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b) l’ufficio procedimenti disciplinari



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b) l’ufficio procedimenti disciplinari.

L’art. 55, al comma 4, stabilisce che “Ciascuna amministrazione, secondo il proprio ordinamento, individua l’ufficio competente per i procedimenti disciplinari”. La disposizione non ha portata innovativa rispetto al testo previgente; infatti, già l’art. 59 del d.lgs. n. 29 del 1993 aveva previsto l’individuazione di una competenza ad hoc per la gestione del procedimento disciplinare (U.P.D.). L’individuazione è rimessa alla discrezionalità organizzativa di ogni amministrazione e non è richiesta la costituzione di un apposito ufficio; infatti, la competenza si può svolgere anche nell’ambito di una struttura deputata a più ampie attribuzioni, ma si tratta comunque di una competenza da esercitare in via esclusiva.

La competenza del procedimento disciplinare spetta all’U.P.D. per le ipotesi in cui il responsabile della struttura non abbia qualifica dirigenziale e, comunque, per le infrazioni di maggior gravità. Non è specificato in questo caso se il responsabile dell’U.P.D. debba essere dirigente. E’ chiaro che per le Amministrazioni dello Stato questa rappresenta la regola generale, mentre per gli enti locali privi della qualifica dirigenziale, frequentemente si presenta il caso di investitura di funzionari. In proposito, poiché il comma 4 del menzionato art. 55 bis per la costituzione degli U.P.D. fa rinvio al “proprio ordinamento”, negli enti locali privi di qualifica dirigenziale la responsabilità dell’ufficio può essere attribuita anche ai funzionari a cui sono assegnate le funzioni dirigenziali ai sensi del citato art. 109, comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000. Nell’ottica della riforma, la particolare professionalità radica la competenza funzionale del servizio, supplendo anche alla mancanza della qualifica (in riferimento al regime previgente la riforma e alle competenze dell’U.P.D. la Corte di cassazione ha avuto modo di affermare che “alcuna norma prevede che dell’Ufficio procedimenti disciplinari debbano far parte dipendenti con qualifica almeno pari a quella degli incolpati, né esiste un principio secondo il quale soltanto siffatta composizione sarebbe idonea ad attuare il principio di imparzialità dell’amministrazione”, Cass., Sez. lav., n. 10600 del 3 giugno 2004). Alternativamente, la scelta dell’ente locale potrebbe ricadere sull’attribuzione delle funzioni in questione al segretario comunale, opportunamente investito ai sensi dell’art. 97, comma 4, lett. d), del medesimo decreto ovvero sulla costituzione di un U.P.D. in convenzione con altri enti, ai sensi dell’art. 30, comma 4, del testo unico.

Si rileva che la disposizione in esame, a differenza della norma contenuta nel comma 4 dell’abrogato art. 55 del d.lgs. n. 165 del 2001, non prevede più espressamente che l’ufficio competente dia avvio al procedimento a seguito della “segnalazione del capo della struttura in cui il dipendente lavora”, essendo stato eliminato questo inciso. Con la riforma risulta chiaro che l’ufficio si attiva non solo nei casi in cui pervenga tale segnalazione, ma anche nelle ipotesi in cui lo stesso abbia altrimenti acquisito notizia dell’infrazione. Ciò si evince dalla seconda parte del medesimo comma, in cui si ancora la decorrenza del termine per la contestazione dell’addebito dalla ricezione degli atti o dall’acquisizione aliunde della notizia dell’infrazione.

Una volta investito correttamente della procedura da parte del dirigente, l’U.P.D. sarà tenuto a svolgere il procedimento sulla base dell’istruttoria; l’esito dello stesso potrà portare o all’archiviazione o all’irrogazione della sanzione appropriata, che potrà consistere anche in una sanzione di minore gravità (ossia inferiore alla sospensione dal servizio con privazione della retribuzione sino a dieci giorni), benché in astratto questa rientri nella competenza del dirigente rimettente.

 

3. L’irrogazione delle sanzioni disciplinari nei confronti dei dirigenti, con particolare riferimento agli illeciti della mancata collaborazione con l’autorità disciplinare procedente e del mancato esercizio o della decadenza dall’azione disciplinare.

L’art. 55 comma 4 del d.lgs. n. 165 del 2001 prevede che: “Fermo quanto previsto nell’articolo 21, per le infrazioni disciplinari ascrivibili al dirigente ai sensi degli articoli 55-bis, comma 7, e 55-sexies, comma 3, si applicano, ove non diversamente stabilito dal contratto collettivo, le disposizioni di cui al comma 4 del predetto articolo 55-bis, ma le determinazioni conclusive del procedimento sono adottate dal dirigente generale o titolare di incarico conferito ai sensi dell’articolo 19, comma 3.”.

La disposizione contiene una norma speciale relativa a specifiche infrazioni ascrivibili ai dirigenti, ponendo una deroga al regime ordinario sulla competenza per l’irrogazione delle relative sanzioni. Gli illeciti sono quelli previsti dall’art. 55 bis, comma 7, e dall’art. 55 sexies, comma 3, e, cioè, l’ipotesi di mancata collaborazione con l’autorità disciplinare procedente e l’ipotesi del mancato esercizio o della decadenza dall’azione disciplinare. Si tratta di illeciti riferiti specificamente allo svolgimento del procedimento disciplinare, che sono stati introdotti dalla riforma con l’obiettivo di assicurare l’effettivo esercizio dell’azione e contrastare situazioni di collusione. La prima fattispecie, quella della mancata collaborazione con l’autorità disciplinare procedente, è riferita sia ai dirigenti sia ai dipendenti non dirigenti; la seconda, quella del mancato esercizio o della decadenza dall’azione disciplinare, è un illecito proprio del responsabile della struttura di appartenenza del dipendente incolpato o dell’U.P.D., sia esso dirigente o non dirigente.

Per queste infrazioni, la norma in esame stabilisce che, se l’incolpato è un dirigente, si applica la procedura di cui al comma 4 dell’art. 55 bis, il quale prevede la contestazione dell’addebito e lo svolgimento della procedura da parte dell’U.P.D., la decorrenza del termine per la conclusione del procedimento dalla data di prima acquisizione della notizia dell’infrazione, anche se avvenuta da parte del responsabile della struttura in cui il dipendente lavora, e la possibilità di raddoppio dei termini per le infrazioni di maggior gravità (tra le quali rientrano anche quelle in esame in quanto per entrambe le fattispecie è prevista in astratto la possibilità di comminare la sospensione dal servizio con privazione della retribuzione per un periodo superiore a dieci giorni).

Secondo quanto previsto dalla medesima disposizione, i contratti collettivi di riferimento possono disciplinare in maniera diversa rispetto alla fonte legale le norme procedimentali contenute nel citato comma 4 dell’art. 55 bis. Si precisa che la deroga in favore della contrattazione collettiva non può però riguardare la materia dell’organo competente all’avvio del procedimento, allo svolgimento della procedura e all’irrogazione della sanzione, poiché trattasi di aspetti legati all’investitura di un organo, ossia all’attribuzione di una competenza, i quali, in base ai principi costituzionali, debbono essere necessariamente disciplinati da fonti normative. Al riguardo, l’art. 55, comma 4, individua una specifica competenza per l’irrogazione della sanzione nel caso in cui l’incolpato sia un dirigente: questa spetta al dirigente di ufficio dirigenziale generale o al titolare dell’incarico ai sensi dell’art. 19, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001. Pertanto, per queste specifiche infrazioni la competenza dell’U.P.D. è diversa a seconda che il dipendente soggetto passivo della procedura sia un impiegato o un dirigente. Infatti, nel primo caso all’ufficio spetta l’intera gestione del procedimento, dalla fase della contestazione a quella dell’irrogazione della sanzione, mentre nel secondo, la competenza si arresta all’istruttoria e le determinazioni conclusive del procedimento sono rimesse al dirigente di ufficio dirigenziale generale (se il procedimento riguarda un dirigente di ufficio non generale) e al dirigente sovraordinato, come il capo Dipartimento o il Segretario generale (se il procedimento riguarda un dirigente di ufficio dirigenziale generale). L’espressione utilizzata dalla legge “dirigente generale” va intesa come riferimento alla tipologia di ufficio cui il dirigente è preposto e prescinde dalla circostanza che il dirigente incaricato appartenga alla prima o alla seconda fascia; infatti, in questo contesto, non pare avere alcun rilievo la circostanza soggettiva di essere iscritto alla prima o alla seconda fascia del ruolo dirigenziale.

La norma non chiarisce se il dirigente sovraordinato debba essere il responsabile dell’ufficio dirigenziale generale nell’ambito del quale è collocato l’ufficio dell’incolpato o il dirigente dell’ufficio dirigenziale generale nel cui ambito è compreso l’U.P.D. La soluzione interpretativa più corretta sembra la seconda. Infatti, tale soluzione consente meglio di soddisfare l’esigenza di terzietà e di uniformità dell’organo in fattispecie di illecito particolarmente delicate, come quelle in esame, che attengono alla corretta incardinazione e svolgimento del procedimento disciplinare. Inoltre, la determinazione di conclusione del procedimento può comportare l’esercizio di una discrezionalità più o meno ampia, ma tale discrezionalità può basarsi solo sulle risultanze dell’istruttoria compiuta dall’U.P.D. a seguito della contestazione, con la conseguenza che il ritenere al contrario la competenza in capo al dirigente dell’ufficio nel cui ambito svolge la propria attività l’incolpato sarebbe comunque irrilevante rispetto alla determinazione conclusiva del procedimento.

Stante il silenzio della legge sul punto, è rimesso all’autonomia organizzativa di ciascuna amministrazione l’individuazione della struttura e dell’organo competente a svolgere il procedimento ed eventualmente ad irrogare le sanzioni nel caso in cui l’illecito sia commesso proprio dal responsabile dell’U.P.D., dal dirigente dell’ufficio dirigenziale generale sovraordinato e dai dirigenti titolari di incarico di struttura complessa, ferma restando la necessità che l’individuazione sia effettuata a priori in astratto.

La formulazione della disposizione è chiaramente riferita alle Amministrazioni dello Stato, che sono tipicamente articolate in uffici dirigenziali semplici e generali sovraordinati e nelle quali è presente la figura del Capo Dipartimento o del Segretario generale. L’applicazione della norma nelle altre amministrazioni necessita invece di un adattamento attraverso l’esercizio dei poteri normativi ed organizzativi tipici di ciascun ordinamento e le soluzioni sostanziali dovranno essere rinvenute nell’ambito della particolare organizzazione di ciascun ente. Negli enti locali l’attribuzione delle funzioni in questione potrebbe essere compiuta in favore del segretario comunale o provinciale, opportunamente investito ai sensi dell’art. 97, comma 4, lett. d), del medesimo decreto.

Come detto, la competenza di cui al comma 4 dell’art. 55 ha carattere speciale. Pertanto, per tutte le altre ipotesi di illecito rimane ferma la disciplina generale sulla competenza alla contestazione dell’addebito, allo svolgimento del procedimento e all’irrogazione della sanzione di cui al menzionato art. 55 bis anche nel caso in cui l’incolpato sia un dirigente. Da ciò deriva che, nel caso di infrazioni di minor gravità, la procedura sarà svolta dal responsabile dell’ufficio sovraordinato. Nelle altre ipotesi, la competenza alla procedura spetta all’U.P.D., struttura che è titolare di una “competenza funzionale” ed il cui responsabile pertanto si deve ritenere legittimato ad adottare la determinazione conclusiva del procedimento disciplinare anche nei confronti di un dirigente con incarico di livello superiore (sul punto è opportuno richiamare l’orientamento manifestato dalla Corte di cassazione nella già citata sentenza n. 10600 del 3 giugno 2004). Stante il silenzio della legge in merito, è rimesso ancora una volta all’autonomia organizzativa di ciascuna amministrazione l’individuazione dell’organo responsabile dell’istruttoria e dell’organo competente all’irrogazione della sanzione nel caso in cui l’illecito sia commesso proprio dal responsabile dell’U.P.D.

In sintesi, tenuto conto dell’art. 55, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, il quadro generale risultante é il seguente:


  • fatti per i quali è prevista la sanzione pecuniaria (la sanzione sospensiva, per i dirigenti, è sempre potenzialmente superiore a dieci giorni): contesta e applica la sanzione il dirigente capo della struttura;

  • fatti colpiti con sanzioni più gravi di quelle pecuniarie, eccezion fatta per quelli indicati nel punto seguente: contesta e applica la sanzione l’U.P.D.;

  • per le sole infrazioni disciplinari ascrivibili al dirigente ai sensi degli articoli 55 bis, comma 7, e 55 sexies, comma 3, si applica il comma 4 del predetto articolo 55 bis, con contestazione dell’addebito ed istruttoria dell’U.P.D., ma le determinazioni conclusive del procedimento sono adottate dal dirigente con incarico dirigenziale generale della struttura sovraordinata all’U.P.D..

 




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