The eu fundamental Rights Agency in the



Scaricare 189.58 Kb.
Pagina2/2
14.11.2018
Dimensione del file189.58 Kb.
1   2
Conclusione

106. Alla luce delle considerazioni che precedono ritengo che si debba rispondere alle questioni pregiudiziali sottoposte dal Bundesverwaltungsgericht dichiarando quanto segue:

«1)      Una condizione dettata da uno Stato membro che imponga di stabilire la residenza in un’area geografica circoscritta costituisce una restrizione della libertà di circolazione sancita dall’articolo 33 della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta, a prescindere completamente dal fatto che il beneficiario della protezione internazionale fruisca della libertà di circolare e di soggiornare all’interno di tutto il territorio di detto Stato.

2)      Un obbligo relativo al luogo di residenza a carico di persone titolari dello status di protezione sussidiaria, come quello imposto dalla normativa oggetto dei procedimenti principali, basato sull’obiettivo di garantire un’adeguata ripartizione territoriale degli oneri delle prestazioni sociali, non è compatibile con l’articolo 33 della direttiva 2011/95.

3)      Un obbligo relativo al luogo di residenza a carico di persone titolari dello status di protezione sussidiaria, come quello imposto dalla normativa oggetto dei procedimenti principali, giustificato in base a ragioni di politica migratoria o dell’integrazione, è compatibile con l’articolo 33 della direttiva 2011/95, in conformità all’articolo 21 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea con riferimento al diritto fondamentale alla libertà di circolazione all’interno di uno Stato, soltanto nel caso in cui tali ragioni siano sufficientemente serie e siano collegate a situazioni di fatto concrete, e qualora, nel rispetto dei dettami del principio di proporzionalità, l’ordinamento nazionale, esaminato nel suo insieme, non circoscriva la portata della restrizione di cui trattasi ai soli beneficiari di protezione internazionale, aspetto questo che spetta al giudice nazionale verificare».

1 –      Lingua originale: lo spagnolo.



2 –      GU L 337, pag. 9. Tale direttiva ha abrogato e sostituito, per gli Stati membri cui essa si applica, la direttiva 2004/83/CE del Consiglio, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale, nonché norme minime sul contenuto della protezione riconosciuta (GU L 304, pag. 12).



3 – La Corte ha interpretato la direttiva 2004/83 nelle sentenze Bolbol (C 31/09, EU:C:2010:351); B (C 57/09 e C 101/09, EU:C:2010:661); Y (C 71/11 e C 99/11, EU:C:2012:518); X (da C 199/12 a C 201/12, EU:C:2013:720); A e a. (da C 148/13 a C 150/13, EU:C:2014:2406); T. (C 373/13, EU:C:2015:413); Shepherd (C 472/13, EU:C:2015:117); Abdida (C 562/13, EU:C:2014:2453), e Qurbani (C 481/13, EU:C:2014:2101). Essa ha inoltre analizzato alcuni aspetti della protezione sussidiaria nell’ambito delle sentenze Elgafaji (C 465/07, EU:C:2009:94); Diakite (C 285/12, EU:C:2014:39); M’Bodj (C 542/13, EU:C:2014:2452); M.M. (C 277/11, EU:C:2012:744); Salahadin Abdulla e a. (C 175/08, C 176/08, C 178/08 e C 179/08, EU:C:2010:105); Abed El Karem El Kott e a. (C 364/11, EU:C:2012:826), e N. (C 604/12, EU:C:2014:302).



4 – Recueil des traités des Nations unies, volume 189, pag. 150, n. 2545 (1954). La convenzione è entrata in vigore il 22 aprile 1954 ed è stata completata dal Protocollo relativo allo status dei rifugiati del 31 gennaio 1967, che è entrato in vigore il 4 ottobre 1967.



5 –      Adottato il 19 dicembre 1966 ed entrato in vigore il 23 marzo 1976 (Recueil des traités des Nations unies, volume 999, pag. 171; in prosieguo: il «PIDCP»).



6 –      Il Protocollo n. 4, aperto alla firma il 16 settembre 1963 ed entrato in vigore il 2 maggio 1968, è stato ratificato da tutti gli Stati membri, ad eccezione della Grecia – che non lo ha né firmato né ratificato – e del Regno Unito – che lo ha firmato ma non lo ha ratificato.



77 –      BGBl. 2004 I, del 30 luglio 2004, pag. 1050, nella versione del 25 febbraio 2008, come modificato da ultimo dalla legge del 28 agosto 2013.



8 –      Sentenza del Bundesverwaltungsgericht del 15 gennaio 2008, 1 C 17.07, punto 20.



9 –      Regolamento (CEE) del Consiglio del 15 ottobre 1968, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità (GU L 257, pag. 2).



10 –      Tale conclusione sarebbe corroborata dall’articolo 45, paragrafo 3, lettere b) e c), TFUE, che si riferisce al diritto di spostarsi liberamente e al diritto di prendere dimora, nonché da altre disposizioni del diritto dell’Unione, come gli articoli 20, paragrafo 2, lettera a), TFUE e 21, paragrafo 1, TFUE, nonché dall’articolo 45 della Carta, disposizioni queste che distinguono tra libertà di circolazione e diritto di residenza. Analogamente, a favore di detta conclusione deporrebbero altre disposizioni del diritto derivato, come l’articolo 7 della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU L 180, pag. 96), e la direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CE (GU L 158, pag. 77).



11 –      Per esempio, nelle versioni spagnola (libre circulación), francese (liberté de circulation), inglese (freedom of movement), italiana (libertà di circolazione), neerlandese (vrij verkeer), portoghese (liberdade de circulação), rumena (libertatea de circulație), danese (Fri bevægelighed), svedese (fri rörlighet), bulgara (Свободанапридвижване), estone (Liikumisvabadus), greca (Ελεύθερηκυκλοφορία), ceca (svoboda pohybu), slovacca (sloboda pohybu), lettone (pārvietošanās brīvība) e croata (sloboda kretanja). Una differenza terminologica compare eccezionalmente, ad esempio, nella versione polacca (swobodny przepływ / swoboda przemieszczania).



12 –      V., in particolare, gli articoli 45, paragrafo 3, lettere b) e c), TFUE, 21, paragrafo 1, TFUE e 79, paragrafo 2, lettera b), TFUE, nonché l’articolo 45, paragrafi 1 e 2, della Carta e la direttiva 2004/38.



13 –      V., per esempio, Olesti Rayo, A., «La libre circulación de personas: desplazamiento y residencia», in J. Mª Beneyto Pérez (Ed.), Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo VI: Mercado Único Europeo y Unión Económica y Monetaria, Thomson Reuters Aranzadi, 2009, pagg. da 325 a 387.



14 –      V. le conclusioni dell’avvocato generale Mayras nella causa Rutili (36/75, EU:C:1975:124), in cui si riferiva al diritto dei lavoratori di ««rispondere ad offerte di lavoro effettive» così come al «diritto di spostarsi liberamente nel territorio degli Stati membri e di dimorarvi al fine di svolgervi un’attività lavorativa».



15 –      In proposito possiamo citare l’articolo 3, paragrafo 2, TUE, l’intestazione del titolo IV della Parte III del Trattato FUE, l’articolo 26, paragrafo 2, TFUE, l’articolo 45, paragrafo 1, TFUE, nonché gli articoli 46 TFUE e 48 TFUE.



16 –      Questa espressione compare frequentemente nell’ambito delle disposizioni dell’acquis di Schengen.



17 –      V. l’articolo 11, paragrafo 1, lettera h), della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (GU 2004, L 16, pag. 44); l’articolo 14, paragrafo 1, lettera h), della direttiva 2009/50/CE del Consiglio, del 25 maggio 2009, sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi che intendano svolgere lavori altamente qualificati (GU L 155, pag. 17); l’articolo 22, lettera b), della direttiva 2014/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sulle condizioni di ingresso e di soggiorno dei cittadini di paesi terzi per motivi di impiego in qualità di lavoratori stagionali (GU L 94, pag. 375), e l’articolo 17, lettera b), della direttiva 2014/66/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, sulle condizioni di ingresso e soggiorno di cittadini di paesi terzi nell’ambito di trasferimenti intra societari (GU L 157, pag. 1).



18 –      Solo per citare alcuni esempi, v. Schermers, H., Free Movement of Persons in Europe: Legal Problems and Experiences, Springer, 1993; Spaventa, E., Free Movement of Persons in the European Union: Barriers to Movement in Their ConstitutionalContext, Kluwer Law International, 2007; Flory, M., e Higgins, R., Liberté de circulation des personnes en droit international, Economica, 1988; Beyani, C., Human Rights Standards and the Movement of People Within States, Oxford University Press, 2000, e Goodwin Gill, G., International law and the Movement of Persons Between States, Oxford University Press, 2008.



19 –      V., per esempio, in relazione alla direttiva 2004/83, la sentenza X e a. (da C 199/12 a C 201/12, EU:C:2013:720), punto 39 e la giurisprudenza ivi citata.



20 –      Sentenza N. (C 604/12, EU:C:2014:302), punto 28 e la giurisprudenza ivi citata.



21 –      Sentenza Qurbani (C 481/13, EU:C:2014:2101), punti 24 e 26.



22 –      Come indica espressamente l’articolo 20, paragrafo 1, della direttiva 2011/95.



23 –      V. le conclusioni dell’avvocato generale Mengozzi nelle cause riunite B (C 57/09 e C 101/09, EU:C:2010:302), paragrafo 42.



24 –      Risulta emblematico al riguardo il commento dell’UNHCR [Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati] sull’articolo 32 della direttiva 2004/83, nel punto in cui dichiara che «UNHCR understands that, in line with Article 26 of the 1951 Convention and Article 2 of Protocol No. 4 to the ECHR, the right to choose the place of residence is included in the right to freedom of movement» (UNHCR, Annotated Comments on the EC Council Directive2004/83/EC, 2005).



25 – C 571/10, EU:C:2012:233, punti 79 e segg.



26 –      Direttiva del Consiglio del 25 novembre 2003 (GU 2004, L 16, pag. 44), come modificata dalla direttiva 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2011 (GU L 132, pag. 1).



27 –      L’importanza del diritto fondamentale di circolare liberamente all’interno di uno Stato fa sí che tale diritto sia in una certa misura ricompreso nel diritto alla libera circolazione all’interno dell’Unione. Così, l’articolo 22 della direttiva 2004/38 consente agli Stati membri di stabilire limitazioni territoriali del diritto di soggiorno o del diritto di soggiorno permanente soltanto nei casi in cui esse siano previste anche per i propri cittadini. Nella sentenza Rutili (36/75, EU:C:1975:137) la Corte ha dichiarato che, per quanto riguarda «i divieti di soggiorno parziali limitati a talune circoscrizioni territoriali, i singoli tutelati dal diritto comunitario devono, in forza dell’art. 7 del Trattato e nel settore d’applicazione di tale disposizione, venir posti su un piede di parità coi cittadini dello Stato membro di cui trattasi» (punto 49). Tale obbligo di parità di trattamento è stato mitigato nella sentenza Oteiza Olazabal (C 100/01, EU:C:2002:712) in riferimento a limitazioni territoriali giustificate da gravi motivi di ordine pubblico o di pubblica sicurezza basati su un comportamento individuale, che altrimenti porterebbero ad un divieto di soggiorno o ad una misura di espulsione riferiti all’intero territorio nazionale. La libertà di circolare all’interno di uno Stato è altresì indirettamente tutelata dal diritto dell’Unione nel caso in cui una misura nazionale restrittiva di tale diritto sia idonea a incidere sulla libertà di circolazione tra Stati membri e non sia giustificata. V. la sentenza Libert e a. (C 197/11 e C 203/11, EU:C:2013:288).



28 –      Si deve rilevare, come osserva il giudice del rinvio, che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo sull’articolo 2 del Protocollo n. 4 della CEDU in alcuni casi riconduce le condizioni relative al luogo di residenza sotto la nozione di libertà di circolazione (v., per esempio, Corte eur. D.U., sentenze Luordo c. Italia del 17 luglio 2003, n. 32190/96; Villa c. Italia del 20 aprile 2010, n. 19675/06, e Tatishvili c. Russia del 22 febbraio 2007, n. 1509/02).



29 –      Higgins, V.R., «The Right in International Law of an Individual to Enter, Stay in and Leave a Country», in International Affairs, volume 49, n. 31973, pagg. da 341 a 357, specialmente pag. 342, con riferimento ai diritti di ingresso, di soggiorno e di uscita.



30 –      Per uno studio storico dettagliato sulle origini della libertà di circolazione in Germania, v. Ziekow, J., Über Freizügigkeit und Aufenthalt, Mohr Siebeck, 1997.



31 –      L’articolo 33 della direttiva 2011/95 riprende quasi alla lettera il tenore dell’articolo 32 della direttiva 2004/83, il quale a sua volta riflette la terminologia della proposta della Commissione COM(2001) 510 definitivo. Rispondendo ad un quesito rivoltole all’udienza, la Commissione ha dichiarato che la sua intenzione era di considerare la libertà di residenza inclusa nella nozione di libertà di circolazione. Ciononostante, né le spiegazioni contenute in tale proposta, né i successivi lavori preparatori contengono elementi che confermino l’intenzione del legislatore dell’Unione rispetto alla questione che ci occupa.



32 –      Direttiva del Consiglio del 27 gennaio 2003 (GU L 31, pag. 18).



33 –      COM(2001) 181 definitivo



34 –      Conclusioni del Consiglio del 30 novembre e del 1° dicembre 2000, Documento 13865/00, cui sono allegati gli «Orientamenti per il futuro strumento comunitario sulle condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo».



35 –      Tali spiegazioni contengono anche il riferimento alla necessità di rispettare il diritto alla libera circolazione sancito dal Protocollo n. 4 della CEDU. V. la proposta di direttiva del Consiglio recante norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri COM(2001) 181 definitivo (GU C 213E, pag. 286).



36 –      COM(2001) 510 definitivo.



37 –      Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (GU L 180, pag. 96).



38 –      Si possono vedere, per esempio, i documenti del Consiglio nn. 11541/01, 6467/02 o 7307/02.



39 –      Difatti, la circolare del 2009 prevede la revoca o la revisione dell’obbligo relativo alla residenza nel caso in cui esista un contratto di lavoro con determinate caratteristiche – principalmente, il fatto che questo assicuri i mezzi di sostentamento per tutta la famiglia senza dover ricorrere all’assistenza sociale –, qualora vengano facilitati il ricongiungimento con il coniuge, con il partner di un’unione registrata o con i figli minorenni ovvero la prestazione di cure ai familiari che ne abbiano bisogno per ragioni di età, malattia o disabilità, oppure al fine di evitare situazioni di pericolo derivanti dall’ambiente familiare.



40 – BVerwG (1 C 17.07).



41 –      Tale elemento è stato messo particolarmente in rilievo dal Comitato per i diritti umani delle Nazioni Unite nell’Osservazione generale n. 27, relativa alla libertà di circolazione (articolo 12 del PIDCP), del 2 novembre 1999 (CCPR/C/21/Rev.1/Add.9, CCPR OB), il cui testo esordisce affermando che «la libertà di circolazione è condizione indispensabile per il libero sviluppo della persona».



42 –      Sentenza Glatzel (C 356/12, EU:C:2014:350), punto 43 e la giurisprudenza ivi citata.



43 –      Sentenza Akzo Nobel Chemicals e Akcros Chemicals/Commissione (C 550/07 P, EU:C:2010:512), punto 55 e la giurisprudenza ivi citata.



44 –      V., al riguardo, Bank, R., «Rechtsstellung von Flüchtlingen und subsidiär geschützten Personen nach der Qualifikationsrichtlinie», in R. Hofmann e T. Löhr, (a cura di), Europäisches Flüchtlings- und Einwanderungsrecht. Eine kritische Zwischenbilanz, Nomos, Baden Baden, 2008, pagg. da 169 a 181, specialmente pag. 174. A termini dell’articolo 6 della Convenzione di Ginevra, «l’espressione “nelle stesse circostanze” implica che tutte le condizioni (in particolare quelle relative alla durata ed alle condizioni per il soggiorno e la residenza) che l’interessato dovrebbe adempiere, se non fosse rifugiato, per poter esercitare determinati diritti, devono da lui essere soddisfatte, ad eccezione di quelle condizioni che per la loro natura non possono essere adempiute da un rifugiato».



45 –      Tale nozione, che non viene definita nella direttiva, comprende ogni persona che non sia un cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 1, TFUE e che, a sua volta, soddisfi le condizioni necessarie per soggiornare in uno Stato membro. Si può ritenere che il riferimento generico agli altri residenti regolari alluda agli stranieri assoggettati al regime generale, il cui soggiorno non è basato su motivi eccezionali o legati alla protezione internazionale.



46 –      Secondo il testo delle Spiegazioni relative alla Carta, articolo 21.



47 –      V. Corte eur. D.U., sentenze Ponomaryovi c. Bulgaria del 21 giugno 2011, n. 5335/05, e in particolare, Bah c. Regno Unito del 27 settembre 2011, n. 56328/07.



48 –      V. Corte eur. D.U., sentenza Bah c. Regno Unito, cit. supra, § 48.



49 –      V. Corte eur. D.U., decisione Omwenyeke c. Germania del 20 novembre 2007, n. 44294/04. V., inoltre, le decisioni della Commissione europea dei diritti dell’uomo nelle cause P. c. Germania, n. 12068/86; U. e S. c. Germania, n. 11825/85, e Aygün c. Svezia, n. 14102/88.



50 –      Direttiva 2011/51/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 maggio 2011, che modifica la direttiva 2003/109/CE del Consiglio per estenderne l’ambito di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale (GU L 132, pag. 1).



51 –      Sentenza Glatzel (C 356/12, EU:C:2014:350), punto 43.



52 –      Sull’interazione tra le circolari amministrative che delimitano il potere discrezionale dell’amministrazione e i requisiti relativi alla «qualità della legge», precisamente quando esse pongono rimedio alla vaghezza della legge sulla cui base sono state approvate, v., per esempio, Corte eur. D.U., sentenza Silver e a. c. Regno Unito del 25 marzo 1983, n. 5947/72, § 88. La circolare del 2009 è accessibile al pubblico. Nella sentenza Spacek s.r.o. c. Repubblica ceca del 9 novembre 1999, n. 26449/95, § 57, la Corte europea dei diritti dell’uomo ha stabilito che la Convenzione non specifica il modo di pubblicazione di tali atti. Sulla questione dei limiti previsti dalla legge mi sono già ampiamente soffermato nelle mie conclusioni nella causa Scarlet Extended (C 70/10, EU:C:2011:255), paragrafi 88 e segg.



53 –      Sentenza Salahadin Abdulla e a. (C 175/08, C 176/08, C 178/08 e C 179/08, EU:C:2010:105), punto 78.



54 –      Sentenza N. (C 604/12, EU:C:2014:302), punto 32.



55 –      Ibidem (punto 34).



56 –      Battjes, H., «Commentary to article 20- Directive 2011/95/UE», in K. Hailbronner e D. Thym (ed.), EU Immigration and Asylum Law. Commentary, 2a ed., C.H. Beck, Hart, Nomos, 2016, in stampa, punto 20. V., inoltre, Moreno Lax V., e Garlick, M., «Qualification: Refugee Status and Subsidiary Protection», in S. Peers e a. (ed.), EU Immigration and Asylum Law.Text and Commentary, 2a ed., Brill, 2014, pagg. da 65 a 210, specialmente pag. 158.



57 –      Considerando 39 della direttiva 2011/95.



58 –      Conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa Abdida (C 562/13, EU:C:2014:2167), nota 11, e nella causa M’Bdoj (C 542/13, EU:C:2014:2113), nota 9. Tale tendenza alla soppressione delle differenze tra i due status è evidente anche nella direttiva 2013/32/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (GU L 180, pag. 60). V. il paragrafo 46 delle conclusioni dell’avvocato generale Bot nella causa N. (C 604/12, EU:C:2013:714).



59 –      Su tale questione, v. Hailbronner, K., e Thym, D., «Chapter IV. Asylum. Legal Framework for EU Asylum Policy», in K. Hailbronner e D. Thym, op. cit., punto 9.



60–      V. Hathaway, J.C., The Rights of Refugees under International Law, Cambridge University Press, 2005, pagg. 711 e 719; Marx, R., «Article 26 – Freedom of Movement», in A. Zimmermann (ed.), The 1951 Convention Relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol. A Commentary, Oxford University Press, 2011, pag. 1160; Division of International Protection of the UNHCR, Commentary on the Refugee Convention 1951, 1997.



61 –      Ciò è previsto dall’articolo 7 della direttiva 2013/33, tenendo altresì presente che l’articolo 31, paragrafo 2, della Convenzione di Ginevra riconosce espressamente la possibilità di imporre le necessarie restrizioni alla libertà di circolazione fino a quando la situazione di un richiedente asilo non sia stata regolarizzata.



Fine modulo







1   2


©astratto.info 2017
invia messaggio

    Pagina principale