Scuola Dottorale Internazionale “Tullio Ascarelli” XXV ciclo Sezione Diritto europeo su base Storico-Comparatistica



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Scuola Dottorale Internazionale “Tullio Ascarelli”

XXV Ciclo

Sezione

Diritto europeo su base Storico-Comparatistica
Le riforme al sistema giudiziario nel “biennio costituzionale” dello Stato pontificio (1846-1848)


Dott. ssa Maria Gemma Pinto

Tutor: Prof. Paolo Alvazzi Del Frate

LE RIFORME AL SISTEMA GIUDIZIARIO

NEL “BIENNIO COSTITUZIONALE”

DELLO STATO PONTIFICIO

(1846-1848)

Premessa…………………………………………………………………... 4

1. Capitolo I: L’amministrazione della giustizia nello Stato pontificio nella prima metà del XIX secolo

1.1. Il ritorno di Pio VII a Roma e la seconda Restaurazione……………… 8

1.2. L’amministrazione della giustizia nel moto proprio del 1816………….. 13

1.3. Il codice di procedura civile del 1822…………………………………. 18

1.4. Ulteriori riforme al sistema giudiziario tra attuazione e inattuazione dei codici……………………………………………………………………………. 23

1.5. Leone XII e il moto proprio del 1824………………………………… 26

1.6. Il Pontificato di Gregorio XVI………………………………………… 28

1.7. Il Regolamento organico e di procedura criminale del 1831…………… 30

1.8. Il Regolamento legislativo e giudiziario per gli affari civili del 1834…… 34

2. Capitolo II: Le riforme al sistema giudiziario nella prima fase del pontificato di Pio IX (1846-1847)

2.1. Pio IX e la Commissione del 1846 per la riforma dei codici………….. 44

2.2. Le disposizioni sulla “punitiva giustizia e le nuove norme in tema di statistica criminale………………………………………………………………. 46

2.3. Il Consiglio dei ministri nei lavori preparatori………………………… 49

2.4. Il Ministero di Giustizia………………………………………………. 51

2.5. Il moto proprio del 12 giugno 1847sul Consiglio dei ministri…………. 57

2.6. Il Tribunale civile di Roma e il Tribunale criminale di Roma…………. 58

2.7. Il moto proprio del 29 dicembre 1847 sul Consiglio dei ministri……… 60

2.8. Il Regolamento organico dell’ordine giudiziario (1847)……………… 64

2.9. La Commissione per la riforma dei codici del 1847………………….. 76


3. Capitolo III: Il secondo periodo di riforme (1847-1848)

3.1. La Consulta di Stato………………………………………………… 78

3.2. Il Regolamento organico dell’ordine giudiziario all’esame della Consulta

di Stato…………………………………………………………………… 81

3.3. Dalla Consulta di Stato al Consiglio di Stato……………………….. 85

3.4. Il Consiglio di Stato………………………………………………… 85

3.5. La discussione in seno al Consiglio di Stato sulle basi di un

nuovo regolamento di giustizia…………………………………………… 87

3.5.1. Sulla pubblicità delle discussioni nei giudizi civili e penali…… 92

3.5.2. Sull’introduzione dei giudici conciliatori……………………. 96

3.5.3. Sull’istituzione del Tribunale di Cassazione e del Terzo

grado di giudizio………………………………………………… 100

3.5.4. Sull’istituzione di un Pubblico Ministero…………………… 109

3.5.5. Sull’ammissione dell’appello nelle cause penali……………... 112

3.5.6. Sui Tribunali speciali e sul contenzioso amministrativo…….. 118

3.6. Il Regolamento organico dell’ordine giudiziario nel Foro laico del 848

3.7. La fase successiva……………………………………………………. 120

3.8. Influenza del modello napoleonico sui progetti di legge……………… 126


4. Considerazioni conclusive………………………………………… 145
5. Appendice documentaria………………………………………… 149
6. Riproduzioni fotostatiche .……………………………………… 201
7. Bibliografia………………………………………………………… 202
Premessa
Il nostro elaborato si pone l’obiettivo di analizzare i momenti e gli obiettivi delle riforme che interessarono l’amministrazione della giustizia durante il pontificato di Pio IX nel periodo che va dal 1846 al 1848 (cosiddetto periodo costituzionale)1.

L’intento che ci proponiamo è quello di offrire un quadro completo di come appariva l' ordinamento giudiziario civile e penale nell’ultimo capitolo della storia dello Stato pontificio, evidenziando il parallelismo tra il sistema della giustizia e i diversi indirizzi politico-amministrativi assunti dal Pontefice e dagli uomini di governo nella seconda metà del XIX secolo.

Le ricerche sono state condotte principalmente presso l’Archivio di Stato di Roma, dove è conservata la maggior parte della documentazione relativa alle magistrature pontificie nel periodo in considerazione. In particolare è risultato di grande interesse per lo studio delle tematiche dell’amministrazione della giustizia la consultazione dei fondi Miscellanea per la riforma dei codici, il fondo Consulta di Stato, il fondo Miscellanea del periodo costituzionale e il fondo Consiglio di stato (1848-1850). Quest' ultimi due, peraltro, in prevalenza inediti.

Presso l’Archivio Segreto Vaticano, invece, la consultazione ha riguardato per lo più il fondo Consiglio dei Ministri, verbali delle sedute. Si tratta di un fondo ancora fuori catalogazione, ma del quale ci è stata gentilmente concessa la consultazione, che si è rivelata utile soprattutto per la ricostruzione dei fatti e degli avvenimenti che, tenuto conto della frammentarietà della documentazione, non sempre è risultata agevole. Più volte infatti, è capitato di dover “rincorrere” i documenti da un fondo ad un altro, soprattutto a causa della celerità con cui venivano nominate, nel periodo in considerazione, ricco di fermento giuridico e legislativo, commissioni di studio prima, e veri e propri organi istituzionali poi. Ci riferiamo in particolare al Progetto di regolamento organico nel Foro laico, documento centrale della nostra ricerca. Lo scheletro del progetto nacque prima nel 1846, ad opera della Commissione per la riforma dei codici legislativi nominata da Gregorio XVI e confermata da Pio IX, che metterà a punto un Regolamento organico dell'ordine giudiziario, per poi passare nelle mani della Consulta di Stato, nel 1847, e da ultimo in quelle del Consiglio di Stato, nel 1848. Sarà proprio quest’ ultimo ad essere il padre del Regolamento organico dell’ordine giudiziario nel Foro laico. A differenza del primo Regolamento organico redatto dalla Commissione per la riforma dei codici, che si limitava a riunire e semplificare i Regolamenti gregoriani civili e penali, seppur operando una drastica riduzione del numero dei tribunali, il Regolamento organico dell'ordine giudiziario nel Foro laico era una legge d’avanguardia. Esso si proponeva l'obiettivo di ribaltare completamente il sistema della giustizia fin ad allora conosciuto dallo Stato pontificio, e per l’altezza degli ideali potrebbe addirittura considerarsi, sul terreno della giustizia, un manifesto di quell’esigenza di rinnovamento e di rifacimento dell’apparato giudiziario avvertito ormai come il primo ostacolo alla piena realizzazione di uno Stato moderno e italiano.

Lo studio di questi argomenti è risultato particolarmente interessante soprattutto se si considera come finora la storiografia abbia cercato di ridimensionare quello che i contemporanei avevano chiamato il biennio liberale di Pio IX, come già saggiamente evidenziato da Giuseppe Monsagrati alcuni anni fa2. «La complessiva valutazione degli elementi del riformismo di Pio IX - afferma l'Autore - si è finora basata su interpretazioni assai valide, ma che il più delle volte non hanno nascosto alcune note critiche negative. Si è giunti così ad un giudizio complessivo sul primo Pio IX abbastanza univoco nel riconoscere «la bontà delle intenzioni del Papa, ma anche nel sottolineare l’incauta impoliticità dei suoi atteggiamenti, stretti tra l’impulso a portare avanti l’idea di una Chiesa come baluardo contro la rivoluzione, e l’esigenza di riprendere, sulla base di un sincero sforzo di collaborazione e anzi di un vero e proprio sentimento di reciproco amore, il dialogo da lungo tempo interrotto con la comunità dei fedeli3.» E’ di questo parere Alberto Maria Ghisalberti quando afferma, a proposito della scarsa incisività delle riforme di Pio IX, che «qualche cosa, tuttavia, si faceva, a conferma delle buone intenzioni pontificie e a soddisfazione di quanti avrebbero voluto, come la maggior parte dei moderati e dei rappresentanti del Corpo diplomatico, che Pio IX si incamminasse da solo e decisamente per la via di un temperato ma convinto riformismo4».

L’immagine di un Pio IX molto cauto ed incerto, preoccupato soprattutto di tenere a bada il movimento nazionale, ci viene descritta anche da Scirocco e considerazioni non dissimili si rinvengono anche in opere meno recenti, come in quella del moderato Farini5, e nella cronaca degli avvenimenti romani del 1846-1847 fornitaci dal reazionario Giuseppe Spada6.

E' da chiedersi perciò se oggi vi sia ancora spazio per chi volesse riconsiderare la stagione delle riforme fiorita nel primo biennio del regno di Pio IX. L'interrogativo meriterebbe certamente una risposta affermativa, perché ad oggi, un tema sul quale avviare un’ulteriore riflessione sembra proprio quello del riformismo di Pio IX, a patto di inserirlo nella dialettica delle forze politiche con cui ebbe a confrontarsi e da cui fu in un modo o nell’altro condizionato. Non può infatti ignorarsi che ciò che per qualunque altro Stato si sarebbe potuto considerare un modesto lavoro di rifacimento di strutture ormai ossificate acquistava un significato sicuramente diverso se riferito allo Stato della Chiesa e al potere temporale, poiché entrambi da sempre considerati come i presupposti di una società naturalmente perfetta, non bisognosa di alcuna revisione di sorta né di apportare eventuali correzioni sotto le spinte provenienti dall’esterno7.

Bisogna poi tener presente che lo studio delle tematiche incentrate sull’amministrazione della giustizia nello Stato Pontificio ha da sempre comportato grosse difficoltà, soprattutto nel tracciare un quadro uniforme dell’esercizio della giustizia, dovute in particolare alla confusione dei poteri statali ed ecclesiastici e all’incertezza del diritto8.

A questo proposito, in un recente convegno sulla giustizia nello Stato Pontificio in età moderna, si è delineata l’evoluzione e lo stato degli studi su questi argomenti, evidenziando i progressi realizzati e le questioni rimaste aperte9. In particolare è stato proprio il pontificato di Pio IX, a risultare tra i più inesplorati, forse perché, il fatto stesso che lo Stato pontificio fosse prossimo alla caduta ha fatto sì che le sue istituzioni giudiziarie apparissero legate ormai ad una tradizione destinata ad essere cancellata10.

In realtà, nel corso della ricerca, l' analisi approfondita e la riscoperta di documenti già noti, ma per lungo tempo sottovalutati, ci ha permesso di confrontarci con una dimensione nuova dello Stato Pontificio che, per quanto riguarda il tema oggetto del nostro esame, vale a dire l’amministrazione della giustizia, ha condotto a risultati sorprendenti. Ci siamo trovati di fronte ad una realtà vivacissima, composta da un gran numero di giuristi desiderosi di rinnovare le arcaiche e ingarbugliate strutture del sistema giurisdizionale pontificio, protagonisti di un dibattito giuridico dal quale traspare tutto il fervore per i mutamenti culturali e politici che stavano interessando la maggior parte degli Stati italiani nella seconda metà del diciannovesimo secolo e che meritano di essere riportati alla luce.

Nel raggiungere il nostro intento abbiamo dedicato la prima parte del lavoro a fornire un quadro generale di come era organizzato il sistema giudiziario prima dell’avvento di Pio IX, a partire dalla seconda Restaurazione fino a tutto il pontificato di Gregorio XVI; la seconda parte è stata invece dedicata alla descrizione dei primi interventi di riforma al sistema della giustizia durante gli anni 1846 e 1847 del pontificato e ai lavori della Commissione per la riforma dei codici nominata da Gregorio XVI e confermata da Pio IX, che portò all’elaborazione di un Regolamento organico dell’ordine giudiziario. Nella terza e ultima parte è stato invece dato ampio spazio alle ulteriori e successive riforme di Pio IX per quanto riguarda il sistema dell’amministrazione della giustizia seguendo l’iter del Regolamento organico, che in poco tempo passò dalle mani della Commissione per la riforma dei codici a quelle dei nuovi organi costituzionali, la Consulta di Stato e il Consiglio di Stato, che redigerà poi il Progetto di Regolamento organico nel Foro laico. Nell’analisi di questo Regolamento, oltre a dar libero spazio alla voce dei Consiglieri, attraverso l’esposizione dei dibattiti a cui parteciparono i membri del Consiglio di Stato, si è dato spazio alla ricostruzione dei temi principali che interessarono la discussione e non sono mancati riferimenti al sistema giudiziario degli atri Stati italiani ed europei, cercando di cogliere le affinità e le differenze nella disciplina giuridica dei vari istituti.

Nell’appendice documentaria, a completamento del lavoro di ricerca, sono infine stati inseriti documenti inediti contenenti le trascrizioni dei dibattiti interni al Consiglio di Stato e conservati nei fondi dell’Archivio di Stato di Roma.



1. Capitolo I – Cenni sull’amministrazione della giustizia nello stato pontificio nel xix secolo –
1.1. Il ritorno di Pio VII a Roma e la seconda Restaurazione

Nello Stato pontificio molti e vari erano i tribunali e le magistrature che con il tempo avevano sovrapposto le proprie competenze le une alle altre a causa soprattutto delle tendenze conservatrici dello Stato ecclesiastico che non riusciva ad intraprendere un’opera di trasformazione che comportasse l’abolizione di antiche magistrature. Conseguenza di questo atteggiamento era una vera e propria stratificazione dei tribunali.

Particolari differenze si avvertivano poi tra il territorio di Roma e Comarca e quello delle Province, dove la situazione di incertezza e confusione del sistema giudiziario era per certi aspetti anche peggiore. Quest’ intricata rete di autorità giudiziarie è stata recentemente definita un vero e proprio “groviglio giurisdizionale11”.

Senza addentrarci in un’indagine sull’origine di ciascun tribunale, ci limiteremo a fornire un quadro delle loro attribuzioni e sfere di competenza nel periodo immediatamente precedente a quello che sarà oggetto più approfondito del nostro studio12.

La dominazione francese cambiò radicalmente il quadro istituzionale dello Stato pontificio13. Il triennio repubblicano durato fino al 1799, e la successiva dominazione francese, a partire dal 1809 e fino al 1814, modificarono profondamente le istituzioni costituzionali dello Stato della Chiesa ed incisero in maniera concreta sul vecchio sistema giuridico e amministrativo14. Soprattutto in campo giudiziario, l’ordinamento giuridico francese esercitò un’influenza fondamentale, e sia in materia civile che penale, si presentò fortemente innovatore rispetto a quello pontificio15.

Alla caduta del regime napoleonico, nel 1814, Pio VII riprese possesso del Lazio e dell’Umbria16; il 4 maggio di quell’anno, il Pontefice, prima ancora di iniziare il suo viaggio di rientro nella capitale, da Cesena, inviò a Roma come delegato apostolico, monsignor Agostino Rivarola, ben presto nominato presidente della Commissione di Stato, al quale affidò il compito di provvedere alla restaurazione della sovranità pontificia. Nel mentre, altri delegati dipendenti dal delegato in Roma e dalla Commissione prendevano possesso delle varie Province17.

L’ 11 maggio aveva luogo il cambio di governo e alle autorità amministrative e giudiziarie napoletane (Roma si trovava allora sotto l’occupazione militare delle truppe di Gioacchino Murat) subentrava la nuova Commissione18. L’opera restauratrice del governo ecclesiastico poteva finalmente avere inizio.

I primi atti posti in essere dal Rivarola, che apparteneva alla schiera di quei prelati cosiddetti «zelanti»19, rispecchiarono fedelmente le sue tendenze reazionarie e conservatrici; egli infatti, con Editto pubblicato il 13 maggio 181420, abolì subito i codici napoleonici ed in generale tutta la legislazione francese, e richiamò in vita la legislazione civile e criminale previgente21, eccezion fatta solamente per il sistema ipotecario e la giurisdizione baronale. Con l’emanazione di questo editto vennero dunque meno, d’un colpo, quella chiarezza, quell’ordine, e quella certezza del diritto che erano stati introdotti dal sistema giuridico francese, e ripresero vigore le oltre 84.000 ordinanze all’interno delle quali anche i più esperti giuristi faticavano ad orientarsi22. Non sorprendono pertanto le critiche riservate dalla storiografia contemporanea a quest’atto, talvolta definito «monumento di cecità e di infamia23», talaltra come un «focoso bando24». Solo recentemente, una spiegazione alla drasticità delle riforme contenute in questo documento, è stata riconosciuta nella brevità delle dominazione napoleonica, le cui innovazioni non avevano trovato il tempo di sedimentarsi negli animi della gente, che per questo motivo aveva guardato con favore al ritorno del Pontefice e al precedente stato di cose25.

D’altra parte il Rivarola aveva eseguito alla perfezione, pur condividendole, le istruzioni che il Pontefice gli aveva impartito, il quale sperava in un ritorno pieno e incondizionato all’antico regime26. Pio VII era stato lontano troppo a lungo per poter conoscere e comprendere i nuovi bisogni della popolazione; egli desiderava soltanto restituire, forse con eccessiva dose di cecità, tranquillità ai suoi sudditi27.

Sul terreno dell’amministrazione della giustizia, il giorno 14 maggio venne pubblicato un nuovo Editto di disciplina per le cause civili. Con esso venne stabilito che tutte le cause che fino a quel momento erano state di competenza dei giudici di pace, dei tribunali di commercio e dei giudici di prima istanza sarebbero state sottoposte, a Roma, all’esame di uno dei tre giudici ordinari, mentre nel resto dello Stato, ai giusdicenti locali; nuove norme furono emanate anche per quanto riguarda le cause di appello, per le quali sarebbero stati competenti i giudici commissari qualora il valore fosse stato inferiore ai 500 scudi, mentre sarebbe stato competente il Consiglio rotale per quelle di valore superiore ai 500 scudi28.

Con lo stesso Editto vennero ripristinati anche il Tribunale del Vicariato e i tribunali civili delle presidenze camerali, gli antichi uffici della Reverenda Camera Apostolica, il Tribunale di Segnatura e quello dei mercenari29.

Intanto, il 24 maggio Pio VII faceva finalmente rientro nella capitale; la Commissione di Stato non veniva sciolta e presidente di essa rimaneva il Rivarola, mentre, assente il Consalvi, veniva nominato pro-Segretario di Stato il cardinal Bartolomeo Pacca che ripristinò la giurisdizione civile del Tribunale del Camerlengato. Con l’estate del 1814, a poco a poco, venivano ripristinati anche gli antichi tribunali del Buon Governo, del Campidoglio, della Camera Apostolica e della Sacra Consulta, nell’ottica di un ritorno al passato e di ricostruzione delle fondamenta dell’antico edificio giudiziario30.

L’opera riformatrice subì ben presto un’interruzione, in quanto, neanche un anno dopo il suo rientro, Pio VII fu costretto di nuovo alla fuga verso Genova insieme con il cardinal Pacca, sotto la minaccia del Murat che aveva varcato con le sue truppe i confini dello Stato pontificio. Nelle Province erano rimasti a presiedere i rispettivi delegati, mentre a Roma il cardinal Pacca aveva nominato una Giunta di Stato con a capo il Rivarola quale Segretario con voto decisivo31.

Alcune settimane dopo la sconfitta di Murat nella battaglia di Tolentino del 2-3 maggio 1815, Pio VII rientrava in Roma e pochi giorni dopo veniva raggiunto anche dal cardinal Consalvi, il Segretario di Stato che era stato mandato presso le gradi potenze eruopee per sostenere gli interessi della Stato Pontificio.

Il ritorno a Roma del Consalvi dopo la fine del Congresso di Vienna segnò un punto di svolta per la politica legislativa dello Stato pontificio, che poteva finalmente incamminarsi sulla strada delle riforme senza cercare di tornare ad ogni costo all’antico eliminando ogni traccia lasciata dal periodo napoleonico32. Dopo una prima fase caratterizzata da un netto rifiuto per le strutture dell’ordinamento francese a Roma si diffuse la consapevolezza di voler per così dire “salvare” alcuni istituti introdotti nel periodo napoleonico33. Il cardinal Consalvi già durante il suo periodo di permanenza all’estero, e forse proprio in ragione di questo, aveva compreso che un ritorno allo status quo ante non era possibile, che i tempi erano cambiati e che una restaurazione più illuminata avrebbe giovato anche al recupero delle terre perdute34.

La concezione politica del Consalvi dunque, differiva molto dalle posizioni «zelanti» del Rivarola e del Pacca, gli uomini che fino a quel momento avevano tenuto le redini dello Stato pontificio. Per questi motivi, la Restaurazione nelle Province cosiddette di «seconda recupera» (le Marche e le Legazioni, Benevento e Pontecorvo) avvenne in maniera del tutto diversa. Vennero pubblicati due editti rivolti agli abitanti di quei territori, entrambi pubblicati il 5 luglio 1815; con il primo si garantiva ai sudditi l’effettività dell’acquisto di beni ecclesiastici e luoghi pii, e allo stesso tempo veniva garantito il riconoscimento del debito pubblico e si dichiarava la volontà di voler emanare alcuni provvedimenti di sgravio a favore delle popolazioni35; con il secondo editto, invece, si istitutiva un governo provvisorio in quelle Province e si stabiliva un nuovo ordinamento legislativo e amministrativo a cui esse sarebbero state sottoposte. Con quest’ ultimo editto vennero altresì aboliti i codici civile, criminale e di procedura, segnando così, anche nelle Legazioni e nelle Marche la fine del sistema giuridico francese sia pur con importanti eccezioni, quale quella del codice di commercio e dei tribunali commerciali che rimasero in vita; si mantenne inoltre l’abolizione del fedecommesso già sancita dalla legislazione napoleonica e si promise l’emanazione di nuove misure36. Le Province di seconda recupera erano quelle che avevano vissuto il periodo più lungo di dominazione napoleonica e per questo motivo l’influsso dell’esperienza francese era stato più penetrante tanto che a quel punto un ritorno incondizionato allo status quo ante non era possibile, e fu per questo che esse divennero, per forza di cose, quella fucina nella quale sperimentare nuove forme di amministrazione e di riorganizzazione dello Stato.

Questa tendenza trovò la sua conferma legislativa nel moto proprio del 16 luglio 1816 che rappresentò il primo importate tentativo di riformare tutta la struttura interna dello Stato pontificio al fine di raggiungere l’unificazione legislativa e amministrativa dello Stato37. Con esso ebbe inizio il generale processo di codificazione del diritto e di riforma dell’ordinamento giudiziario attraverso la previsione dell’istituzione di apposite commissioni per la redazione dei codici38.

Una delle figure più importanti del periodo consalviano per quanto riguarda la redazione dei codici fu senza dubbio il giurista Vincenzo Bartolucci. Nel 1811 aveva fatto parte del Consiglio di Stato di Parigi e, ancor prima, del Collegio degli avvocati concistoriali, e fu proprio in ragione della sua conoscenza del diritto francese che venne ritenuto il più idoneo a coordinare la codificazione nelle terre della Chiesa39. Chiamato a Roma dallo stesso Consalvi, infatti, fu invitato a collaborare alla stesura prima del moto proprio del 1817 e venne poi nominato presidente della Commissione per la compilazione del codice civile e di procedura civile40.



Consulta di stato, verbali della sezione legislativa
Consiglio di stato, tornata del 20 luglio 1848 presieduta dal s.c. il sig. de rossi, ministro di grazia e giustizia.
Adunanza del 25 luglio 1848 presieduta dal s.c. il sig. de rossi ministro di grazia e giustizia
Consiglio di stato, seduta del 28 agosto 1848 presieduta dal sig. avv. pietro pagani
Consiglio di stato, adunanza del 30 agosto 1848
Consiglio di stato, adunanza del 9 settembre 1848
Consiglio di stato, sedute dell’11 e 12 settembre 1848



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