Ufficio legislativo



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Ufficio Legislativo

Prot. n.741

Roma,16/01/2009
Alla

Direzione Generale per la qualità e la tutela del paesaggio, l’architettura e l’arte contemporanee

e per conoscenza al

Segretariato Generale


Oggetto: Richieste di sanatoria, ai sensi dell’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, delle opere abusive eseguite su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico. Profili temporali del potere statale di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche.


1.1. Con nota n. prot. 15883 del 15 dicembre 2008, codesta Direzione Generale ha chiesto il parere dell’Ufficio scrivente in ordine alla possibilità di continuare ad applicare l’indirizzo espresso dal Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, con la decisione del 7 giugno 1999, n. 20, nell’esercizio della funzione di annullamento delle autorizzazioni paesaggistiche, rilasciate nell’ambito del procedimento, previsto dall’art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, di sanatoria degli abusi edilizi consumati in zone sottoposte a vincolo.
In particolare, l’Ufficio richiedente intende conoscere:


  1. se l’obbligo di pronuncia dell’amministrazione preposta alla gestione del vincolo e il conseguente potere statale di annullamento sussista anche in riferimento agli interventi abusivi realizzati antecedentemente l’imposizione del vincolo medesimo, qualora l’esame della relativa domanda di sanatoria debba essere condotto una volta che detto provvedimento conformativo sia stato adottato;




  1. se il vincolo paesaggistico sopravvenuto possa fungere da parametro di legittimità cui ancorare la valutazione da parte delle Soprintendenze dei provvedimenti di autorizzazione paesaggistica rilasciati dalle competenti amministrazioni nell’ambito del menzionato procedimento di sanatoria degli abusi realizzati in zone vincolate.

1.2. Per quanto di interesse, con la richiamata pronuncia n. 20/99, l’organo di giustizia amministrativa afferma che “la disposizione di portata generale di cui all’art. 32, primo comma, (della legge n. 47/85) relativa ai vincoli che appongono limiti all’edificazione (…) deve interpretarsi nel senso che l’obbligo di pronuncia da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall’epoca d’introduzione del vincolo. E appare altresì evidente che tale valutazione corrisponde alla esigenza di vagliare l’attuale compatibilità, con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente”.

1.3. Il quesito trae origine dall’apparente contraddittorietà, rispetto a tale assunto, della recente decisione del Consiglio di Stato del 7 gennaio 2008, n. 22, nella quale si osserva che “la normativa speciale in tema di sanatoria postuma degli abusi edilizi non si applica alle opere che si pongano in contrasto con vincoli di inedificabilità introdotti a tutela di interessi paesistici; tuttavia, l’inibitoria di inedificabilità non sussiste nel caso di vincoli imposti successivamente al momento di consumazione dell’abuso”.

2.1. Per la soluzione del quesito proposto, ad avviso dell’Ufficio scrivente, occorre muovere dal rilievo che le pronunce di cui si discorre riguardano profili distinti, ancorché strettamente connessi, in quanto, a differenza della decisione n. 20/99 – che attiene all’interpretazione dell’art. 32 della legge n. 47/85, in tema di procedura per la sanatoria delle opere costruite su aree sottoposte a vincolo – la più recente sentenza n. 22/08 del Consiglio di Stato verte sul successivo art. 33, comma 1, lett. a), in tema di abusi non suscettibili di sanatoria.

2.2. Ora, il primo dei due articoli richiamati dispone che “fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”; mentre l’art. 33, dal canto suo, prevede che “le opere di cui all’articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i (vincoli imposti a tutela di interessi paesistici), qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse”.

Già il confronto testuale delle due disposizioni evidenzia che, diversamente dalla previsione di cui all’art. 33 - che espressamente richiama il dato della priorità dell’imposizione del vincolo rispetto alla realizzazione dell’abuso, qualora si tratti di provvedimento interdittivo di ogni facoltà edificatoria – quella contenuta nell’art. 32 non fa riferimento a detto elemento di fattispecie, per cui l’Adunanza Plenaria, in via interpretativa, ha potuto affermare la rilevanza del vincolo sopravvenuto all’abuso, nel senso che il relativo procedimento di sanatoria non possa prescindere dall’esercizio del potere consultivo ivi previsto e dalla successiva fase di annullamento statale.

Sotto questo profilo, dunque, non è dato riscontrare alcuna divergenza tra le due interpretazioni fornite dal giudice amministrativo, in quanto, come premesso, esse riguardano fattispecie diverse.

3.1. Sussiste, tuttavia, un importante punto di contrasto.

Infatti, nella suddetta sentenza n. 22/08, l’organo di giustizia amministrativa non solo afferma che “la prescrizione del piano paesistico sui limiti di edificazione non può (…) assurgere a condizione impeditiva del perfezionamento della pratica di condono edilizio, perché introdotta (…) successivamente al momento di consumazione dell’abuso”, ma aggiunge che la disciplina vincolistica successiva non è applicabile nemmeno come parametro per il giudizio di compatibilità paesaggistica dell’intervento modificativo illegittimo realizzato prima dell’adozione del provvedimento di tutela.

In altri termini, il Consiglio di Stato, una volta accertata la sopravvenienza del vincolo assoluto di inedificabilità, anziché limitarsi ad affermare che detta circostanza non è impeditiva del perfezionamento della sanatoria, va oltre, spingendosi fino a sostenere l’irrilevanza del vincolo di cui si discorre, ai fini del giudizio di compatibilità paesaggistica, la quale, viceversa, deve necessariamente essere rilasciata secondo la procedura prevista dalla norma generale contenuta nell’art. 32 della legge n. 47/85.

Il collegio attribuisce, per questa via, alla priorità del vincolo rispetto all’abuso non solo il valore di elemento necessario della fattispecie costitutiva della sanatoria, così come emerge dal dato testuale dell’art. 33, ma anche la capacità di paralizzare l’efficacia del vincolo medesimo, dichiarando la sua inattitudine a porsi quale parametro alla cui stregua operare il giudizio di compatibilità paesaggistica, necessario per l’adozione del provvedimento di autorizzazione in sanatoria.

Così facendo, il collegio giunge a ritenere senz’altro sanabile un’opera abusiva, indipendentemente dalla valutazione della conformità della stessa ai canoni emergenti dal vincolo comunque vigente al momento dell’esame della domanda di sanatoria, per il fatto che la prescrizione vincolistica sia stata imposta successivamente alla realizzazione dell’intervento.

Per i motivi esposti, quest’Ufficio ritiene che, se la sopravvenienza del vincolo non può, per espressa previsione dell’art. 33, precludere la sanatoria di un’opera abusiva realizzata prima dell’adozione del provvedimento limitativo, detta circostanza non può comportare, come effetto ulteriore non contemplato dal dato letterale della norma, lo svuotamento del suo contenuto prescrittivo, eliminando completamente, nell’ambito della procedura di sanatoria, la fase dell’apprezzamento dei valori paesaggistici tutelati.

3.2. Del resto, il principio secondo cui ad un provvedimento di vincolo divergente dalla propria fattispecie astratta possa comunque essere riconosciuta una qualche efficacia sul piano giuridico è stato già affermato, sebbene in relazione alla diversa materia riguardante la natura e l’efficacia dei decreti ministeriali cc.dd. “Galassini”, dalla giurisprudenza amministrativa, da ultimo ripresa dalla recente decisione n. 408/08 del Consiglio di Stato.

In particolare, detta sentenza enuncia il principio della duplice valenza dei richiamati provvedimenti, per un verso, di individuazione delle località aventi pregio ambientale, per l’altro, di divieto assoluto di modificazione dei luoghi predetti.

Da tale principio l’organo giudicante fa derivare la regola per cui il venir meno del vincolo di inedificabilità assoluta non determina anche la caducazione della valenza individuativa e di dichiarazione del notevole interesse pubblico, con la conseguenza che alle stesse si applica il regime di inedificabilità relativa e l’obbligo di munirsi della prescritta autorizzazione paesaggistica, per l’esecuzione di ogni attività di trasformazione edilizia.

E’ evidente che questa soluzione interpretativa si fonda sulla stessa natura giuridica del vincolo, il quale riassume nel proprio contenuto un necessario e preventivo momento di accertamento delle peculiarità naturalistico-ambientali che un immobile presenta prima ancora che esso venga riconosciuto da un espresso provvedimento di tutela.

4.1. La ricostruzione proposta risulta, inoltre, conforme all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato nella decisione del 17 giugno 2003, n. 5919.

4.2. Con questa pronuncia, l’organo di giustizia amministrativa, in riferimento ad una fattispecie di annullamento statale fondata sulla difformità dell’autorizzazione paesaggistica rispetto al vincolo, afferma che “il vincolo assoluto di inedificabilità, sopravvenuto (…) alla realizzazione delle opere da condonare, era in vigore al momento della valutazione della domanda di sanatoria, e il Sovrintendente era, quindi, tenuto a farne applicazione ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 32 e 33 della legge n. 47/1985: il primo subordina il condono edilizio al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, nel caso di opere eseguite su area vincolata; il secondo non consente la sanabilità degli abusi eseguiti in presenza di un vincolo assoluto di inedificabilità, e, qualora questo vincolo sia sopravvenuto (…), esso non potrà essere considerato del tutto inesistente per il solo fatto che sia sopravvenuto all’edificazione, e ritenere, pertanto, che l’abuso commesso sia senz’altro sanabile, per cui è comunque necessario l’obbligo della richiesta di parere, come per la previsione di carattere generale contenuta nel comma 1 dell’art. 32”.

In altri termini, ritiene l’organo giurisdizionale, “il vincolo di inedificabilità totale sopravvenuto non può considerarsi inesistente, e a questo vincolo deve essere applicato lo stesso regime indicato nella previsione generale di cui all’art. 32, primo comma, che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo, al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo”.

Questo vuol dire” - prosegue il collegio – “che, in presenza di un vincolo di inedificabilità totale sopravvenuto, l’autorità preposta alla tutela del vincolo deve comunque essere chiamata ad esprimersi, come avviene nell’ipotesi di sopravvenienza di un vincolo di inedificabilità parziale (comma 1 dell’art. 32 della legge n. 47/1985). Ma, la valutazione, che l’amministrazione è chiamata a fare, non potrà prescindere dal contenuto proprio del vincolo che, nella sua assolutezza, preclude ogni tipo di edificazione”.

In ultima analisi, il Consiglio di Stato sostiene “che il vincolo sopravvenuto di inedificabilità assoluta debba (…) essere considerato rilevante, se in vigore al momento della valutazione della domanda di condono, nonostante sia stato imposto successivamente alla edificazione delle opere abusive”.

5.1. Tutto quanto sopra premesso, l’Ufficio scrivente reputa, in conclusione, di accordare preferenza all’orientamento formulato dalla giurisprudenza amministrativa con la decisione n. 20/99 e con la successiva pronuncia n. 5919/03, in quanto maggiormente aderente al dato testuale della normativa dettata dalla legge n. 47/85, oltre che conforme ad una interpretazione costituzionalmente orientata, dato il contenuto dell’art. 9 della Carta fondamentale, e alle esigenze di tutela dei valori ambientali e culturali espressi dal paesaggio.

In particolare, si ritiene che gli uffici periferici dell’amministrazione siano tenuti ad effettuare i prescritti controlli sulle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate nell’ambito dei procedimenti di sanatoria, anche nelle ipotesi di abusi perpetrati prima dell’imposizione del vincolo - sia esso relativo ex art. 32 della legge n. 47/85, sia esso assoluto, secondo la previsione contenuta nel successivo art. 33 - e che i predetti controlli debbano essere operati alla luce delle indicazioni contenute nello stesso provvedimento sopravvenuto.

5.2. Quanto, infine, alla natura di verifica di legittimità (estesa fino a ricomprendere tutte le figure sintomatiche dell’eccesso di potere) del menzionato accertamento delle Soprintendenze sulle autorizzazioni paesaggistiche rilasciate dagli organi preposti, si rinvia al contenuto del parere formulato da quest’Ufficio n. prot. 21128 dell’11 novembre 2008.

Il Capo dell’Ufficio



Mario Torsello




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