Sana gestione, vincoli di finanza pubblica e controlli della Corte dei conti, tra sanzioni e meccanismi elusivi


La previsione di controlli sanzionatori



Scaricare 76.11 Kb.
Pagina3/8
22.05.2018
Dimensione del file76.11 Kb.
1   2   3   4   5   6   7   8

2.2La previsione di controlli sanzionatori


E’ sulla base di queste mutate coordinate ermeneutiche che l’interprete deve registrare il diverso meccanismo di funzionamento della verifica in concreto della sana gestione e dell’osservanza dei vincoli di finanza pubblica affidata alla Corte dei conti : verifica che ha assunto, più di recente in particolare, una diversa e più intensa connotazione, in taluni casi di carattere sanzionatorio; ma che tuttavia non consente di accogliere l’idea che attribuisce funzione servente o strumentale al controllo, proiettata necessariamente verso uno sbocco giurisdizionale, che per la verità è soltanto eventuale e secondario ,e percio’ limitato ai casi stabiliti tassativamente dalla legge.

In realtà, ciò che va riconosciuto è che la crisi economica, che ha assunto dimensioni mondiali, ha imposto un più stretto raccordo tra controllo e giurisdizione, prescrivendo un rigidissimo rispetto ,sinergico,dei vincoli di finanza pubblica.


2.2.1Le ipotesi previste dalla normativa vigente


Sotto il profilo considerato infatti, dapprima l’art. 20, comma 11, del D.L. 6 luglio 2011, n. 98 e, successivamente ancorché di poco, l’art. 6 del D.Lgs 6 settembre 2011, n. 149 prevedono un notevole ampliamento delle attribuzioni della Corte e del relativo sindacato, superandone in modo chiaro e inequivocabile il profilo meramente collaborativo.

La prima delle disposizioni in esame contempla non solo il comportamento violativo delle prescrizioni poste a tutela di vincoli di finanza pubblica, ma anche di quei fatti gestori che, pur rispettando formalmente tali prescrizioni, nella sostanza le violano.

La seconda delle disposizioni citate (l’art. 6 del D.Lgs 149/2011) impone alla Corte dei conti di intervenire effettuando una valutazione sui comportamenti che, aggravando lo squilibrio, possano condurre al dissesto. La norma prevede infatti che i comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria, le violazioni degli obiettivi della finanza pubblica allargata e le irregolarità contabili o gli squilibri strutturali del bilancio tali da provocarne il dissesto economico, possano emergere dalle pronunce delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti e determinare la trasmissione degli atti alla Prefettura finalizzata alla dichiarazione di dissesto.
Si stabilisce inoltre che le analisi condotte dalle Sezioni possano basarsi anche sulle verifiche della regolarità della gestione amministrativo-contabile che la Ragioneria generale dello Stato effettua in virtù delle competenze ad essa attribuite dalla legge di contabilità nazionale (legge 31 dicembre 2009, n. 196) e dall’art. 5 del decreto legislativo in esame, il quale prevede specifici “indicatori di squilibrio finanziario”, in presenza dei quali promuovere l’attività di verifica e controllo

In questa rinnovata ottica ciò che la Corte quindi va a scrutinare non è solo la violazione del patto di stabilità, ma sono anche quei comportamenti che eludono il patto o “preludono” al dissesto dell’ente. Il focus del controllo quindi è la “sana gestione finanziaria” :non solamente la verifica della violazione del patto di stabilità, ma, più in generale, l’analisi della gestione finanziaria, specialmente in caso di violazioni particolarmente gravi degli obiettivi della finanza pubblica allargata, delle irregolarità contabili o degli squilibri strutturali del bilancio dell'ente locale in grado di provocarne il dissesto finanziario.


2.2.2L’ipotesi di mancato funzionamento dei controlli interni e le conseguenti responsabilità. La norma dell’art. 148, comma 4, del Tuel e la nuova previsione dell’art. 33 del D.L. 91/2014


Piu’ in generale, una non corretta applicazione del principio della sana gestione potrebbe produrre, oltre che fattispecie foriere di responsabilità di cui si è fatto cenno, il formarsi di discrasie sul piano della verifica degli equilibri di bilancio , che ,come si è visto, rappresenta un valore tutelato in maniera piu’ significativa dalla riforma del 2012. Il che fa emergere, con tutta evidenza, la necessità di una più incisiva dotazione di strumenti di verifica e di controllo interno che, peraltro, il D.L. 174/2012 ha individuato talora, solo con riferimento ai Comuni di maggiori dimensioni(art. 147 quater): controlli interni, la cui verifica sull’effettivo funzionamento è ora affidata in secondo grado, in base al disposto del novellato art. 148 del TUEL, alla Corte dei conti sulla base di un referto (nella previsione originale a cadenza semestrale,ma ) ora annuale (art. 33 del d.l. n. 91/2014) redatto dal Sindaco.

Proprio in relazione a tale aspetto del corretto funzionamento dei controlli interni è necessario nuovamente rimarcare la importanza - che il D.L. n. 174/2012, convertito nella L. n. 213/2012 ha vieppiù accentuato - circa la necessità di cooperazione tra le due componenti della Corte, prevedendo alcune ipotesi specifiche, tipizzate, di cattivo utilizzo delle risorse pubbliche, il cui inverarsi determina la violazione del precetto dell’integrità dell’erario, oltretutto in un momento (che purtroppo non sembra esaurirsi) di emersione di gravi episodi di corruzione nell'amministrazione pubblica in generale e nei vari livelli di governo locale.

A questo proposito, il novellato articolo 148, comma 4, del TUEL - con il dichiarato intento di saldare i momenti di verifica interna con quelli esterni, finalizzati tutti principalmente alla tutela degli equilibri di bilancio ed, in particolare, con la verifica -ora annuale(D.L. 91/2014)- sugli equilibri, sull'efficacia e sull'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato-prevede una specifica sanzione, che connota in maniera completamente diversa anche la tipologia di controllo affidata alla Corte:si tratta di una sanzione irrogata dalla sezione giurisdizionale per il mancato funzionamento (verificato, tuttavia, dalla sezione di controllo della Corte ) dei controlli interni. La norma prevede nello specifico che In caso di rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di cui al secondo periodo del comma 1 del presente articolo, fermo restando quanto previsto dall'articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive modificazioni, e dai commi 5 e 5-bis dell'articolo 248 del presente testo unico, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano agli amministratori responsabili la condanna ad una sanzione pecuniaria da un minimo di cinque fino ad un massimo di venti volte la retribuzione mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione.

Accanto alle ipotesi di più evidente intersecazione - ovverosia nel momento in cui c’è una verifica esterna ex art. 1 comma 166 della legge 266/2005 che evidenzia uno squilibrio (dacché diviene logico dedurre che i controlli interni sugli equilibri di bilancio ex art. 147 bis del TUEL non hanno correttamente funzionato) - ce ne sono alcune che meriteranno una analisi piu’ approfondita e che solo in sede di riprova giurisprudenziale potranno avere un indiscutibile riscontro: è il caso del piano predisposto dall’amministrazione previsto dall’art. 1 comma 9 della legge c.d. anticorruzione (legge 6 novembre 2012 n. 190 recante “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione”), i cui meccanismi dovranno essere senz’altro coerenti con le dinamiche e i meccanismi dei controlli interni, in guisa che essi non solo abbiano a funzionare ma anche, come dice il riscritto art. 148 comma 3 del Tuel,che siano adeguati.

E’ innegabile, quindi, che le pressanti esigenze di coordinamento della finanza pubblica ed il piu’ stringente controllo sulla gestione degli enti locali4 hanno comportato la necessità di individuare raccordi efficaci con il sistema dei controlli interni :in modo che la Corte dei conti diviene l’istituzione che verifica in concreto la funzionalità e l’adeguatezza di tali meccanismi, 5 ma che non deve far dimenticare - in una lettura costituzionalmente orientata6 - l’essenza stessa della verifica affidata in sede di controllo esterno.

2.2.3Sana gestione e controlli sanzionatori. Le ipotesi di responsabilita’ tipizzata e la ricostruzione operata dalla Corte dei conti SS.RR 12/2007/QM


Non sono peraltro questi i soli casi contemplati dall’ordinamento di sanzioni demandate alla cognizione della Corte dei conti ,che invece connotano sempre piu’ alcune previsioni normative afferenti la c.d. sana gestione ,ma che sul piano patologico sono senz’altro ascrivibili a ipotesi tipizzate di responsabilita’ erariale.

Vale la pena sottolineare che sempre più spesso, negli ultimi anni, e anche di recente, il Legislatore abbia iniziato ad introdurre nell’ordinamento varie disposizioni che tendono a tipizzare specifiche forme o ipotesi di responsabilità innanzi a questo Giudice contabile, in guisa da individuare , nel nostro ordinamento, un vero e proprio sistema sanzionatorio contabile, a carattere eminentemente punitivo 7, e che si affianca, nella tutela delle risorse pubbliche, al sistema tradizionale, basato sulla clausola generale atipica del risarcimento dei danni pubblici8. Proprio per questo, secondo la ricostruzione fatta da Corte dei conti Sezioni riunite 27 dicembre 2007, n. 12/QM, essa è un tipo di responsabilità amministrativa che non può essere generica, ma tipizzata, in quanto, essendo di tipo sanzionatorio, le relative fattispecie devono necessariamente corrispondere ai parametri costituzionali di cui al summenzionato art. 25 della Costituzione, e cioè, al principio di stretta legalità nella molteplice accezione della tipicità, della tassatività (nel senso che le fattispecie legali non sono suscettibili di interpretazione analogica), della determinatezza, e della specificità (nel senso che la legge deve molto puntualmente indicare ogni elemento dell’intera fattispecie sanzionatoria, e cioè, sia con riferimento al precetto che alla sanzione)9.Il fatto cioè che la responsabilità di tipo sanzionatorio è sicuramente compatibile, nel sistema delle responsabilità devolute alla cognizione della Corte dei conti, con la stessa responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio, implica altresi’ ,secondo tale ricostruzione, la concorrenza tra le due ipotesi di responsabilità: ove quella stessa condotta illecita dovesse cagionare un danno patrimoniale, economicamente valutabile, la fattispecie comporterebbe altresì la responsabilità amministrativa di tipo risarcitorio, che   come è noto   è configurata dal legislatore mediante il ricorso ad una clausola generale, secondo cui la responsabilità discende dall'aver cagionato un danno patrimoniale all’amministrazione pubblica, in violazione degli obblighi di servizio e con comportamenti omissivi o commissivi connotati dall’elemento soggettivo del dolo o della colpa grave.


2.2.4La distinzione operata dalla Corte dei conti SSRR 12/2011 in seno alle ipotesi di responsabilità amministrativa c.d. tipizzata


Purtuttavia , giova sottolineare che, in seno alle ipotesi di responsabilità amministrativa c.d. tipizzata, come chiarito successivamente dalle Sezioni Riunite della Corte dei conti, nella sentenza n. 12/2011, sussiste una chiara distinzione tra le ipotesi in cui da un lato una norma di legge contempla non solo la ipotesi di illecito ,ma anche la relativa sanzione, e ,per converso, le ipotesi invece in cui essa si limita a prevedere che una data azione o attività “… determina responsabilità erariale”, o espressioni simili, ma senza comunque stabilire sanzioni precise e non derogabili: in quest’ultimo caso , ricorre una fattispecie ordinaria di responsabilità amministrativa, regolata cioè dalle norme di cui agli artt. 82 e segg. della Legge di contabilità generale dello Stato e dell’art. 1 L. n. 20/1994. L’unica peculiarità consiste, appunto, nella circostanza che tale (astratta) ipotesi di responsabilità, sotto il profilo dell’esistenza di un illecito, è operata direttamente dal Legislatore: ferma però restando la necessità, per il giudice, di dimostrare che ricorrono, nel concreto, tutti gli elementi essenziali indicati in via generale dalle norme appena ricordate per l’addebito di un danno erariale al soggetto agente (ossia vi sia stato quel comportamento che il Legislatore ha qualificato come illecito e sussistano altresì la colpa grave, come pure un conseguente danno erariale ingiusto e il nesso di causalità tra azione illecita ed evento dannoso).In tutte queste ultime ipotesi, pertanto, non è possibile alcun automatismo tra azione (illecita) e sanzione10.

2.2.5Sana gestione e sanzioni per i mancati tagli alla spesa :la posizione della Corte costituzionale e della Corte dei conti Sezione Veneto


Una ipotesi esemplare della tendenza a tipizzare le ipotesi sanzionatorie dei comportamenti lesivi della sana gestione e’ rappresentata , nella normazione recente ,dalla vicenda dei c.d. tagli a specifiche voci di spesa ,oramai al centro della costante attenzione del legislatore: anche di recente ,ad esempio, il DL 95/2012 sulla spending review ha introdotto all'art. 5 comma 2, una specifica previsione, modificata dall’art. 15 comma 1 della legge 89/2014 che converte il dl.66/2014, volta a far si’ che, a decorrere dall’1 maggio 2014 le "Amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196.." Non possono effettuare spese di ammontare superiore al 30 per cento della spesa sostenuta nel 2011 per l’acquisto, la manutenzione, il noleggio e l'esercizio di autovetture, nonché per l'acquisto di buoni taxi.

Il suddetto comma prevede, inoltre, l'esclusione dalla riduzione della spesa per "autovetture utilizzate dall'Ispettorato centrale della tutela della qualità e repressione frodi dei prodotti agroalimentari del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali, dal Corpo nazionale dei vigili del fuoco o per i servizi istituzionali di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica, per i servizi sociali e sanitari svolti per garantire i livelli essenziali di assistenza, ovvero per i servizi istituzionali svolti nell'area tecnico-operativa della difesa e per i servizi di vigilanza e intervento sulla rete stradale gestita da ANAS S.p.A. e sulla rete delle strade provinciali e comunali, nonché per i servizi istituzionali delle rappresentanze diplomatiche e degli uffici consolari svolti all’estero (…….)”.

Al riguardo, vale la pena di sottolineare che ,gia’ in precedenza, con l'introduzione degli analoghi tagli alle voci di spesa di cui ai commi 7 8 9 12 13 e 14 dell'art. 6 del D.L. 78/2010, convertito, con modifiche, dalla Legge 122/2010 ,il legislatore aveva inteso conseguire risparmi per la amministrazioni pubbliche anche per le spese delle autovetture, imponendo per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio degli enti locali. Tali vincoli - secondo l'interpretazione fornita dalla Corte Costituzionale nella sentenza n 139 del 4.6.2012, in ossequio al principio dell'autonomia finanziaria e di spesa degli enti locali - pur non potendo incidere direttamente sulla detta autonomia, si traducono in limitazioni indirette, delle quali gli enti in questione devono necessariamente tener conto. Al riguardo giova precisare che la caratteristica fondamentale della disciplina finanziaria è quella di non interferire mai, direttamente (a meno di deroghe espresse), con la disciplina ordinamentale (cfr. deliberazioni Sezione Lombardia nn. 679 e 680/2011/PAR): in linea di massima, essa tiene fermi capacità, facoltà, obblighi, e divieti sostanziali imputabili all’amministrazione; piuttosto introduce indirette limitazioni alla discrezionalità operativa degli enti che, a causa dei predetti limiti, sotto la propria responsabilità, devono effettuare scelte gestionali che li mettano in condizione di esercitare facoltà e adempiere doveri compatibilmente con il rispetto di tali obbiettivi di spesa.Tale scelta, infatti, non può prescindere dalla valutazione degli effetti economici sul bilancio dell’ente e dal rispetto del tetti massimi indicati nella interpretazione data dalla Corte costituzionale.

Il legislatore statale – secondo la lettura costituzionale – può, con una disciplina di principio, legittimamente “imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti” (da ultimo, sentenza n. 182 del 2011). Questi vincoli possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle regioni e degli enti locali quando stabiliscono un “limite complessivo, che lascia agli enti stessi ampia libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa” (sentenza n. 182 del 2011, nonché sentenze n. 297 del 2009, n. 289 del 2008 e n. 169 del 2007). Lo Stato, quindi, può agire direttamente sulla spesa delle proprie amministrazioni con norme puntuali e, al contempo, dichiarare che le stesse norme sono efficaci nei confronti delle regioni “a condizione di permettere l'estrapolazione, dalle singole disposizioni statali, di principi rispettosi di uno spazio aperto all'esercizio dell'autonomia regionale” (sentenza n. 182 del 2011). In caso contrario, la norma statale non può essere ritenuta di principio (sentenza n. 159 del 2008), a prescindere dall'auto-qualificazione operata dal legislatore (sentenza n. 237 del 2009).

Sebbene tali limitazioni vadano preferibilmente ricondotte nell'ambito di un limite complessivo, all'interno del quale gli enti locali possano "allocare le risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa", la "distribuzione" degli interventi riduttivi tra le singole voci previste dalla norma non può certo tradursi tuttavia in una libera e incondizionata derogabilità delle misure di contenimento, pena la sostanziale e inammissibile vanificazione della finalità di coordinamento finanziario sottesa alla norma medesima.

La conclusione è stata fatta propria dalla Corte dei conti, Sezione Veneto, che con il parere n.586/2012 ha sottolineato conseguentemente che, proprio sulla scorta delle affermazioni contenute nella citata pronuncia, non può non ritenersi che lo sforamento (imputabile a qualsiasi causa) del limite previsto per una specifica tipologia di spesa debba trovare necessaria "compensazione" nella maggiore e corrispondente riduzione di altra tipologia di spesa, di tal che, complessivamente, risulti assicurato l'obiettivo di riduzione e di contenimento voluto dal legislatore. Del resto, propria la norma, al comma 10, aveva previsto espressamente un meccanismo compensativo tra le voci di spesa di cui ai precedenti commi 7 e 8, suggerendo una soluzione interpretativa volta nel contempo, ad assicurare l'effettività dell'intervento statale sulle politiche di spesa degli EE.LL. e ad evitare interferenze con l'autonomia organizzativa di questi ultimi, costituzionalmente garantita11.




Condividi con i tuoi amici:
1   2   3   4   5   6   7   8


©astratto.info 2019
invia messaggio

    Pagina principale