Sommario: Premessa. – L’art. 1 L cost. 23 novembre 1999 n. 2: rilievi generali



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IL CASO. it

Sezione II – Dottrina e opinioni

documento n. 331/2012




Saggio polemico sul procedimento ‘volontario’ ex artt. 737 ss. c.p.c.

di Giuseppe Vignera



Sommario: 1. Premessa. – 2. L’art. 1 l. cost. 23 novembre 1999 n. 2: rilievi generali. - 3. Il principio di legalità quale fondamento primario della riserva di legge ex art. 111, 1° comma, Cost. – 4. Esame critico della tesi postulante l’estraneità del principio di legalità al Potere giudiziario. – 5. Orientamento postulante il carattere ‘assoluto’ della riserva di legge ex art. 111, 1° comma, Cost. – 6. Esame critico dell’impostazione suindicata: carattere ‘relativo’ della riserva di legge in discorso. – 7. Incompatibilità del procedimento camerale uniforme con il principio di legalità processuale. – 8. La ‘finzione normativa’ degli artt. 737-738, 1° e 2° comma, c.p.c. e la direttiva inquisitoria ex art. 738, 3° comma, c.p.c. quali strumenti dilatatori della discrezionalità del giudice. – 9. Segue: l’anarchia coessenziale al potere giudiziale di assumere informazioni. – 10. Segue: i rischi di deregulation assoluta connessi all’apparente specificità e completezza della normativa ex artt. 737-738, 1° e 2° comma, c.p.c. – 11. Esame critico della tesi rapportante la legittimità costituzionale del rito camerale all’attuazione ‘pragmatica’ delle garanzie fondamentali delle parti. – 12. Segue: confutazione dell’argomento incentrato sulla garanzia della ragionevole durata del processo. – 13. Segue: confutazione dell’argomento richiamante il “modulo operativo” delle garanzie difensive asseritamente ricostruito dalla Corte costituzionale. – 14. Segue: confutazione dell’argomento incentrato sulla garanzia del ricorso straordinario in Cassazione. – 15. Segue: confutazione dell’argomento incentrato sulla ‘necessaria eccezionalità’ dei procedimenti camerali. – 16. Recenti orientamenti ‘anticamerali’ della Corte di Cassazione. – 17. La recente tendenza legislativa alla ‘decameralizzazione’ dei giudizi. – 18. La persistente ‘mortificazione’ del principio di legalità processuale nella recente giurisprudenza costituzionale sul rito camerale. Esame critico di Corte cost. 30 gennaio 2002 n. 1. – 19. Segue: esame critico di Corte cost. 29 maggio 2009 n. 170.

  1. Premessa.

Il titolo del presente lavoro non casualmente ricalca quello di un notissimo scritto di Enrico Allorio (1).

Le nostre odierne riflessioni, invero, integrano idealmente le considerazioni di quel compianto Maestro, il quale esattamente desumeva dagli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c. la “combinata volontà del legislatore civile e di quello processuale di subordinare il giudicato alla presenza, nel processo, di certe garanzie formali, posta l’esigenza delle quali non si può, senza contraddizione, decorare con la stessa prerogativa del giudicato un procedimento a basso titolo formale, come è appunto quello in camera di consiglio” (2).

Se, infatti, la formazione della cosa giudicata non può prescindere dalle “garanzie formali” del processo presupposte dal Legislatore civile e da quello processuale (come giustamente osservava quel saggio Maestro) (3), essa a fortiori deve comportare pure il rispetto delle garanzie costituzionali inerenti all’esercizio della giurisdizione: garanzie costituzionali che, mentre sono quasi del tutto disattese dalla laconica disciplina comune ai procedimenti in camera di consiglio (artt. 737 ss. c.p.c.) (4), non sempre trovano attuazione nella prassi giurisprudenziale integrativa (dei vuoti) di quella disciplina (5).

2. L’art. 1 l. cost. 23 novembre 1999 n. 2: rilievi generali.

L’art. 1 l. cost. 23 novembre 1999 n. 2 (Inserimento dei principi del giusto processo nell’art. 111 della Costituzione) ha aggiunto nel testo dell’art. 111 Cost. altri cinque commi, spostando la collocazione dei suoi originari tre commi, i quali ne sono diventati rispettivamente il 6°, il 7° e l’8°.

Il 6° comma (già 1°) continua a divisare la garanzia della motivazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali (6).

Il 7° comma (una volta 2°) assicura sempre l’esperibilità del ricorso (c.d. straordinario) in Cassazione contro le sentenze ed i provvedimenti sulla libertà personale (7).

L’8° comma (ex 3°) fissa ancora i limiti (“per i soli motivi inerenti alla giurisdizione”) del ricorso in Cassazione avverso le decisioni delle Supreme Magistrature amministrative (Consiglio di Stato e Corte dei conti) (8).

Dei commi aggiunti dalla l. cost. n. 2 del 1999, poi, il 3°, il 4° ed il 5° si riferiscono esclusivamente al processo penale.

Il 1° ed il 2° di tali nuovi commi, invece, riguardano qualsiasi procedimento giurisdizionale (9), attesa la loro formulazione in termini generalissimi,

Infatti, il nuovo 1° comma dell’art. 111 Cost. stabilisce che “la giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge” (10).

Il nuovo 2° comma, a sua volta, prevede che “ogni processo si svolge nel contraddittorio delle parti, in condizioni di parità, davanti ad un giudice terzo ed imparziale. La legge ne assicura la ragionevole durata”.

Oggetto del presente lavoro sarà esclusivamente il nuovo 1° comma dell’art. 111 Cost.: anzi, avendo già esaminato in altra sede la garanzia costituzionale del ‘giusto processo’ (11), qui ci occuperemo ex professo della riserva di legge in materia processuale prevista dal nuovo art. 111, 1° comma, Cost.

Codesta restrizione dell’oggetto delle nostre osservazioni trova la sua giustificazione nel fatto che solamente il nuovo 1° comma dell’art. 111 Cost. ha (secondo noi) effettivamente arricchito il sistema costituzionale di valori prima inesistenti o, comunque, suscettibili di essere desunti soltanto attraverso interpretazioni aventi risultati equivoci e non sempre unanimemente condivisi (12).

Ancor prima della riforma costituzionale del 1999, infatti, era indiscussa l’esistenza delle garanzie oggi ribadite o esplicitate dal nuovo 2° comma dell’art. 111.

Invero:

a) la garanzia della parità delle parti e quella del contraddittorio (costituente estrinsecazione della prima) trovavano già il loro fondamento nell’art. 3, 1° comma, Cost. (13);



b) la garanzia della ragionevole durata del processo veniva considerata immanente al diritto alla tutela giurisdizionale ex art. 24, 1° comma, Cost. in quanto sua condizione di effettività (14);

c) l’imparzialità e la terzietà del giudice erano ritenute connaturate all’essenza stessa della giurisdizione (15).



3. Il principio di legalità quale fondamento primario della riserva di legge ex art. 111, 1° comma, Cost.

La giurisdizione si attua mediante il giusto processo regolato dalla legge” (art. 111, 1° comma Cost.).

Come detto, codesta disposizione (data l’indubbia onnicomprensività della sua formulazione) é destinata ad influenzare la struttura di ogni procedimento giurisdizionale modellato dal Legislatore ordinario: penale, civile, amministrativo, contabile o tributario che esso sia (16).

Qualsiasi processo giudiziario, pertanto, per essere qualificato ‘conforme alla Costituzione’ oggi deve essere [oltreché “giusto”: coerente, cioè, con quei valori di civiltà giuridica espressi o condivisi dalla collettività (17)] “regolato dalla legge”.

Malgrado le apparenze, neppure la riserva di legge in materia processuale così divisata rappresenta una vera novità, dovendosi e potendosi considerare estrinsecazione di quel principio di legalità, che a sua volta “costituisce la ‘grande regola’ dello Stato di diritto” (18).

In virtù di tale principio (di legalità), infatti, tutti i titolari di un pubblico potere [giudici e … pubblici ministeri compresi (19)] sono tenuti “all’osservanza delle regole, delle procedure e dei termini stabiliti dalla legge” (20).



4. Esame critico della tesi postulante l’estraneità del principio di legalità al Potere giudiziario.

Dati gli evidenti nessi esistenti tra la riserva di legge de qua ed il principio di legalità, stupisce non poco il fatto che [nell’intento di annichilire la valenza innovativa della disposizione costituzionale in discorso e delle altre divisate dal nuovo art. 111 Cost. (21)] sia stato scritto: “l’esistenza di una riserva di legge riguarda i rapporti tra potere legislativo e gli altri poteri dello Stato legittimati ad emanare norme giuridiche, particolarmente il potere esecutivo … Ma la riserva di legge non riguarda (non può riguardare) i rapporti tra potere legislativo e potere giudiziario, posto che nel nostro sistema il giudice non è fonte formale di regole generali ed astratte, ma è l’organo chiamato a concretizzarle” (22).

Tale affermazione non può essere condivisa.

A) Dal punto di vista storico, per cominciare, va osservato che il “giusto processo regolato dalla leggeex art. 111, 1° comma, Cost. rappresenta la ‘variante’ (non solo linguistica, ma anche … garantistica) del due process of law (23), di notoria matrice anglosassone (é persino pedante ricordarlo).



Orbene!

L’espressione ‘due process of law’ non si trova nella Magna Charta. Ciò nondimeno, le radici di tale principio sono già visibili in quel documento che per primo, nel 1215, intervenne a restringere il potere del sovrano inglese di agire legibus solutus. Difatti, quel documento, passato alla storia come ‘la carta delle libertà’, così disponeva nel suo XXXIX articolo: ‘Nessun uomo libero sarà (da noi sovrano) catturato e/o imprigionato, o privato dei suoi beni, oppure esiliato, o in qualunque altro modo rovinato, né noi lo perseguiremo o lasceremo che venga perseguito, salvo che mediante il legittimo giudizio (lawful judgment) dei suoi pari e/o in conformità della legge del regno’. Nello stabilire il dovere del sovrano di procedere ‘mediante la legge del regno’ (by the law of the land), traduzione del latino ‘per legem terrae’, la Magna Charta poneva il sovrano stesso, ovverosia lo Stato, nella condizione di dover osservare le procedure legittime al fine di infliggere una qualunque sanzione nei confronti di un individuo. Le radici del principio di giustizia ivi contenuto possono così scorgersi nel riferimento al requisito della ‘legittimità’ (lawfulness), inteso appunto nel senso di un giudizio legittimamente pronunciato a seguito delle acconce procedure e nel rispetto delle leggi del regno. Questa idea del procedimento legittimo (lawful) o giusto (fair) venne poi trasfusa nelle prime costituzioni statali, rappresentando l’antecedente diretto della frase ‘due process of law’ quale oggi si legge nella Costituzione degli Stati Uniti d’America” (24).

B) Oltre a misconoscere il fatto che il due process of law nasce proprio come ‘garanzia processuale’ (avente ad oggetto il lawful judgment, tale essendo a sua volta soltanto quello determinato by the law of the land) e, quindi, in definitiva come garanzia di una vera … ‘riserva di legge in materia processuale’, l’opinione qui avversata non può essere assecondata neanche dal punto di vista giuridico perché:


  1. se pure è vero che la riserva di legge, principalmente per ragioni storiche, è stata tradizionalmente studiata nell’ottica dei rapporti tra competenza normativa del legislativo e competenza normativa dell’esecutivo, è altresì vero che, nell’impostazione odierna, essa vale anche nei confronti del potere giurisdizionale” (25);

  2. più esattamente, quell’opinione si rifà ad un vetusto e “screditato” (26) modo di vedere, “che riduce la riserva di legge a semplice criterio di ripartizione delle competenze fra la legge e le altri fonti del diritto” (27): ormai da tempo, invece, è stato messo in evidenza come la riserva di legge riguardi (non solo le relazioni tra ‘organi’, ma) pure le relazioni tra ‘atti’ (28) perché, “se la previsione costituzionale di una riserva significa obbligo per il Legislatore di disciplinare una materia, di non lasciarla riempire da altri, la riserva stessa è egualmente violata sia quando vengano attribuiti poteri normativi a fonti diverse, sia quando la legge, anziché regolare completamente la materia, la lasci praticamente sfornita di disciplina, limitandosi a generiche indicazioni o al conferimento di poteri discrezionali. In tali casi la norma, non previamente posta in modo completo dalla legge del Parlamento (né da alcuna altra fonte) è creata dall’organo (amministrativo o giurisdizionale) nel momento dell’applicazione” (29).

C) Se, infine, (per pura e remotissima ipotesi) fosse davvero esatto che in passato “l’esistenza di una riserva di legge riguardava i rapporti tra potere legislativo e gli altri poteri dello Stato legittimati ad emanare norme giuridiche”, proprio il ‘novellato’ art. 111 Cost. dovrebbe imporre all’interprete le seguenti domande:

  1. è ancora corretto continuare a dire che “la riserva di legge non riguarda (non può riguardare) i rapporti tra potere legislativo e potere giudiziario ” (30)?

  2. oppure è più corretto sostenere che proprio l’art. 111, 1° comma, Cost. ha determinato il definitivo, solenne e formale superamento di quella vetusta concezione?

Ci sembra superfluo esplicitare la nostra risposta.

5. Orientamento postulante il carattere ‘assoluto’ della riserva di legge ex art. 111, 1° comma, Cost.

All’opinione precedentemente confutata si contrappone idealmente l’affermazione di alcuni Scrittori, secondo cui la Costituzione impone oggi una ‘rigida’ predeterminazione legislativa delle modalità di svolgimento del giudizio: così presupponendo chiaramente che per l’art. 111, 1° comma, Cost. il processo giurisdizionale costituisce l’oggetto di una riserva di legge ‘assoluta’, la quale comporta “esclusione dalla materia che ne forma oggetto, oltre che di normazione regolamentare – ad eccezione soltanto (stando all’opinione preferibile) dei regolamenti di stretta ‘esecuzione’ della legge – anche di concreti provvedimenti discrezionali” degli organi preposti alla sua applicazione, “solo ammettendosi interventi ‘vincolati’ alla legge, che ne costituiscano necessaria applicazione” (31).

Affermato quanto sopra, quegli stessi Studiosi hanno concluso che:


  1. i procedimenti a contenuto contenzioso (32) devono necessariamente uniformarsi al modello del processo ordinario di cognizione (33) o, comunque, a quello di un processo a cognizione piena (34), le cui forme de iure condito sono le sole ad essere – per l’appunto – predeterminate dalla legge;

  2. in particolare, deve escludersi la legittimità costituzionale del procedimento in camera di consiglio ex artt. 737 e ss. c.p.c. [c.d. rito camerale o ‘volontario’ (35)], in cui forme, termini e modalità di attuazione del contraddittorio sono lasciate pressoché integralmente alla determinazione discrezionale del giudice (36).

6. Esame critico dell’impostazione suindicata: carattere ‘relativo’ della riserva di legge in discorso.

L’impostazione suindicata si espone a diverse obiezioni.

Non si comprende, anzitutto, perché per le controversie in ordine a diritti soggettivi o a status l’art. 111, 1° comma, Cost. dovrebbe imporre ‘sempre e solo’ il giudizio ordinario di cognizione: “regolati dalla legge”, infatti, ben possono essere pure altri modelli processuali a cognizione piena [i c.d. processi a rito speciale (37), quali ad esempio quello del lavoro e quello delle locazioni, nonché il ‘morto ma non ancor sepolto’ rito societario a cognizione piena (38)] (39).

Postulare l’inesistenza di una cognizione piena nel procedimento camerale a contenuto decisorio (40), a sua volta, significa equivocare tra ‘deformalizzazione della cognizione’ (caratterizzante il rito camerale) e ‘sommarietà della cognizione’ stessa [fenomeno estraneo, invece, al procedimento camerale allorché esso abbia natura contenziosa (41)]: di guisa che la conformità del rito ‘volontario’ all’art. 111, 1° comma, Cost. va verificata indipendentemente dal ‘grado di completezza’ della relativa attività cognitiva, potendo quest’ultima essere (bensì informale, ma) piena.

In terzo luogo, poi, risulta difficile capire perché quegli Studiosi abbiano connesso l’esigenza di una predeterminazione legislativa delle forme processuali solamente ai procedimenti a contenuto contenzioso e non anche, invece, a quelli di volontaria giurisdizione stricto sensu, a quelli esecutivi ed a quelli cautelari: i quali (al pari dei giudizi contenziosi) hanno sicuramente natura giurisdizionale e, pertanto, rientrano anch’essi a pieno titolo nella previsione ex art. 111, 1° comma, Cost. [che si riferisce a ogni tipo di processo “attuativo della giurisdizione” (42)].

Ritenere che la dizione “regolato dalla leggeex art. 111, 1° comma, Cost. equivalga a ‘rigida predeterminazione legislativa delle modalità di svolgimento del giudizio’, infine, significa assegnare corrivamente ed apoditticamente un carattere ‘assoluto’ alla riserva di legge de qua: il che appare non corretto dal punto di vista metodologico (43) e assolutamente sterile dal punto di vista applicativo, posto che “la Corte costituzionale mostra la tendenza inquietante a degradare a riserve relative anche certe riserve che in precedenza erano considerate assolute (specialmente, la riserva di cui all’art. 25, 2° comma, Cost.)” (44).

Alla stregua di quest’ultima considerazione è – a nostro avviso – preferibile evitare di scrivere pagine (più o meno eleganti, ma) destinate ad essere sicuramente ‘cestinate’ dalla Corte costituzionale e riconoscere senz’altro il carattere ‘relativo’ della riserva di legge in questione (45).

Qualificati Scrittori, del resto, hanno dimostrato “che tutte le riserve sono relative, salvo poi verificare, di volta in volta, quali sono i margini di discrezionalità che la legge può validamente lasciare agli organi deputati alla sua applicazione (siano essi amministrativi o giurisdizionali)” (46).



7. Incompatibilità del procedimento camerale uniforme con il principio di legalità processuale.

‘Assoluta’ o ‘relativa’ che sia, la riserva di legge de qua è sicuramente violata dalle disposizioni contenute negli artt. 737-742 c.p.c., le quali integrano la disciplina del procedimento camerale uniforme (47) perchè “si applicano a tutti i procedimenti in camera di consiglio, ancorché non regolati dai capi precedenti o che non riguardino materia di famiglia o di stato delle persone” (art. 742 bis c.p.c.).

Invero, anche a voler ritenere che quella riserva di legge sia soltanto ‘relativa’ (di guisa che l’affermazione che ci apprestiamo a fare varrebbe a fortiori in presenza di una riserva ‘assoluta’), nessuno comunque potrebbe dubitare del fatto che contrasta con essa il procedimento appena ‘abbozzato’ dagli artt. 737 e ss. c.p.c.: e ciò, perché tale normativa lascia all’organo giurisdizionale una discrezionalità praticamente … ‘sconfinata’.

Conseguentemente, la sua incompatibilità con l’art. 111, 1° comma, Cost. è (più che dubbia) certa, non essendo rinvenibile negli artt. 737 e ss. c.p.c. neppure una disciplina di principio che regoli gli aspetti essenziali della materia, in modo da circoscrivere la discrezionalità del giudice nell’esercizio dei suoi poteri (48).



8. La ‘finzione normativa’ degli artt. 737-738, 1° e 2° comma, c.p.c. e la direttiva inquisitoria ex art. 738, 3° comma, c.p.c. quali strumenti dilatatori della discrezionalità del giudice.

Altri hanno già ben dimostrato il disvalore del procedimento camerale rispetto “al modello costituzionale di processo regolato dalla legge e di giudice garante delle regole” (49).

Pertanto [ed anche allo scopo di evitare che discorsi assiologici incentrati sui ‘nobili principi’ vengano frettolosamente elusi nel nome di un (benefico) pragmatismo contrapposto ad un (deleterio) “formalismo delle garanzie” (50)], riteniamo opportuno dare qui al nostro discorso una connotazione applicativa, evidenziando le ‘storture’ che le norme in esame possono provocare (e non di rado provocano) nella prassi giudiziaria.

A questo scopo occorre, anzitutto, considerare che la disciplina del procedimento di prima istanza (artt. 737-738 c.p.c.) (51) si risolve nella previsione:



    1. della forma dell’atto introduttivo (ricorso: art. 737 c.p.c.);

    2. della forma del provvedimento conclusivo (decreto motivato: art. 737);

    3. della nomina di un relatore, in caso di procedimento innanzi a giudice collegiale (art. 738, 1° comma);

    4. delle modalità acquisitive dell’eventuale parere del pubblico ministero (previa comunicazione degli atti a quest’ultimo e stesura delle sue conclusioni in calce al provvedimento presidenziale: art. 738, 2° comma);

    5. della possibilità per il giudice di assumere sommarie informazioni (art. 738, 3° comma).

Tutto il resto [modalità di instaurazione del contraddittorio, termini di comparizione, domande riconvenzionali, intervento di terzi, termine preclusivo al rilievo ex officio dell’incompetenza ex art. 38, 1° comma, c.p.c. (52), assistenza del difensore, sospensione del procedimento, corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato, regolamento delle spese, ecc. (53)] è rimesso integralmente alla discrezionalità del giudice: con la conseguente esistenza (da un lato) di prassi spesso contraddittorie ed inesistenza (dall’altro lato) di ogni … certezza del diritto.

Le stesse previsioni ex artt. 737-738 c.p.c., peraltro, si rivelano quasi del tutto inutili perché:



  1. equivalente al ricorso ex art. 737 c.p.c. viene considerato l’atto di citazione (54);

  2. l’obbligo di motivare il decreto conclusivo non solo deriva direttamente dall’art. 111, 6° comma, Cost. [“tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati” (55)], ma spesso viene pure sostanzialmente eluso (56);

  3. la nomina del relatore, se fatta, sarebbe possibile pur senza l’art. 738, 1° comma, c.p.c. in quanto essa [considerata altresì la mancanza in subiecta materia di una norma prescrivente la trattazione collegiale (57)] rappresenterebbe comunque un’estrinsecazione dei poteri organizzatori propri del presidente; mentre la stessa (nomina del relatore), se non fatta, non potrebbe comportare alcuna invalidità, non essendo configurabili in capo al relatore poteri propri e/o diversi rispetto a quelli del collegio;

  4. è ben vero che il parere del pubblico ministero ex art. 738, 2° comma, è stato [erroneamente (58)] considerato “atto doveroso, che non può essere omesso in quanto costituisce elemento essenziale del procedimento” (59); ma è altrettanto vero che sarebbe del tutto irragionevole ritenere che il mancato compimento di tale atto da parte del pubblico ministero (specialmente quando il giudice, rilevata l’omissione, lo abbia nuovamente e vanamente invitato a compierlo!) possa impedire la pronuncia del provvedimento camerale e/o ne possa provocare l’invalidità: di guisa che la norma ex art. 738, 2° comma, c.p.c. si risolve sostanzialmente nella (sola) previsione della comunicazione degli atti al pubblico ministero, la quale nondimeno è già imposta al giudice dalla ‘disposizione generale’ ex art. 71, 1° comma, c.p.c. (letto in combinazione con l’art. 70, 1° comma, n. 5, c.p.c.) (60).

Alla stregua di quanto precede risulta evidente che la sola disposizione ‘utile’ contenuta nella disciplina del procedimento camerale uniforme è quella ex art. 738, 3° comma, c.p.c. (“Il giudice può assumere informazioni”) (61), che dà a quel procedimento un’ispirazione inquisitoria, così derogando al principio dispositivo divisato generaliter dall’art. 115 c.p.c. (62).

E’ importante evidenziare adesso come le due situazioni testè segnalate (id est: il ‘nulla giuridico’ dissimulato dalla ‘finzione normativa’ rappresentata dagli artt. 737 e 738, 1° e 2° comma, c.p.c.; e la direttiva inquisitoria data dall’art. 738, 3° comma, c.p.c.) contribuiscano a dilatare ulteriormente gli spazi della c.d. discrezionalità del giudice in subiecta materia, rendendoli … illimitati.



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