia degli atti che siano in contrasto con fondamentali valori di matrice comunitaria e costituzionale: esso, in particolare, stabilisce, all’art. 148 bis del Tuel, che l’accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, di mancata copertura di spese, di violazione di norme finalizzate a garantire la sana gestione finanziaria, di mancato rispetto del patto, comporta l’obbligo delle amministrazioni interessate di adottare, entro 60 giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. La Corte dei conti li verifica entro trenta giorni.

Qualora non vi sia l’invio da parte dell’ente o la verifica della Sezione della Corte dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei programmi di spesa, per i quali è stata accertata la mancata copertura o la insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria.



In altri termini, si determina un effetto preclusivo o interdittivo dell’efficacia dei provvedimenti dell’ente locale in tutte quelle ipotesi in cui vi sia la mancanza di un fondamentale requisito stabilito dall’ordinamento finanziario, ovverosia la materiale copertura finanziaria, la cui matrice deriva dal precetto costituzionale contenuto nell’art. 81 Cost. e ,si noti, ora anche nel nuovo art. 97 Cost..

2.1.1I controlli “cogenti” nella lettura della Corte Costituzionale e della Corte dei conti Sezione Veneto


Una siffatta lettura ha trovato il suggello della Corte costituzionale che ,con la sentenza n.40/2014 ,ha sottolineato come I controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti – previsti a partire dalla emanazione dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2006) e poi trasfusi nell’art. 148-bis del TUEL – hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari (sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari.

Il patto di stabilità esterno e, più in generale, i vincoli di finanza pubblica obbligano l’Italia nei confronti dell’Unione europea ad adottare politiche di contenimento della spesa, il cui rispetto viene verificato in relazione al bilancio consolidato delle amministrazioni pubbliche (sentenze n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36 del 2004).

E’ proprio con riguardo alle complesse relazioni finanziarie nascenti da tali obblighi che si pongono in regime di strumentalità le disposizioni contenute nell’art. 148, comma 1, e nell’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, come rispettivamente modificato ed introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e), del d.l. n. 174 del 2012.

Al fine di assicurare il rispetto di detti obblighi comunitari, è necessario predisporre controlli sui bilanci preventivi e successivi delle amministrazioni interessate al consolidamento, operazione indispensabile per verificare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica sottesi ai predetti vincoli. Questi ultimi, in quanto derivanti dal Trattato sull’Unione europea e dagli altri accordi stipulati in materia, sono direttamente riconducibili, oltre che al «coordinamento della finanza pubblica» invocato dal ricorrente, anche ai parametri di cui agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., che vi sono inscindibilmente collegati, poiché nel caso specifico il coordinamento adempie principalmente alla finalità di predisporre strumenti efficaci di sindacato sul rispetto del vincolo gravante sul complesso dei conti pubblici, dalla cui sommatoria dipendono i risultati suscettibili di comparazione per verificare il conseguimento degli obiettivi programmati.

Detti obblighi hanno origine – come già sottolineato da questa Corte (sentenza n. 36 del 2004) – nel momento in cui il patto di stabilità ha assunto cogenza anche nei confronti delle amministrazioni pubbliche che partecipano al bilancio nazionale consolidato. Quest’ultimo deve corrispondere ai canoni stabiliti dalla stessa Unione europea mentre le sue componenti aggregate, costituite dai bilanci degli enti del settore allargato, sono soggette alla disciplina statale che ne coordina il concorso al raggiungimento dell’obiettivo stabilito in sede comunitaria.

Dunque, tale tipo di sindacato, (…) , è esercitato nell’interesse dello Stato per finalità che riguardano la finanza pubblica nel suo complesso e non può essere confuso e sovrapposto a controlli esercitati da un ente ad autonomia speciale.

In realta’, l’approdo interpretativo volto a superare la qualificazione del controllo della Corte dei conti in termini di controllo meramente collaborativo era gia’ stato raggiunto da una importante ,anteriore, pronuncia della Sezione Veneto (n.182/2013),la quale aveva evidenziato che Con l'entrata in vigore del D.L. 174/2012, infatti, la mutata prospettiva del ruolo della Corte dei conti come supremo garante e custode del coordinamento della finanza pubblica impone di ritenere che il controllo di tipo collaborativo, come sopra descritto, sia solo una parte del sistema dei controlli: imperniato quest’ultimo in un sistema misto in cui si delineano i caratteri dell'obbligatorietà e delle generalità del sindacato della Corte dei conti sui bilanci preventivi e consuntivi di ciascun ente locale e delle autonomie regionali. Ora infatti, accanto ai tradizionali controlli di gestione o sulla gestione vi sono controlli a carattere impeditivo, circa l'attuazione di programmi di spesa nei casi di insussistenza della copertura finanziaria, nonché infine controlli di tipo sanzionatorio che sfociano in penetranti delibere in materia di pre-dissesto e dissesto degli enti locali.



Peraltro, una lettura costituzionalmente orientata della disposizione in esame, impone di considerare i descritti poteri della Corte ancora su un versante collaborativo: solo in specifici casi stabiliti dalla legge, conseguono effetti interdittivi e, solo nei casi più gravi che mettono in pericolo gli equilibri presenti e futuri di bilancio, conseguenze sanzionatorie.

La pronuncia della Sezione Veneto poneva in risalto anche che una lettura rigorosa e testuale della previsione contenuta nell’art. 148 bis del TUEL, fa rilevare che, mentre la prima verifica effettuata in base al comma 1 del predetto articolo, concerne tutte le possibili irregolarità alle quali può conseguire un giudizio di non sana gestione, la sequenza procedimentale successiva assume connotazioni sempre più stringenti in relazione alla gravità della criticità accertata. Cosi, mentre in occasione della pronuncia di accertamento, la verifica contenuta nel successivo comma 3 impone per gli enti interessati l'obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio e di inviare tali provvedimenti alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti (che li verificano nel termine di trenta giorni dal ricevimento), l’applicazione delle misure di cui all’ultima parte del terzo comma dell’art. 148 bis, è limitata ai soli casi e alla circostanza che la misura della preclusione dell’attuazione programmi di spesa, si presenti come del tutto eventuale.



La diversa latitudine delle criticità oggetto della delibera di accertamento contemplata al primo comma e della successiva, eventuale delibera di accertamento prevista invece al comma 3 non può che evidenziare la profondità del ridisegno operato dal legislatore in aderenza ai rinnovati parametri costituzionali di matrice comunitaria, e di conseguenza una diversa connotazione dei poteri assegnati alla Corte nelle diverse ipotesi contemplate dalla norma.


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