Sana gestione, vincoli di finanza pubblica e controlli della Corte dei conti, tra sanzioni e meccanismi elusivi


L’ordinanza Corte conti Lombardia 125/2009 e la sentenza Corte costituzionale 37/2011



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3.2L’ordinanza Corte conti Lombardia 125/2009 e la sentenza Corte costituzionale 37/2011


Come è stato quindi possibile arrivare a questa enorme massa di debiti insoluti da parte della Pubblica Amministrazione ,soprattutto in presenza di una normativa che gia’ dall’inizio di questo secolo contempla la mora ex re e la produzione di interessi addebitabili senz’altro all’organo gestionale inadempiente, con tutte le conseguenze del caso?

La risposta è molto semplice . Per comprendere il perché si è arrivati a questo punto ,bastava leggere la giurisprudenza contabile che gia’ da tempo ha esaminato la questione.



Una ordinanza della Sezione Lombardia di controllo (125/2009)poneva plasticamente in evidenza che I continui cambiamenti della disciplina del patto e il passaggio dal criterio dei tetti di spesa a quello del saldo finanziario, calcolato in modo diverso a seconda degli esercizi, ha comportato, anche in relazione alla base di riferimento che, di volta in volta, viene presa in considerazione (la spesa media di un periodo temporale precedente nel quale vigevano regole di spesa in relazione al patto di stabilità interno differenti!), seri problemi ad alcuni enti che si sono trovati a dover cercare di raggiungere degli obiettivi molto difficili da conseguire, se non impossibili, a causa della dinamica della spesa avviata legittimamente negli anni precedenti. 8. La legge finanziaria per il 2007 ha innovato in maniera sostanziale, rispetto agli esercizi precedenti, le modalità di formazione del patto di stabilità interno per gli enti territoriali, sostituendo al meccanismo del tetto di spesa da rispettare di anno in anno, il criterio del saldo finanziario (art. 1, co. 676 e segg. della legge 27 dicembre 2006, n. 296). A differenza del precedente limite, il vincolo sul saldo sembra rispondere, in linea di principio, in maniera maggiormente adeguata all'esigenza di autonomia finanziaria degli enti territoriali perché dovrebbe rappresentare uno strumento funzionale alle scelte responsabili e virtuose degli Enti medesimi e, inoltre, sembra maggiormente coerente rispetto alle necessità di conformità con il patto di stabilità europeo, gli obiettivi del quale devono essere osservati dall'Italia nel suo complesso.

Le modalità di formazione dell'obiettivo programmatico che ciascun ente deve rispettare sono rinvenibili nell'art. 1, commi 677 e seguenti che hanno introdotto un meccanismo di determinazione del saldo riferito sia alla gestione di competenza che alla gestione di cassa, con la previsione di specifici parametri diretti ad individuare l'entità del concorso del singolo ente locale alla manovra globale di finanza pubblica, da calcolarsi in relazione alla situazione finanziaria di ciascun ente. La determinazione dell'obiettivo di miglioramento dei saldi è basata sul calcolo di alcuni parametri finanziari quali la media triennale 2003-2005 dei saldi di cassa risultanti dal conto consuntivo, definiti in relazione alla differenza fra entrate finali (titoli I II III IV), in conto corrente ed in conto capitale, e spese finali, da cui sono escluse le entrate derivanti da riscossioni di crediti (Titolo IV, cat. 6) e le spese dovute alla riscossione di crediti (Titolo II, intervento 10). Al fine dell'osservanza del patto di stabilità per il 2007 gli enti territoriali dovevano calcolare, in termini di competenza, e conseguire, sia in termini di competenza che di cassa, un saldo finanziario pari a quello del triennio 2003-2005, migliorato dell'entità annua della manovra, così come determinata dal legislatore. L'elemento centrale del meccanismo introdotto nel 2007 è dato dal calcolo del saldo finanziario, la definizione del quale è indicata in modo analitico dal legislatore (art. 1 comma 680), così come le modalità di calcolo, sia in relazione alla gestione di competenza che a quella di cassa (art. l,co. 683). In base agli accertamenti effettuati dalla Sezione è risultato che l'adozione di due vincoli, riferiti l'uno alla gestione di competenza e l'altro a quella di cassa, vale a dire agli effettivi pagamenti che vengono effettuati nell'esercizio di riferimento, ha comportato notevoli problemi agli enti che, come il Comune di Pessano con Bornago, avevano avviato negli anni precedenti la costruzione di opere pubbliche, impegnando, nel rispetto della normativa vigente, le somme occorrenti e soprattutto perfezionando obbligazioni giuridicamente vincolanti con terzi soggetti, in particolare imprese fornitrici di lavori, beni o servizi (sul punto si veda la memoria del comune in data 29 aprile 2009 e il richiamo alla delibera della giunta comunale n. 128 del 2 agosto 2007).

La situazione di questi enti è risultata aggravata dalla circostanza che il legislatore, con la manovra finanziaria per il 2009, non solo ha reintrodotto specifiche limitazioni amministrative per gli enti che non rispettano le previsioni del patto di stabilità interno (art. 76, del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. in I. 6 agosto 2008, n. 133) ma ha previsto che le stesse modalità di costruzione degli obiettivi del patto per gli esercizi 2009 e seguenti siano diverse a seconda che l'ente interessato abbia rispettato o meno le previsioni del patto nell'esercizio 2007.

Molti enti, al fine di rispettare le previsioni relative al patto di stabilità interno con riferimento alle previsioni di cassa, molti enti nel corso dell'esercizio 2007 hanno cercato di individuare soluzioni temporanee dirette a contemperare la doverosità del rispetto delle prescrizioni del patto con le attività contrattuali (legìttimamente) intraprese (negli esercizi precedenti) e hanno ritardato i pagamenti dovuti alle imprese esecutrici dei lavori o delle forniture, differendoli all'esercizio successivo. Si tratta di una prassi che viola le disposizioni legislative inerenti i tempi di pagamento delle obbligazioni contrattuali e che non è conforme ai principi di sana gestione finanziaria. Da un lato, infatti, finisce con il penalizzare le imprese che contrattano con la pubblica amministrazione che, a fronte della conclusione di un contratto che prevede specifici obblighi di esecuzione degli interventi ma anche il diritto di ricevere regolarmente il pagamento delle loro spettanze, vengono danneggiate, in modo del tutto ingiustificato, a causa del ritardato pagamento. Dall'altro crea distorsioni anche nella gestione finanziaria dell'ente perchè il differimento di un pagamento ad un esercizio successivo condiziona le attività che possono essere compiute in quell'esercizio creando una spirale negativa che può incidere sulla stessa funzionalità gestionale e, in ogni caso, può comportare il pagamento di interessi, convenzionali o di mora, che si configurano come oneri impropri e privi di giustificazione.

Peraltro, non sarebbe razionale neppure l'eventuale dilazione di pagamento che l'ente territoriale concordasse con l'impresa, condizionandola alla mancata corresponsione di interessi, poiché, in questo caso, la traslazione del costo avverrebbe integralmente sull'impresa, con il rischio che la "metabolizzazione" di simili prassi comporti un generalizzato aumento dei costi negli appalti futuri delle pubbliche amministrazioni poiché le imprese potrebbero inserire nelle loro offerte il "costo implicito" riferito ai possibili ritardati pagamenti.

Ecco quindi che gli enti che avevano avviato investimenti negli anni che avevano preceduto l'entrata in vigore delle nuove regole del patto di stabilità interno, come nel caso in esame, finiscono con l'essere penalizzati poiché risulterebbero inadempienti alle regole del patto di stabilità a causa non di scelte gestionali consapevoli ma per gli effetti inevitabili degli investimenti programmati e legittimamente attuati negli esercizi precedenti, in presenza di una diversa disciplina normativa.

Essi quindi devono optare per la diversa ,forzata, scelta di non pagare tempestivamente ,per non incorrere nell’ applicazione delle sanzioni inerenti la violazione del patto di stabilita’ : in presenza delle cennate contraddizioni tra obblighi contrattuali e obblighi pubblicistici ,le antinomie potrebbero essere eliminate unicamente dal legislatore o eventualmente dal giudice costituzionale dichiarando illegittima la norma che ha previsto il parametro del patto riferito al raggiungimento dell'obiettivo della gestione di cassa .

A quella remissione ,operata dalla sopra riportata ordinanza della Sezione Lombardia , la Corte Costituzionale rispose ,con la sentenza n. 37/2011, che il giudice remittente non era un valido giudice a quo ,in ragione del quadro collaborativo in cui si inseriva la potesta’ di controllo cui afferiva .

Nel descritto quadro normativo e giurisprudenziale vale la pena ricordare si inserivano ,d’altro canto, le disposizioni recentemente varate dal legislatore con l’articolo 9 del D.L. nr. 78 del 2009, convertito dalla Legge nr. 102 del 2009, volte a garantire la tempestività dei pagamenti delle pubbliche Amministrazioni, in attuazione della citata Direttiva comunitaria; al fine di prevenire la formazione di nuove situazioni debitorie, la lettera a) del menzionato articolo 9 prevede, in dettaglio, alcune misure concorrenti di controllo, monitoraggio, vigilanza, nonché analisi e revisione delle procedure di spesa e dell’allocazione delle risorse in bilancio. La norma , tra l’altro, per rimuovere alla radice il rischio di ritardi nei pagamenti, fissava il principio secondo cui nelle Amministrazioni pubbliche incluse nell’elenco adottato dall’ISTAT ai sensi dell’articolo 1, comma 5, della Legge nr. 311 del 2004, il funzionario che emana provvedimenti di impegno di spesa ha l’obbligo di accertare preventivamente che il programma delle conseguenti erogazioni sia compatibile con i relativi stanziamenti di bilancio e con le regole di finanza pubblica; la violazione del prefato obbligo di accertamento comporta responsabilità disciplinare ed amministrativa. Qualora lo stanziamento, per motivi sopravvenuti, non consenta di far fronte all’obbligo contrattuale, l’Amministrazione adotta le opportune iniziative, anche di tipo contabile, amministrativo o contrattuale, atte ad evitare la formazione di debiti pregressi.

La riflessione ,spontanea e scontata, è, in questi giorni di intense riforme, volta a una opportuna riscrittura delle regole del patto di stabilita’ che escluda da tale computo le spese di investimento e determini nel contempo la stretta sulla spesa corrente improduttiva. Essa è stata peraltro preceduta da misure contingenti che non risolvono il problema : un decreto (decreto d.l. 35/2013 convertito con legge 64/2013)chiamato pomposamente sblocca pagamenti e una serie di meccanismi bizantini per alleviare le pene dei creditori della P.A.


3.2.1La certificazione dei pagamenti e le nuove disposizioni contenute nella legge 89/2014


Un caso esemplare ,tra questi,è rappresentato dalla certificazione dei pagamenti.

Il legislatore è intervenuto, dapprima all’inizio della legislatura, con l’articolo 9, comma 3-bis, del D.L. 29 novembre 2008, n. 185, il quale ha introdotto una disciplina specifica che prevede la certificazione, da parte degli enti territoriali debitori, dei crediti in questione nei confronti dei soggetti interessati anche ai fini della cessione pro-soluto dei medesimi crediti nei confronti di banche o intermediari finanziari.

La procedura prevede che, su istanza del creditore di somme dovute per somministrazioni, forniture e appalti, le regioni e gli enti locali certificano, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti in materia di patto di stabilità interno, se il relativo credito sia certo, liquido ed esigibile, anche al fine di consentirne la cessione a favore di banche o intermediari finanziari riconosciuti dalla legislazione vigente.

Il termine per la certificazione è stato originariamente fissato in 60 giorni dalla data di ricezione dell'istanza.

La legge di stabilità per il 2012 (articolo 13, legge n. 183/2011) ha modificato la normativa in questione introducendo la previsione secondo la quale, scaduto il termine di sessanta giorni, su nuova istanza del creditore, provvede alla certificazione la Ragioneria territoriale dello Stato competente per territorio, la quale, ove necessario nomina un commissario ad acta con oneri a carico dell’ente territoriale.

Successivamente, il termine per la certificazione dei crediti da parte degli enti territoriali è stato ridotto da sessanta a trenta giorni dall’articolo 13-bis del D.L. 7 maggio 2012, n. 52 il quale ha inoltre reso obbligatoria – e non più eventuale - la nomina di un Commissario ad acta, su nuova istanza del creditore, qualora, allo scadere del termine previsto, l’amministrazione non abbia provveduto alla certificazione.

L'articolo 27 della legge 89/2014 introduce nuove modalità di monitoraggio dei debiti delle pubbliche amministrazioni, dei relativi pagamenti e dell’eventuale verificarsi di ritardi rispetto ai termini fissati dalla direttiva europea, attraverso un adeguamento delle funzionalità della Piattaforma elettronica per la gestione telematica del rilascio delle certificazioni (comma 1); esso inoltre amplia (comma 2) il perimetro delle amministrazioni pubbliche tenute alla certificazione dei debiti non estinti, ridefinendo, di conseguenza, i soggetti cui compete la nomina degli eventuali commissari ad acta ed introducendo sanzioni a carico sia delle amministrazioni medesime che dei dirigenti responsabili nei casi di inadempimento dell’obbligo di certificazione nei tempi previsti.

L'articolo 29 della stessa legge 89/2014 prevede l'attribuzione agli enti locali delle disponibilità della "Sezione enti locali" del "Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili" non erogate nelle istanze precedenti.

L'attribuzione agli enti locali delle disponibilità ancora non erogate della relativa Sezione del Fondo viene effettuata utilizzando le procedure individuate con il decreto 10 febbraio 2014 con il quale sono state ripartite le risorse aggiuntive del fondo medesimo per l’anno 2014, come previsto dal comma 9 dell'articolo 13 del D.L. n. 102/2013.

Infine, l’articolo 32 della legge 89/2014 dispone per il 2014 un incremento della dotazione del "Fondo per assicurare la liquidità per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili" di 6.000 milioni di euro, al fine di far fronte ai pagamenti da parte delle regioni e degli enti locali dei debiti maturati alla data del 31 dicembre 2013.

Le osservazioni che precedono mantengono tuttavia immutata la sostanza del problema :anziché indagare sulle reali cause che hanno provocato il fenomeno , si è proceduto a emanare una serie di provvedimenti la cui ratio è puramente emergenziale ,senza rimuovere le ragioni profonde di tali ritardi .Come al solito ,in Italia, si è creata una soluzione tampone :si da un contentino provvisorio alle imprese, si immette liquidita’ –poca- nel sistema, si da un po’ di ossigeno a quei comuni che piu’ di altri hanno avuto problemi-spesso per negligenza o cattiva gestione- ,fornendo un pessimo esempio nei confronti di chi aveva fino a quel momento osservato scrupolosamente le regole.

Non rimane che concludere sottolineando che ,rebus sic stantibus, ovverosia con questi meccanismi ,attualmente vigenti, del Patto di stabilita’ ,è pertanto onere dell'amministrazione avvalersi degli istituti giuridici vigenti al fine di programmare i pagamenti secondo modalità che consentano di coniugare le aspettative di adempimento nei termini (senza generare ritardi inesorabilmente fonte di responsabilità) con il rispetto dei saldi di cassa imposti dal legislatore (Corte conti, Sezione Riunite,n.28/2010).




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