Seminario sulla delega legislativa



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Seminario sulla delega legislativa

Intervento del Presidente Franco Bile

Palazzo della Consulta – 24 ottobre 2008

Fonte: www.cortecostituzionale.it






Signori buongiorno. Desidero anzitutto, a nome della Corte costituzionale, rivolgere un vivo ringraziamento a tutti gli studiosi nostri ospiti, in particolare a quelli provenienti da altri Paesi, per avere accettato l’invito a partecipare a questo seminario, pensato come un incontro di lavoro tra specialisti, su un tema – la delega legislativa – che è ormai un classico dello studio sia delle fonti del diritto, sia della forma di governo.

L’istituto, pur ovviamente atteggiato secondo schemi diversi, è previsto negli ordinamenti di quasi tutti i Paesi europei. Esso quindi ben si presta ad un esame condotto anche in prospettiva comparata, tanto più stimolante in quanto potrà evidenziare non solo la varietà dei modelli astratti ma anche le eventuali loro trasformazioni nel passaggio alla prassi.

Perciò per i Giudici della Corte costituzionale italiana questo è il giorno dell’ascolto: a parlare sarete voi, illustri ospiti riuniti attorno a questo tavolo; e le opinioni che esporrete daranno sicuramente frutti copiosi e significativi anche per lo sviluppo della nostra giurisprudenza.

Vorrei subito ricordare come, di recente, siano state portate all’attenzione della Corte questioni di notevole rilievo attinenti alla teoria delle fonti, ai modi della loro composizione in sistema, al rapporto tra fonti del diritto e forma di governo.

Su questo rapporto – che coinvolge tutta la categoria degli atti con forza di legge e, quindi, anche la delega legislativa – la Corte si è espressa con la sentenza n. 171 del 2007, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione contenuta in un decreto-legge per l’«evidente» difetto dei presupposti di legittimità della decretazione d’urgenza, ed ha aggiunto che rispetto a tale vizio deve escludersi ogni efficacia sanante della legge di conversione.

Ricordo questa sentenza (con la quale si è posta in linea di continuità la successiva n. 128 del 2008) non solo per il contributo da essa direttamente fornito alla definizione dei confini della decretazione d’urgenza nei rapporti tra Governo e Parlamento, ma anche – e ciò interessa di più i nostri lavori – per la prospettiva dalla quale la questione è stata affrontata. La Corte infatti è partita dall’opinione, definita «largamente condivisa», che vede nell’assetto delle fonti «uno dei principali elementi che caratterizzano la forma di governo» (paragrafo 3 del Considerato in diritto); ed ha proseguito chiarendo che tale assetto «è correlato alla tutela dei valori e diritti fondamentali» (ivi) e che, «se […] nella disciplina costituzionale che regola l’emanazione di fonti primarie (leggi e atti aventi efficacia di legge) viene in primo piano il rapporto tra gli organi […], non si può trascurare di rilevare che la suddetta disciplina è anche funzionale alla tutela dei diritti e caratterizza la configurazione del sistema costituzionale nel suo complesso» (Considerato in diritto, § 5).

D’altro canto, la categoria delle norme interposte (utilizzata, fin dalla sentenza n. 3 del 1957, per legittimare il sindacato della Corte costituzionale sul contrasto tra legge di delegazione e decreto legislativo delegato) è stata dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007 ulteriormente estesa – in ragione della sopravvenienza del nuovo parametro di cui all’art. 117, primo comma, Cost., nel testo introdotto nel 2001 – alle norme della Convenzione europea dei diritti dell’uomo. Esse infatti sono considerate dalle sentenze citate come norme interposte tra il suddetto parametro diretto – cui danno contenuto, nel significato loro attribuito dalla Corte di Strasburgo – e le norme di legge ritenute viziate.

L’interposizione porta, da un lato, a escludere la costituzionalizzazione del parametro mediato rappresentato dalle norme della Convenzione e, dall’altro, ad affermare l’esigenza, «assoluta e inderogabile», che esse siano a loro volta conformi a Costituzione (sentenza n. 348 del 2007, punto 4.7 del Considerato in diritto). Le due pronunce possono quindi fornire utili spunti di riflessione sul sindacato di costituzionalità effettuato utilizzando la categoria delle norme interposte.
Venendo più direttamente all’argomento del nostro seminario, esso risulta oggi quanto mai attuale a fronte dell’esperienza delle ultime legislature, che ha visto la delegazione legislativa assumere un ruolo centrale nel sistema di produzione legislativa, come confermano l’alto numero di decreti legislativi emanati e la loro valenza riformatrice in ambiti materiali di assoluto rilievo per la vita collettiva.

La portata assunta dal fenomeno – specie dopo la fine degli abusi della decretazione d’urgenza per effetto della pronuncia della Corte costituzionale che ha dichiarato l’incostituzionalità della reiterazione dei decreti-legge (sentenza n. 360 del 1996) – lo pone (come già accadeva per la prassi della reiterazione) in rapporto di potenziale frizione con la tradizionale configurazione della produzione normativa dell’esecutivo in termini derogatori rispetto alla regola dell’attribuzione della funzione legislativa alle Assemblee rappresentative (art. 70 Cost.). Essa offre comunque, già in sé considerata, spunti di riflessione in ordine all’impatto che la conseguente diversa distribuzione del potere normativo (a tutto vantaggio dell’esecutivo) è in grado di produrre sull’effettivo assetto degli equilibri in seno alla forma di governo parlamentare.

Dall’angolo visuale della Corte, peraltro, ciò che rileva non è tanto il pur significativo dato quantitativo della produzione normativa dell’esecutivo, quanto piuttosto l’esigenza che i singoli atti della fattispecie procedimentale della delegazione legislativa rispondano alle condizioni dettate dall’art. 76 Cost., ed in particolare ai limiti necessari che il precetto costituzionale impone prima al Parlamento, chiamato a circoscrivere lo spazio di azione del decreto legislativo; e poi al Governo, tenuto a rispettare i confini e i contenuti di quello spazio.

Tale compito la Corte si è accollato nella sua interezza, avendo rivendicato a sé (sin dalla già citata sentenza n. 3 del 1957) la competenza a conoscere sia della legge di delega, con riferimento alla sussistenza dei requisiti di cui all’art. 76 Cost., sia del decreto legislativo, con riferimento anche alla sua “conformità” alla legge di delegazione (oltre che, direttamente, a qualsiasi norma della Costituzione). Vigilare sull’osservanza dell’art. 76 Cost. e, quindi, sul rispetto dei ruoli che esso attribuisce agli organi di direzione politica, in tema di esercizio di un potere normativo primario, non è certo un compito facile, le cui modalità la Corte ha cercato, progressivamente, di definire.


La Corte, nonostante non siano mancate questioni a riguardo, ha solo in due circostanze censurato una legge di delega: nel primo remoto precedente (sentenza n. 47 del 1959) con riferimento alla mancanza di «qualsiasi accenno a principi e criteri»; nel secondo, piuttosto recente (sentenza n. 280 del 2004, relativa alla cosiddetta “legge La Loggia”), con riferimento al contrasto fra l’oggetto “minimale” della delega, configurato «in termini di “mera ricognizione” dei principi fondamentali vigenti» delle materie di cui all’art. 117, terzo comma, Cost., e le disposizioni che, estendendo tale oggetto, o dettando criteri direttivi tali da alterarlo, viceversa indirizzavano «l’attività delegata del Governo in termini di determinazione-innovazione dei medesimi principi sulla base di forme di ridefinizione delle materie e delle funzioni, senza indicazione dei criteri direttivi».

A fronte dell’eccezionalità della sanzione dell’incostituzionalità di leggi di delega per insufficiente determinazione del potere normativo conferito al Governo, la Corte ha orientato i propri sforzi verso l’opera di interpretazione delle disposizioni deleganti per ricostruire i vincoli di contenuto imposti all’esecutivo. E ciò ha fatto – secondo un canone che può ritenersi ormai costante – attraverso l’interpretazione delle disposizioni relative all’oggetto e ai principi e criteri direttivi, in base alle ragioni e alle finalità della legge di delegazione, e al complessivo contesto normativo in cui esse si collocano. Tale processo ermeneutico può, peraltro, condizionare anche quello relativo al secondo dei due termini del giudizio di conformità che la Corte è chiamata a operare, perché la disciplina delegata si deve interpretare, sin dove è possibile, nel significato compatibile con i principi e criteri direttivi della delega; i quali valgono dunque «non solo come fondamento e limite delle norme delegate, ma anche come criterio per la loro interpretazione» (sentenza n. 125 del 2003).


In realtà è proprio sull’atto delegato, avente forza di legge, che la Corte è più frequentemente intervenuta, occupandosi in primo luogo della sua esorbitanza rispetto all’oggetto definito nell’atto delegante. A tale profilo si connettono infatti le più intense deviazioni dal solco costituzionale, che la Corte ha, anche di recente, sanzionato.
Nel 2007 (sentenza n. 170) ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 134, comma 1, del codice della proprietà industriale (d. lgs. n. 30 del 2005), nella parte in cui stabiliva che nei procedimenti giudiziari in materia di proprietà industriale e di concorrenza sleale, di competenza delle sezioni specializzate, si applica il cosiddetto rito societario; nel 2008 (sentenza n. 44), relativa a una “delega comunitaria”, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di talune norme (artt. 10, commi 9 e 10 e 11, commi 1 e 2, del d. lgs. n. 368 del 2001) sul diritto di precedenza nelle assunzioni dei lavoratori stagionali con contratto a tempo determinato presso la stessa azienda e con la medesima qualifica, in quanto non rientranti «né nell’area di operatività della direttiva comunitaria […] né nel perimetro tracciato dal legislatore delegante»; e ancora nel 2008 (sentenza n. 112) ha dichiarato l’incostituzionalità di un’altra norma (art. 245, comma 2) del codice della proprietà industriale, nella parte in cui devolveva alle sezioni specializzate le controversie in grado di appello iniziate dopo l’entrata in vigore del codice, anche se il giudizio di primo grado era iniziato e si era svolto secondo le norme previgenti.
In secondo luogo, la Corte è intervenuta in relazione all’altro vincolo di contenuto, cioè il rispetto dei principi e criteri direttivi che circoscrivono la discrezionalità fisiologicamente spettante al delegato nell’esercizio della delega. La Corte è stata chiamata, pure di recente, a definire i margini di tale discrezionalità; e l’opera non è stata sempre agevole, a fronte di principi e criteri direttivi dalla fenomenologia estremamente variegata: si oscilla infatti da ipotesi di notevole dettaglio a ipotesi in cui il grado di specificazione delle indicazioni fornite a delimitare il cosiddetto potere di riempimento del delegato é, invece, assai più ridotto.
Tra le pronunce più recenti sul punto ricordo la sentenza (n. 340 del 2007) sulla cosiddetta ficta confessio nei procedimenti in materia societaria; la sentenza (n. 341 del 2007) sull’introduzione nel nostro ordinamento del cosiddetto anatocismo bancario, nell’esercizio di una delega che aveva operato la «reviviscenza […] del contenuto» di altra precedente legge–delega; l’ordinanza (n. 298 del 2007) e la sentenza (n. 98 del 2008) concernenti disposizioni (d. lgs. n. 40 del 2006) in materia di processo di cassazione in funzione nomofilattica (la prima riguardava l’art. 420-bis cod. proc. civ. relativo al procedimento di accertamento pregiudiziale dell’efficacia, validità e interpretazione dei contratti e accordi collettivi nazionali, e la seconda aveva reso appellabile la sentenza sull’opposizione avverso il provvedimento di irrogazione di sanzioni amministrative, prima soggetta al ricorso per cassazione).
Il riferimento ai soli profili più classici della delega legislativa, su alcuni dei quali mi sono brevemente trattenuto, è ormai divenuto, d’altro canto, assolutamente riduttivo. La prassi –testimoniando l’elasticità dell’istituto nel piegarsi ad una varietà di applicazioni pratiche e, perciò, il suo evidente successo – conosce da tempo una pluralità di fenomeni di “trasformazione”. Posso qui solo menzionare, tra i più rilevanti, quello – risalente ai primi anni settanta e sempre più frequente nel contesto di deleghe coinvolgenti la riforma di interi settori dell’ordinamento – delle deleghe integrative e correttive, che arricchisce di un’ulteriore fase la struttura della delegazione legislativa e pone alla Corte peculiari problemi di sindacato in ordine ai confini dell’integrazione-correzione; la quasi stabilizzazione dei pareri delle Commissioni parlamentari, o di organismi quali la Conferenza Stato-Regioni, in funzione consultiva sugli schemi dei decreti; il ricorso alla delega legislativa quale strumento ordinario di adeguamento al diritto comunitario, secondo modalità tali da fare assurgere le direttiva da attuare a parametro doppiamente interposto nell’eventuale giudizio di legittimità costituzionale del decreto. Tali fenomeni – come altri che qui, per brevità, trascuro – pongono problemi autonomi, che la dottrina non ha mancato di approfondire, alcuni dei quali direttamente incidenti sul sindacato spettante alla Corte.

Mi sono limitato a brevi cenni alla più recente giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di fonti del diritto e, in particolare, di delega legislativa, come premessa all’esame dei tanti profili problematici che attendono di essere affrontati e approfonditi.



E’ quindi tempo di passare alle relazioni introduttive della prof.ssa Adele Anzon, del prof. Marco Ruotolo e del prof. Giovanni Tarli Barbieri, ai quali esprimo la più sincera gratitudine per avere accettato questo compito. Perciò ringrazio ancora l’uditorio e prego la prof.ssa Anzon di prendere la parola per la sua relazione.




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