Vedere le politiche pubbliche Che cosa sono le politiche pubbliche?



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08.12.2017
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Vedere le politiche pubbliche


Che cosa sono le politiche pubbliche?

  • Che cosa sono le politiche pubbliche?

  • Il concetto di ‘politica pubblica’ non è né pacifico, né evidente.

  • Non è pacifico, perché è traversato da una tensione tra due definizioni: le politiche pubbliche sono

  • risposte a problemi di rilevanza collettiva

          • ma anche
  • decisioni vincolanti per la collettività



1 definizione: l’elemento centrale è un problema di rilevanza collettiva, pubblica.

  • 1 definizione: l’elemento centrale è un problema di rilevanza collettiva, pubblica.

  • Le politiche pubbliche sono tentativi messi in atto per fronteggiare un problema collettivo mobilitando risorse pubbliche e/o private per avviarne la soluzione.

  • 2 definizione: l’elemento centrale è la decisione vincolante per la collettività. Con le loro scelte, le autorità pubbliche possono

  • assegnare le poste in gioco tra i diversi contendenti,

  • ridurre o esasperare i conflitti

  • rinviare o mettere la sordina a un problema ....





1. Prime definizioni

  • Italia, idea di politica assoluta:

  • “L’azione politica, essendo intesa come il solo tipo di azione capace di trasformare la società, è anche il solo attraverso cui la vita dell’umanità, o di una nazione, può essere migliorata in vista di un dato ideale” (Pizzorno, 1993)



1. Prime definizioni La politica che manca all’italiano

  • l’italiano ha un unico termine per identificare due diversi campi di azione di rilevanza collettiva.

  • "in politica sono i voti che contano"

  • "la politica pensionistica pesa troppo sul deficit pubblico“

  • inglesi e americani utilizzerano due termini diversi:

    • politics nel primo caso,
    • policy nel secondo
  • “Il termine policy è libero da molte delle indesiderabili connotazioni collegate alla parola political, che spesso è considerata sottintendere ruoli partigiani e corruzione.” (Lasswell, 1951)





1. Prime definizioni

  • Ancora oggi, molti giornalisti pongono il termine ‘politiche ‘ tra virgolette, come si fa per le espressioni strane o esotiche, e per evitare che sia confuso con ‘le donne che fanno politica’:

  • “L’inconsistenza della cultura politica nazionale è l’autentica cifra del centro******; ne condiziona la capacità di dar vita al cambiamento promesso, e mai attuato, e di produrre «politiche» davvero modernizzatrici. “ (Piero Ostellino, Uno spettacolo desolante, Corriere della sera, 24 settembre 2010)



1. Prime definizioni La politica che manca all’italianoQuestioni di vocabolario

  • la differenza politics/policy non è

  • la differenza tra politica e amministrazione (v. oltre)

  • l’aggettivo (politica) ‘pubblica’ non è

  • un rinvio al diritto pubblico

  • pubblico: cfr pragmatismo americano

  • una tensione e a un impegno che ci coinvolgono in quanto individui non completamente liberi di disporre delle nostre vite, perché legati ad altri da quella comune avventura che è la convivenza entro una stessa epoca e una stessa società.

  • Questo legame è dotato di una tenacia più forte delle formule politico-istituzionali in cui si concretizza.



1. Prime definizioni

  • Differenze tra fare politiche e fare leggi: politiche senza leggi, leggi senza politiche

  • Anche se molte politiche pubbliche hanno alla base una legge, soprattutto in Italia, possono esistere politiche senza leggi, e leggi senza politiche.

  • Sono diversi i ventagli di risorse. Per le politiche, contano anche

    • ruolo dell’informazione e della persuasione
    • la collaborazione dei destinatari...
    • L’esempio che segue mostra l’importanza della comunicazione, anche in assenza dell’approvazione di documenti giuridicamente vincolanti.


1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi

  • (...)Nell'allegato alla presente ministeriale si illustrano quindi i principi e i contenuti generali degli interventi che questo Dicastero intende attuare, al fine di conseguire questi obiettivi (la Tabella finale riassume gli interventi e gli strumenti previsti). L'effettiva attuazione di tali interventi richiederà tempi differenziati in relazione allo strumento normativo o amministrativo che dovrà essere utilizzato al riguardo. Le Università, peraltro, possono fin d'ora mettere a punto l'offerta formativa per l'a.a. 2010/2011 tenendo presenti gli obiettivi qui esposti, anche valutandone attentamente le implicazioni per quanto riguarda la prosecuzione dell'attività nelle sedi decentrate. “

  • http://www.miur.it/UserFiles/3143.pdf



1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi

  • Politiche senza leggi, leggi senza politiche

  • L’implementazione di una politica è cosa diversa dall’applicazione di una legge. La prima cerca di contenere le difficoltà che si verificano strada facendo.

  • Esempi:

    • v. leggi sull’immigrazione, talvolta ridefinite con circolari ministeriali..
    • v. tv digitale terrestre:
  • ”Digitale terrestre: il calendario dei passaggi 2010 in Nord Italia

    • (LC, 21 Gen 2010) - Le elezioni regionali e il campionato mondiale di calcio previsti questa primavera hanno consigliato il Comitato Nazionale Italia Digitale (CNID) di programmare per il prossimo autunno il definitivo passaggio al digitale terrestre nelle regioni interessate dall'operazione quest'anno. “ http://portale.italradio.org/index.php?name=News&file=article&sid=1660
    • In realtà tutti e due gli eventi erano prevedibilissimi. Ma all’inizio non ne avevano tenuto conto.


1. Prime definizioni Differenze tra fare politiche e fare leggi



1. Prime definizioni

  • Politiche pubbliche e public management

  • es: università

  • management: aumento della produttività delle segreterie studenti

  • policy: individuazione e valutazione di strategie per aumentare il successo dei laureati sul mercato del lavoro, o per avvicinare la ricerca al mondo produttivo..



1. Prime definizioni

  • Differenza tra policy e management

  • Abu Ghraib: Mismanagement, not policy

  • Tuesday, May 11, 2004; 2:28 PM

  • washingtonpost.com > Politics > In Congress

  • Transcript : Taguba, Cambone on Abu Ghraib Report

  • General Taguba, based on your investigation, who gave the order to soften up these prisoners, to give them the treatment? Was this a policy? Who approved it?

  • TAGUBA: Sir, we did not find any evidence of a policy or a direct order given to these soldiers to conduct what they did. I believe that they did it on their own volition. I believe that we did collaborate it with several M.I. interrogators at the lower level, based on the conveyance of that information through interviews and written statements.

  • http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A17812-2004May11.html

  • ---------------

  • August 25, 2004

  • Fay-Jones Commission Report: Failure of Management - Not Policy - Led to Abu Ghraib Abuses

  • The sharply critical commission report calls the situation at Abu Ghraib prison chaotic. Still, the commission says the abuses, described as sadistic, were not policy but rather the freelance work of a few.

  • http://www.politinfo.com/articles/article_2004_08_24_0453.html )



2. L’affermazione del paradigma

  • Negli ultimi 50 anni, è stata prodotta un’enorme mole di studi definiti con termini quali public policy, policy studies, policy sciences, policy analysis, policy evaluation.

  • La crescita continua anche negli ultimi anni.



2. L’affermazione del paradigma  Una storia americana

  • ”Nonostante alcuni sforzi nella direzione opposta (...), le policy sciences sono ancora per la maggior parte basate sugli Stati Uniti per quanto riguarda la cultura, i valori impliciti ed espliciti, le assunzioni e le ortodossie” (Dror, 1994)

  • “In Giappone e in Europa è stata legittimata la competizione tra i partiti (alla stregua di gerarchie rivali), ma non ancora la competizione tra idee di policy che provengono dall’esterno dei partiti o della burocrazia” (Wildavsky, 1992)



2. L’affermazione del paradigma  Una storia americana

  • ”Nonostante alcuni sforzi nella direzione opposta (...), le policy sciences sono ancora per la maggior parte basate sugli Stati Uniti per quanto riguarda la cultura, i valori impliciti ed espliciti, le assunzioni e le ortodossie” (Dror, 1994)

  • “In Giappone e in Europa è stata legittimata la competizione tra i partiti (alla stregua di gerarchie rivali), ma non ancora la competizione tra idee di policy che provengono dall’esterno dei partiti o della burocrazia” (Wildavsky, 1992)



2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica  L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana

  • L’interesse per le politiche pubbliche deve molto ”..al pragmatismo e al movimento progressista dell’inizio del ventesimo secolo, e precisamente alle figure di John Dewey e di Charles Merriam: questa storia continua tra molte sfide, fino a condurre ai tre contributi di Harold Lasswell, di Herbert Simon e di Charles Lindblom, che mirano a plasmare l’orientamento verso le politiche pubbliche; questa storia culmina, ma non finisce, negli attuali tentativi di creare un orientamento che sappia evitare e sfidare una impostazione tecnocratica” (Torgerson, 1995)



2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica  L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana

  • Pragmatismo

  • ”Le risposte della mente pragmatica operano senza il sostegno di una teoria generale del bene. Vanno incontro alle esigenze pubbliche considerando gli specifici elementi di una particolare situazione. Il pragmatismo è particolarista e orientato alla situazione nella sua etica. A differenza dell’utilitarismo o della deontologia, non muove da una teoria ideale e non cerca di derivare da essa le proposte di policy” (Heineman et al., 1990, p. 175)



2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica  L’orientamento pragmatico della prima scienza politica americana

  • Movimento progressista (fine ‘800-inizio ‘900)

  • Woodrow Wilson

  • linee guida di una scienza progressiva della politica:

  • a un parlamento preda del compromesso e della corruzione, occorreva contrapporre una presidenza forte e un’amministrazione professionale.

  • nei corsi universitari di scienza politica, tre criteri guida:

    • competenza
    • efficienza
    • efficacia


2. L’affermazione del paradigma  Una storia nella scienza politica  L’orientamento comportamentalista



2. L’affermazione del paradigma Il caso italiano

  • Italia. Indicatori del ritardo

  • le grandi trasformazioni degli anni ‘60 e ’70

    • l’avvio e la crisi della programmazione economica,
    • l’espansione dell’industria di stato
    • l’intervento nel Mezzogiorno
  • sono state studiate non dai politologi, ma da studiosi con altre specializzazioni.

  • Il primo posto spetta ai giuristi il vero ponte tra riflessione scientifica e attivo coinvolgimento nella soluzione di problemi di rilevanza collettiva in Italia è stato costruito e piantonato dalle discipline giuridiche

  • Predieri, Amato, Cassese, Cammelli, Bassanini, Rotelli, Rodotà, Biagi, Treu, …



2. L’affermazione del paradigma Il caso italiano

  • Da:  YYY, Data:  Ven Apr 16, 2004  2:59 pm Oggetto:  Fare l'analista a Lucca... La Provincia di Lucca ha bandito il seguente concorso: CONCORSO PUBBLICO PER TITOLI ED ESAMI PER LA COPERTURA DI N. 1 POSTO PROFILO SPECIALISTA IN ANALISI E SVILUPPO DELLE POLITICHE PUBBLICHE CATEGORIA D - POSIZIONE ECONOMICA D1 La scadenza per presentare la domanda è quella del 3 maggio 2004. Affrettatevi!Il bando lo trovate a questo indirizzo: http://www.provincia.lucca.it/bandiconcorso.asp Saluti P.S.Il bando sembrerebbe riservato ai soli laureati in economia e giurisprudenza...

  • Da:  KKK, Data:  Lun Apr 19, 2004  8:44 am Oggetto:  Re: [comap] Fare l'analista a Lucca... E' un vero problema, che non riguarda solo la laurea in Scienze Politiche, ma anche in Sociologia, Statistica, ecc. Meriterebbe una qualche azione di tipo legale (ricorso al TAR?), ma soprattutto un bel dibattito sulla cultura della PA. Un caro saluto

  • Da:  XXX Data:  Lun Apr 19, 2004  9:19 am Oggetto:  Re: [comap] Fare l'analista a Lucca... Mi ero fatta anche io la stessa domanda leggendo il testo del bando così questa mattina ho chiamato l’ufficio personale dell’Ente ponendo la questione. Pare che per i laureati in scienze politiche (qualsiasi indirizzo) non ci sia proprio speranza; sebbene la laurea sia equipollente a quella in giurisprudenza non è ammissibile al concorso perché la dicitura “altre lauree equipollenti” non è espressamente specificata nel bando.

  • La beffa è raddoppiata per gli “scienziati politici” con diploma di master in analisi delle politiche pubbliche… Viene un po’ da ridere…. o da piangere….



2. L’affermazione del paradigma  Il ruolo delle organizzazioni internazionali





2. Uno spaccato della disciplina













Molteplicità dei metodi di studio

  • Molteplicità dei metodi di studio

  • Le politiche pubbliche possono raccontare storie molto diverse a seconda del metodo con cui sono studiate, della lente con cui sono analizzate

  • Esempio: le politiche per la sicurezza dei cittadini

  • possono essere studiate da un economista per i loro costi e benefici monetari: prevenire costa meno che reprimere?

  • possono essere studiate da un politologo per il loro impatto sul consenso elettorale dei vari partiti: quanti voti porta la prevenzione? e la repressione?

  • possono essere studiate da un sociologo per i ruoli sociali che i diversi attori interpretano: come reagiscono le varie componenti della società a un rafforzamento della prevenzione o della repressione?





La crescita dell’interesse per l’analisi delle poliche pubbliche

  • La crescita dell’interesse per l’analisi delle poliche pubbliche

  • Negli ultimi 50 anni, è stata prodotta un’enorme mole di studi definiti con termini quali public policy, policy studies, policy sciences, policy analysis, policy evaluation.

  • La crescita continua anche negli ultimi anni.





Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate

  • Le finalità della ricerca



Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate

    • I metodi della ricerca




Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate



Uno spaccato della disciplina  una mappa con due coordinate





3 L’analisi razionale delle politiche



Analisi razionale delle politiche pubbliche prime definizioni

  • Metodo ‘deduttivo’, ‘scientifico’, ‘razionale’, ‘economico’

  • Finalità prescrittive

  • La domanda

  • “che cosa ha senso fare davanti a un problema di policy?”

  • è riformulata in questi termini:

  • “quali procedure logiche occorre adottare per massimizzare le probabilità di successo e minimizzare i rischi di fallimento?”

  • 2 tratti distintivi:

  • l’accento sulla razionalità delle procedure

  • l’importanza delle misurazioni











Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi

  • La comprensione del problema

  • Obiettivi

  • dare maggiore precisione, concretezza e chiarezza a un problema

  • scomporlo nei suoi multiformi aspetti

  • darne una prima quantificazione

  • proteggerlo dall'influenza delle mode, dei pregiudizi, della propaganda.

  • Rilevanza

  • è più grave sbagliare problema che sbagliare soluzione

  • Strumenti

  • spie del disagio (stampa, internet.)

  • Interviste di gruppo, Focus group, Braistorming..





Beni privati ed efficienza del mercato

  • Beni privati ed efficienza del mercato

  • Beni privati

    • escludibili e rivali: scarpe, case..
    • è logico attendersi che i mercati funzionino in modo efficiente nel procurare questi beni


Risorse comuni, beni pubblici, esternalità ed efficienza del mercato

  • Risorse comuni, beni pubblici, esternalità ed efficienza del mercato

  • Beni pubblici

    • non escludibili e non rivali: la difesa nazionale, la lotta alle epidemie...
  • Risorse comuni

    • rivali, ma non escludibili: pascoli, bacini per la pesca..
  • i mercati sono inefficienti quando sono in gioco questi beni, perché non riescono a garantire la loro produzione ottimale



Risorse comuni, beni pubblici, esternalità ed efficienza del mercato:

  • Risorse comuni, beni pubblici, esternalità ed efficienza del mercato:

  • iI problema del free rider

  • Quando sono in gioco risorse comuni, beni pubblici o beni con esternalità, è razionale per ciascun individuo godere di quel bene senza pagare i costi necessari alla sua produzione o senza curarsi delle conseguenze per gli altri

  • La tragedia dei commons

  • Quando non è possibile escludere i consumatori, la tendenza è uno sfruttamento eccessivo del bene comune, fino ad arrivare alla sua distruzione



















4. La valutazione ex ante

  • 4. La valutazione ex ante

  • Obiettivi:

    • anticipare gli effetti positivi e negativi
    • orientare la scelta tra politiche alternative
  • Rilevanza

    • decisiva: da questa fase le alternative escono ordinate dalla più preferibile alla meno preferibile
  • Strumenti

    • 4 “e”:
    • Misure di economicità Economy
    • Misure di efficienza Efficiency
    • Misure di efficacia Effectiveness
    • Misure di equità Equity


Economicità

  • Economicità

  • cioè, fare in modo che le risorse necessarie abbiano i costi più bassi e siano disponibili nei tempi più appropriati

  • stimare correttamente i costi, e ridurli il più possibile

  • Efficienza

  • cioè, individuare la soluzione con il miglior rapporto tra le risorse assorbite e i prodotti erogati



Misure di efficienza

  • Misure di efficienza



Misure di efficienza

  • Misure di efficienza

    • L’analisi costi benefici (ACB o CBA)
        • Individuazione di tutte le conseguenze - negative e positive - derivanti dall’adozione di un'alternativa di policy
        • 2. Quantificazione dei costi e dei benefici in termini monetari e individuazione dell'orizzonte temporale.
        • 3. Riduzione dei valori futuri al loro valore attuale
        • 4. Stima delle probabilità e calcolo delle conseguenze attese
        • 5. Confronto tra i risultati


Misure di efficienza

  • Misure di efficienza

  • L’ACB richiede che:

  • una politica pubblica abbia un chiaro, singolo obiettivo, e un unico criterio per misurare il suo raggiungimento: l’uso più efficiente possibile delle risorse

  • le risorse e le conseguenze delle diverse linee di policy siano monetizzabili

  • Ma non sempre è così. Le politiche pubbliche possono

  • avere obiettivi molteplici, valutabili con parametri che includono l’efficienza, ma anche altri criteri (appropriatezza, precauzione..)

  • avere risorse e conseguenze non esprimibili in termini monetari

  • richiedere una valutazione non solo quantitativa, ma anche qualitativa

  • In questi casi, si ricorre ad altri strumenti, quali l’analisi multicriterio







IL METODO SPERIMENTALE

  • IL METODO SPERIMENTALE



In molti settori di policy, un vero e proprio metodo sperimentale è difficile da adottare: i diritti non possono essere assegnati ad alcuni e negati ad altri, ecc.

  • In molti settori di policy, un vero e proprio metodo sperimentale è difficile da adottare: i diritti non possono essere assegnati ad alcuni e negati ad altri, ecc.

  • Ma si possono adottare provvedimenti in via sperimentale, a termine, e si possono studiare delle clausole valutative per vedere se i risultati ci sono stati o no





Il monitoraggio e la valutazione in itinere

  • Il monitoraggio e la valutazione in itinere

  • Obiettivi

        • prevedere i requisiti per una corretta messa in opera
        • sorvegliare la concreta attuazione della politica
  • Rilevanza

        • Le storie dell’implementazione come storie dell’orrore
        • L’approccio top-down
  • Strumenti

        • L’analisi dell’input
        • L’analisi del processo
        • L’analisi degli esiti


Analisi razionale delle politiche pubbliche  le fasi

          • L’analisi dell’input
          • quali risorse sono davvero assorbite dal programma?
          • L’analisi del processo
          • ha funzionato il coordinamento tra le varie componenti?
          • L’analisi degli esiti
          • Prodotto (output)
          • Risultato (outcome)
          • Impatto










La vulnerabilità politica

  • La vulnerabilità politica

    • Il conflitto con i principi democratici
    • La tendenza ai risultati negativi
    • La sottovalutazione dei fallimenti del pubblico
    • L’ignoranza dei costi politici
  • Logica economica e logica politica non coincidono

  • il caso della scelta di un programma di derattizzazione

  • budget disponibile: 10.000 euro



4. La policy inquiry



Dove siamo



































Non tutti i problemi di policy sono dello stesso tipo


































































































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