Xxii conferenza italiana di scienze regionali



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23.05.2018
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XXXIII CONFERENZA ITALiANA DI SCIENZE REGIONALI

CONSUMO DI SUOLO: PROPOSTE DI TASSONOMIA E MISURA


Michele MUNAFÒ1, Alessandra FERRARA2

SOMMARIO

Tra le pressioni che l’uomo esercita sul suolo, un’importante risorsa ambientale limitata e non rinnovabile, una delle più rilevanti è il suo consumo a opera di forme di urbanizzazione, allocazione di infrastrutture o destinazione di spazi alle attività produttive. Il “consumo di suolo”, un concetto per il quale non esiste una definizione univoca, può descrittivamente essere ricondotto all’occupazione di nuovi spazi, progressivamente inclusi nella classe di copertura del suolo “aree artificiali” e sottratti alle classi relative alla copertura naturale o agricola. Nell’ambito di questa macro-trasformazione si possono distinguere diversi fenomeni di consumo, ciascuno con specifiche caratteristiche e specifiche conseguenze.

Nel nostro Paese in particolare la consistente espansione dell’edificato, anche in forme spontanee e diffuse, sovente realizzate derogando agli strumenti della programmazione territoriale, ha determinato un forte depauperamento della risorsa suolo, spesso in forme irreversibili. Il fenomeno, anche a causa dell’altissimo livello di disordine urbanistico e dalle forme di abusivismo edilizio assume caratteristiche particolarmente allarmanti negli anni più recenti, quando la crescita del consumo di suolo segna un disaccoppiamento rispetto alle dinamiche demografiche ed economiche.

Poter disporre di una base informativa per analizzare le trasformazioni e il “consumo” di suolo, quanto più possibile completa, integrata e inclusiva di misure relative alle differenti dimensioni, esaustivamente riferibili al territorio nazionale, rappresenta il necessario presupposto per porre un freno al fenomeno. A tal fine appare necessario l’impiego di tecniche e di strumenti di lettura di processi spaziali e di analisi geografica, la definizione del contesto e la comprensione dei limiti dei diversi approcci, anche al fine di una corretta lettura dei dati disponibili. In primo luogo, quindi, occorre definire una classificazione che consenta ai soggetti interessati (enti istituzionalmente preposti alla produzione di informazione, ricercatori e policy maker) di riferirsi il più possibilmente in modo univoco alle differenti caratterizzazioni e manifestazioni del fenomeno. In secondo luogo, individuare le esigenze informative, producendo un repertorio delle fonti utili e disponibili, definendo le lacune e progettando le attività da porre in essere per colmarle.

In tale ottica il lavoro si articola in un paragrafo dedicato a una proposta tassonomica (pur parziale e certamente incrementabile), fornisce quindi una review dell’attuale disponibilità di fonti (sovra nazionali e nazionali), riepiloga in un terzo paragrafo i lack informativi e si conclude con la descrizione di prospettive di lavoro da sviluppare in un contesto integrato di attori e ruoli e per obiettivi modulari.

Il fine esplicito è quello di condividere con la comunità scientifica interessata un primo approccio di metodo teorico e operativo che consenta di razionalizzare l’impegno delle (scarse) risorse disponibili, nell’ottica di far interagire i soggetti interessati, eliminando le sovrapposizioni diseconomiche e garantendo lo sviluppo armonico di nuove linee di ricerca e produzione di informazione, consentendo il più possibile la confrontabilità (temporale e spaziale) dei dati prodotti da soggetti diversi e per diversi ambiti territoriali.



1. Per una tassonomia

Una definizione univoca di “consumo di suolo” è di difficile proposizione. E’ tuttavia utile la ricerca di una (o più) possibili categorizzazioni, in quanto le molteplici forme nelle quali si manifesta il fenomeno del consumo richiedono tecniche di misurazione differenti, per le quali è necessario pervenire alla definizione il più possibile puntuale degli ambiti di applicazione.

In linea generale il concetto di “consumo” viene associato alla condizione negativa di uso inefficiente (abuso) della risorsa suolo, inteso più come “spazio” occupato e sottratto a diversa originaria vocazione, prevalentemente agricola o naturale.

Se la definizione delle aree sottoposte a trasformazione è largamente condivisa, meno univoca appare quella dei fattori (drivers) che sottendono alla trasformazione.

In senso stretto ogni nuova superficie sottratta a precedente utilizzo agricolo o naturale rappresenta una forma di consumo della risorsa suolo ma, in funzione della nuova destinazione d’uso e della nuova copertura gli impatti sono molto diversi e devono necessariamente essere misurati con differenti approcci a seconda se si vogliano quantificare le conseguenze in termini di perdita delle caratteristiche naturali del suolo (fisiche e bio-chimiche) o piuttosto di perdita di spazio libero. Tra questi due estremi si collocano necessità di misurazioni specifiche che possono indirizzare l’analisi più o meno marcatamente verso una delle due esigenze conoscitive o, frequentemente, sulla combinazione delle due risultanze in quanto gli esiti delle forme del consumo di suolo sono sempre strettamente interconnessi; come l’occupazione fisica dello spazio ha immediate ricadute sulle qualità dei suoli, viceversa la progressiva degradazione della qualità induce processi di trasformazione degli usi che a loro volta incentivano l’occupazione degli spazi, secondo una retroazione negativa che autoalimenta il fenomeno.

Sempre in linea generale i drivers del consumo di suolo sono largamente ricondotti alle categorie dell’espansione delle aree “urbane”. In questo passaggio il margine di interpretazione è ampio: quanto numerose e differenti sono le forme che tali espansioni possono assumere tanto diverse sono le forme di consumo che possono essere misurate.



In primis sono incluse nella classe le espansioni delle aree edificate ma, tale fattispecie in alcuni casi non coincide affatto con il concetto di “area urbana”.

Una delle modalità di crescita delle aree urbane cui si associa il consumo di suolo si manifesta nelle forme di ampliamento del margine del centro urbano, con la creazione di nuovi quartieri o aree residenziali che mantengono nella sostanza (almeno per densità edificatoria e in alcuni casi anche per struttura) le caratteristiche del nucleo urbano che vanno ad ampliare.

In altri casi il concetto di consumo è ricondotto allo sviluppo di aree edificate residenziali profondamente differenti dal tessuto urbano centrale, caratterizzate da bassa densità abitativa, da un prevalente sviluppo orizzontale con numerose unità immobiliari disperse su superfici dai perimetri frammentati, in aree anche considerevolmente distanti del centro urbano. Frequentemente trovano connessione con il centro in infrastrutture stradali destinate a fungere da “ponti insediativi”, lungo i quali nel tempo si osserva la progressiva proliferazione di edificato misto, residenziale e commerciale, fino alla saldatura più o meno completa tra il nucleo centrale e la nuova zona di espansione.

La prima tipologia, nel nostro paese espressione tipica del boom edilizio che negli anni sessanta e settanta ha determinato la trasformazione e la crescita dei principali centri urbani, aveva quali fattori determinanti le dinamiche demografiche, tanto in termini di incremento assoluto della popolazione, quanto di dinamiche migratorie, con crescita esponenziale della popolazione urbana a scapito di quella residente nelle aree rurali o marginali sottoposte a forte progressivo spopolamento, a loro volta condizionate della le trasformazioni del tessuto produttivo, con consistente contrazione del settore primario e forte spinta allo sviluppo industriale.

La seconda tipologia, nei decenni più recenti, trova fattore propulsivo nella trasformazione culturale delle aspettative della popolazione in merito fattori fondamentali della qualità della vita, legati al diffondersi su ampia scala del benessere economico. La scelta di vivere anche a distanze considerevoli dal centro urbano è anche sostenuta dallo sviluppo di infrastrutture di trasporto che consentono spostamenti quotidiani veloci tra l’abitazione e il luogo di lavoro o studio, o dalle possibilità di connessione immateriale garantite dallo sviluppo delle tecnologie ICT. Altri fattori che determinano l’incremento delle superfici destinate alle residenze in ambito peri-urbano sono riconducibili ai costi delle unità immobiliari, più contenuti in termini sia di risorse economiche da destinare all’acquisto sia di oneri fiscali.

Sull’alimentazione di entrambe pesano anche le scelte e/o i vincoli economici delle amministrazioni. Nel contesto nazionale in particolare la scarsità delle risorse delle amministrazioni hanno da anni portato a considerare la definizione delle destinazioni d’uso dei terreni e le autorizzazioni a costruire quali primari strumenti di acquisizione di risorse economiche da utilizzare anche per le necessità di spesa corrente, alimentando il perverso meccanismo di un consumo di suolo costantemente incrementale, anche a fronte di dinamiche della popolazione (stabilità o contrazione) ed espressioni della domanda di nuove abitazioni di segno divergente.

Le due tipologie sommariamente descritte mostrano caratteristiche di consumo della risorsa suolo profondamente diverse. Se la prima comporta una quasi saturazione del suolo naturale con conseguente pressoché completa impermeabilizzazione delle superfici interessate (soil sealing), la seconda è invece caratterizzata dalla consistente compresenza di costruzioni e di aree verdi, che garantiscono una parziale persistenza delle caratteristiche naturali dei suoli interessati, almeno per le porzioni sulle quali non insistono direttamente i manufatti edificati.

Le due tipologie già differenti per lo specifico impatto d’area, differiscono anche per il grado di compromissione che esercitano all’esterno delle superfici sede delle espansioni dell’urbanizzato: mentre le ricadute sulle caratteristiche originarie delle aree circostanti determinate dagli ampliamenti urbani “compatti” sono comparativamente molto contenute, nel caso dello sviluppo di forme di sprawl urbano una parte consistente delle superfici intercluse tra esse e il centro urbano risulta sottratta di fatto alla originaria vocazione, in virtù della parcellizzazione e frammentazione degli spazi che compromettono tanto la destinazione produttiva agricola quanto la valenza delle primarie caratteristiche naturali (anche in termini di salvaguardia della biodiversità).

Le espansioni urbane descritte (i due estremi delle forme che effettivamente si rilevano) entrambe espressioni di consumo di suolo, differenti nelle caratteristiche e negli impatti, necessitano anche di diverse fonti per la misurazione e lo studio, idonee a quantificarne l’incidenza e l’evoluzione (vedi paragrafi 2 e 3).

A queste forme di consumo di suolo se ne aggiungono altre, più o meno correlate, che attengono primariamente allo sviluppo delle reti infrastrutturali, di comunicazione viaria e ferroviaria e della trasmissione energetica.

Il loro impatto in termini di consumo può essere ricondotto all’occupazione fisica di spazio da parte dell’infrastruttura stessa, che pure determina un consumo fisico di suolo, a alla sua sottrazione ad altra destinazione: l’interclusione di aree libere tra snodi e punti di accesso o collegamento tra le reti, comporta infatti limitazioni in termini di loro accessibilità e utilizzo. Un’ulteriore macro tipologia che determina rilevanti forme di consumo di suolo include gli insediamenti produttivi industriali o dei servizi.

Nei decenni più recenti i principali impatti attribuibili alla componente terziaria si concretizzano nella realizzazione incrementale di ampi insediamenti destinati al commercio, in ambito peri-urbano, con il corollario di opere di collegamento viario con il centro o con le infrastrutture di trasporto esistenti.

All’opposto invece le aree industriali vanno incontro a una progressiva contrazione dell’effettivo impiego delle strutture originariamente destinate (fabbricati, capannoni, aree di servizio, etc.), dovuta alla complementare terziarizzazione del tessuto produttivo. Questo fenomeno determina l’abbandono di ampie porzioni di terreno, spesso oramai intercluse nel tessuto urbano delle città, che la ha inglobate nel corso della crescita dei propri confini. E’ una sorta di “consumo di ritorno”, legato all’evoluzione dell’assetto del tessuto economico, che per il tema qui trattato si traduce nella incidenza di vaste aree edificate, ma non più utilizzate, che rappresentano forme di compromissione e accompagnate da occupazione “improduttiva” del suolo, riconducibile quindi alla fattispecie del consumo, così come originariamente definita.

Al netto di specifici fattori a forte impatto, quali la contaminazione dei suoli che richiedono in tali aree specifiche azioni di bonifica, questi terreni possono e devono essere recuperati ad un uso “urbano” che coniughi la riqualificazione ambientale all’ottimizzazione dell’utilizzo degli spazi da destinare alle attività antropiche.

Per tutte le tipologie di drivers considerate, al consumo di suolo quantificabile in termini di superfici occupate si aggiunge un consumo qualitativo delle valenze naturalistiche o paesaggistiche, di più difficile quantificazione, ma non meno rilevante in termini di estensione e irreversibilità degli impatti.

Occorre sottolineare che la magnitudo del fenomeno, diffuso in diversa misura in tutti i paesi europei, è amplificata nel contesto nazionale dalla scarsa attenzione dedicata dalle amministrazioni agli strumenti di programmazione e gestione territoriale. Questa carenza si traduce, oltre che in minore efficacia nel contenimento del fenomeno, anche nella maggiore varietà delle forme in cui si esprime. In particolare l’assenza di strumenti di pianificazione o la carenza dei controlli alimenta il proliferare di “micro consumi” ad elevata dispersione territoriale (una forma di “anarchia edilizia” che purtroppo caratterizza ampie parti del territorio nazionale) che, analizzati nell’ottica dell’individuazione di fonti e strumenti utili alla quantificazione del fenomeno, complicano enormemente i quadro in quanto tipicamente sfuggono ai rilevi cartografici in relazione alla dimensione minima dell’unità areale mappabile (vedi paragrafo 3) e sono costantemente sottostimati anche nelle rilevazioni campionarie.

Un secondo possibile approccio classificatorio muove invece dagli impatti che il fenomeno produce. In tale ottica la misurazione del fenomeno può essere indirettamente derivata dalla stima delle pressioni e degli impatti che si rilevano sul territorio, procedendo a quantificazioni dei costi economici e sociali. Ad esempio può essere prodotta una stima dell’aumento del costo relativo della fornitura di infrastrutture (maggiore difficoltà nella articolazione capillare dell’offerta) e di servizi, in particolare quelli connessi alla mobilità, la crescita della congestione sulle reti e costi esterni ambientali, tanto più elevati quanto più la domanda di mobilità viene prevalentemente soddisfatta attraverso l’uso di mezzi di trasporto privati. Utilizzando opportuni indicatori può essere comparativamente analizzata la condizione dei contesti territoriali affetti da eccessivo e non governato consumo del suolo e di quelli dove invece un’attenta pianificazione ha svolto azione preventiva sull’incidenza dell’impatto del fenomeno. Parimenti può essere elaborata una stima dell’incremento del rischio di dissesto idrogeologico connesso all’alterazione delle valenze dei suoli naturali. Si può quantificare la perdita di suoli fertili da destinate all’impiego agricolo, o ancora, procedere alla determinazione del depauperamento delle valenze paesaggistiche dei luoghi e della compromissione dei loro caratteri storici tradizionali. Seguendo un approccio sociologico, si può indagare il progressivo scollamento del radicamento culturale delle persone rispetto ai luoghi che abitano o forme di emulazione delle violazioni (abusivismo) in condizioni di diffuso non rispetto di norme o prescrizioni (Keizer et alii, 2008), e così via.

Nel lavoro che proponiamo di svolgere (vedi paragrafo 4) i due approcci classificatori non confliggono ma sono visti come entrambi necessarie alla caratterizzazione del fenomeno. In tal senso le linee di analisi dovrebbero svilupparsi sia consentendo la primaria quantificazione del “consumo” in quanto tale, con la definizione di punti benchmark temporali rispetto ai quali effettuarne il monitoraggio e in base ai quali produrre analisi comparative tra territori a diversa scala territoriale, sia delineando differenti filoni tematici di studio che, a partire dagli impatti del fenomeno, descrivano le ricadute in termini ambientali, sociali ed economici, secondo l’ottica integrata suggerita dalle linee guida elaborate per la proposizione delle strategie di sviluppo sostenibile.


2 Le fonti informative sul consumo di suolo

Se è evidente l’opportunità e l’urgenza di adottare misure per limitare e contenere il consumo di suolo nel nostro paese attraverso un approccio finalizzato prioritariamente alla riduzione del tasso di trasformazione del territorio agricolo e naturale e al riuso delle aree già urbanizzate, è fondamentale porre la dovuta attenzione alle fonti informative e agli strumenti in grado di assicurare la base conoscitiva necessaria a monitorare e a valutare la consistenza e il trend del fenomeno. A tal fine possono essere utilizzate indagini specifiche o cartografie esistenti relative alla copertura e all’uso del suolo.

L’analisi delle dinamiche evolutive del territorio può, infatti, basarsi sullo studio diacronico delle carte di uso e di copertura del suolo e sulla valutazione dei cambiamenti intercorsi col passare degli anni. Attraverso la lettura della cartografia elaborata in periodi diversi, può essere valutata la progressiva trasformazione del territorio.

Un quadro delle principali fonti informative utili al fine del monitoraggio del consumo di suolo a livello nazionale viene riportato in tabella 2.1. La tabella evidenzia le caratteristiche di base che devono essere garantite per assicurare stime accurate e omogenee e, in particolare, la scala di riferimento, la minima unità cartografata o di rilevazione, l’accuratezza tematica, la classificazione utilizzata per la copertura artificiale del territorio, la disponibilità di serie storiche, etc. evidenziando i diversi approcci che derivano dall’utilizzo di cartografia vettoriale o raster, di indagine campionaria, di uso o di copertura del suolo.



Tabella 2.1 – Caratteristiche delle principali fonti informative utili alla valutazione del consumo di suolo in Italia


Nome

Fonte

Copertura

Minima unità di rilevazione

Scala nominale vettoriale / risoluzione raster / n. campioni indagine

Accuratezza tematica (per il consumo di suolo)

Tipo di classificazione (per il consumo di suolo)

Serie storica

CORINE Land Cover

EEA (ISPRA per l’Italia)

Europea

5 ha per i cambiamenti e 25 ha per la copertura

Vettoriale
1:100.000

>85%

11 classi miste di uso e copertura per le aree artificiali

1990-2000-2006-2012
(il 2012 è in corso)

High-resolution

layers


GMES Initial Operations (GIO)

CE/EEA (ISPRA per attività di miglioramento e validazione in Italia)

Europea

400 m2

Raster
20 m

>85%

% soil sealing (0-100);

Aree edificate (0-1)



2006-2009-2012
(il 2012 è in corso)

GMES Urban Atlas

EEA

Principali aree urbane EU (SLL)

2.500 m2

Vettoriale
1:10.000

>85%

16 classi miste di uso e copertura per le aree artificiali

2006

POPOLUS

AGEA

Nazionale

30 m2

Campionamento griglia
1.200.000

ND

10 classi di uso per le aree artificiali

2000-2004-2010

Refresh / Refresh esteso

AGEA

Nazionale

variabile

Vettoriale
1:10.000

ND

1 classe per le aree artificiali

Ogni tre anni (serie storiche non confrontabili)

Rete di monitoraggio del consumo del suolo

ISPRA/ ARPA/APPA in collaborazione con Istat

Nazionale

1 m2

Campionamento stratificato
120.000

99%
(per le aree consumate)

13 classi di copertura;

Aree “consumate” (0-1)



1950-1988-1996-1999-2006 (per alcune regioni e comuni sono disponibili dati relativi al 2008 e al 2011)

IUTI – Inventario dell’Uso delle Terre d’Italia

MATTM




5.000 m2

Campionamento griglia

1.200.000









1990-2000-2008

Basi territoriali censimento

ISTAT

Nazionale

Sezione di censimento (dimensione variabile)

Vettoriale
1:10.000

ND

ND


1991-2001-2011
(non del tutto confrontabili)

LUCAS

Eurostat

Europea

30 m2

Campionamento
griglia 18.000 (sull’Italia)

85%

5 classi di copertura per le aree artificiali, altre classi per l’uso

Ogni tre anni (non del tutto confrontabili)

Dati regionali di uso/copertura

Regioni

Regionale

Generalmente compresa tra 1.600 e 10.000 m2

Generalmente vettoriale
1:10.000 - 1:25.000

Variabile

Generalmente si fa riferimento alla classificazione CORINE Land Cover al IV-V liv.

Variabili, con serie storiche spesso non disponibili

Con riferimento ai dati sulla copertura del suolo disponibili a scala nazionale, la cartografia Corine Land Cover, in Italia realizzata da ISPRA, costituisce una mappatura completa del territorio nazionale omogenea e confrontabile a livello europeo, il cui prossimo aggiornamento è previsto con riferimento al 2012. La metodologia e la classificazione utilizzate sono state studiate per assicurare la possibilità di confronti tra i diversi paesi europei, con una serie storica che permette analisi diacroniche a partire dal 1990. Il Corine Land Cover è basato su una legenda di 44 classi, organizzata su tre livelli gerarchici. Un quarto livello gerarchico è stato sviluppato in alcuni paesi, quali l’Italia, per fornire maggiore dettaglio in alcune classi tematiche.

ISPRA è coinvolto anche nel programma GMES (Global Monitoring for Environment and Security) nel cui ambito è stato avviato un piano per la realizzazione dei servizi di Land Monitoring (GIO - GMES Initial Operations - Land Monitoring Implementation Plan 2011–2013) che prevede l'acquisizione di una copertura satellitare europea al 2012 e la produzione di 5 strati ad alta risoluzione relativi all’impermeabilizzazione del suolo e alle aree edificate (già disponibili con riferimento al 2006 e al 2009 nell’ambito dell’iniziativa Fast Track Service Precursor on Land Monitoring - Degree of soil sealing), alle foreste, ai prati-pascoli, alle aree umide e ai corpi idrici. Tali dati sono disponibili in formato raster con un maggior dettaglio spaziale rispetto ai dati del Corine Land Cover.

Tra gli altri servizi che vengono resi disponibili tramite GMES si segnala il progetto Urban Atlas, che produce una banca dati cartografica, pubblicata dall’Agenzia Europea per l’Ambiente, con 20 categorie di copertura e di uso per 32 realtà urbane italiane. Il dato, con una risoluzione di 0,25 ettari, si estende fino a coprire l’intero sistema locale del lavoro (SLL) delle città considerate. Le superfici artificiali residenziali sono classificate sulla base della densità urbana, mentre altre classi riguardano: le strutture isolate, le aree produttive, commerciali o militari, le infrastrutture, il verde urbano, le attrezzature sportive.

A livello europeo, al fine di fornire statistiche accurate e confrontabili per i diversi paesi relativamente alla copertura e all’uso del suolo, Eurostat porta avanti da diversi anni il progetto Lucas. L’indagine, che si base su un campione di circa 18.000 punti sull’Italia, classifica in le aree artificiali attraverso 5 classi di copertura; altre classi sono riferite all’uso del suolo.

Per quanto riguarda il tema specifico dell’uso del suolo, diverse iniziative sono state condotte in Italia nel corso degli ultimi anni. Tra queste si possono segnalare:


  • l’Inventario dell’Uso delle Terre d’Italia (IUTI), realizzato dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare (MATTM), utile a fornire un’adeguata contabilità dell’uso del suolo a livello nazionale e regionale e basato su un campionamento di 1.200.000 punti sul territorio nazionale e un sistema di classificazione che individua le aree omogenee o con uso prevalente di almeno 0,5 ettari;

  • le attività di AGEA che, principalmente al fine delle attività di controllo in campo agricolo, realizza una mappatura dell’uso del suolo a livello nazionale di estremo dettaglio con un dettaglio tematico con poche e specifiche classi, soprattutto agricole (Refresh/Refresh esteso) e un inventario, denominato POPOLUS (Permanent Observation POints for Land Use Statistics) con una maglia simile, ma non coincidente, con quella IUTI.

Il consumo di suolo può anche essere valutato ricorrendo ad altre fonti informative, quali le basi territoriali dell’Istat, finalizzate a descrivere dal punto di vista statistico il territorio nazionale. In particolare, utilizzando la suddivisione del territorio italiano in sezioni di censimento, alle quali possono essere agganciati i dati relativi alle variabili censuarie, si può indirettamente ricostruire la copertura e l’uso del suolo prevalente nell’area in questione.

Tra le varie fonti informative, si segnala, infine, la rete di monitoraggio del consumo di suolo l’unica indagine rivolta specificamente al monitoraggio e alla valutazione del consumo del suolo, realizzata da ISPRA in collaborazione con Istat e con il sistema delle agenzie ambientali delle Regioni e delle Province Autonome (ARPA/APPA). La rilevazione garantisce la disponibilità di una serie storica estesa, con un’elevata accuratezza tematica e delle stime, grazie a un campionamento stratificato del territorio con circa 120.000 punti. La valutazione del consumo di suolo è basata su indicatori derivati dall’osservazione di una rete di monitoraggio di livello nazionale e su specifiche reti estese a livello regionale e sui principali comuni. I risultati del monitoraggio, disponibili all’interno delle banche dati del SINA, sono annualmente sintetizzati all’interno dell’Annuario dei dati Ambientali (ISPRA, 2012) e del Rapporto sulla qualità dell’ambiente urbano (ISPRA, 2011).



3 I limiti delle fonti informative esistenti

La valutazione del consumo di suolo comporta necessariamente l’impiego di tecniche e di strumenti di lettura di processi spaziali e di analisi geografica, la definizione del contesto e la comprensione dei limiti dei diversi approcci, anche al fine di una corretta lettura dei dati disponibili. Molto spesso si assiste, infatti, a errate interpretazioni dei fenomeni in atto a causa, ad esempio, della non conoscenza delle modalità di acquisizione dei dati, dell’accuratezza dei risultati o della classificazione utilizzata.

Le informazioni sulla copertura e sull’uso del suolo, quali quelle presentate nel paragrafo precedente, costituiscono una base informativa fondamentale e strategica per la lettura e la rappresentazione del territorio e per lo studio dei processi che lo modificano incessantemente. Tuttavia, le basi di dati sulla copertura e sull’uso del suolo sono caratterizzate da alcuni elementi concettuali e semantici fondamentali, tra cui il sistema di rilievo del dato, il sistema di classificazione e la legenda, che devono essere tenute in considerazione nel momento in cui si voglia impiegarle per una stima accurata del consumo di suolo. La classificazione è il processo che permette di rappresentare in modo astratto una situazione sul terreno che può essere definita come “l’ordinamento di determinate entità in gruppi o categorie sulla base della loro relazione” (Sokal, 1974).

Sulla base delle considerazioni espresse nel primo paragrafo, è evidente come ci possano essere delle differenze significative nei risultati ottenuti nel momento in cui si utilizzino fonti informative che fanno uso di sistemi di rilievo (telerilevamento/fotointerpretazione, rilievo diretto sul terreno, etc.) e di classificazione diversi e che, come spesso accade, definiscano in maniera differente il concetto di area omogenea o di uso/copertura prevalente, introducendo classi miste o sistemi di classificazione mista di uso e di copertura del suolo. Gran parte delle basi di dati analizzate nascono per rispondere a esigenze specifiche (controlli in agricoltura, pianificazione territoriale, valutazione ambientale, basi statistiche, etc.) che hanno necessità di definire sistemi di classificazione poco adatti alla valutazione del consumo di suolo per come è stato definito nell’ambito di questo lavoro. Inoltre, le basi informative qui analizzate, quali IUTI, Refresh e POPOLUS utilizzano classi di uso del suolo che corrispondono solo in alcuni casi a un consumo del suolo reale, presente, viceversa, anche in classi di uso non artificiale.

Anche gli attributi geometrici principali di una base di dati cartografica, quali l’estensione, il formato, la scala e/o la risoluzione e l’unità minima cartografabile, sono elementi troppo spesso trascurati e che, invece, incidono significativamente sulle stime delle aree. In particolare, si deve ricordare che a ogni carta vettoriale è associata una scala di riferimento, o scala nominale, legata all’accuratezza del posizionamento degli elementi rappresentati. Per quanto sia possibile definire una scala ottimale di rappresentazione anche per carte raster, per queste si preferisce parlare di risoluzione, corrispondente alla dimensione lineare della porzione di terreno rappresentata da un elemento (o pixel) della carta. Ma, al fine di ottenere stime accurate per gli indicatori statistici, il concetto più importante da considerare è quello di unità minima cartografabile o Minimum Mapping Unit (MMU), utilizzato in cartografia per definire la più piccola unità rappresentabile su una data mappa. La dimensione della unità minima cartografabile è strettamente correlata alla scala nominale e alla risoluzione di una carta: maggiore è la scala, minore è la MMU, e viceversa. Ad esempio, nel caso del Corine Land Cover, l’unità minima cartografata è pari a 25 ettari per le classi di copertura e di 5 ettari per i cambiamenti3. In alcuni casi, infine, viene utilizzato uno spessore minimo per gli elementi rappresentabili. In altri termini, nelle carte di copertura e uso del suolo sono rappresentati solo quegli elementi lineari (strade, ferrovie, corsi d’acqua, etc.) che hanno una larghezza maggiore dello spessore minimo definito4.

Quindi, se l’impiego di cartografia vettoriale o raster consente di localizzare sul territorio i fenomeni in questione attraverso la componente cartografica dei dati, difficilmente è possibile ricavare stime locali accurate e affidabili sulle superfici e sulle dinamiche dettagliate di consumo del suolo (Munafò, 2010a). Infatti, dal punto di vista statistico e ai fini della valutazione delle superfici, vengono sempre sottostimate le dimensioni di tutte le classi che tipicamente sono maggiormente frammentate (come le aree urbanizzate o impermeabilizzate) o quelle lineari (come le infrastrutture stradali e ferroviarie) e che, quindi, hanno maggiori probabilità di avere la singola area omogenea di ampiezza inferiore alla minima unità cartografata o spessore inferiore a quello minimo. Ciò è tanto più vero quanto più piccola è la scala della carta. Inoltre, in assenza di specifiche indagini, è difficilmente calcolabile l’errore di stima della valutazione a causa della complessa applicazione delle tecniche statistiche tradizionali su base cartografica.

Gli errori di stima sono ancora più evidenti nel caso di analisi dei cambiamenti di uso del suolo che possono essere assai parcellizzati e in cui la dimensione della singola zona che cambia classe è spesso molto vicina alla minima unità cartografata. Inoltre, le stime risentono anche degli errori di classificazione automatica o di fotointerpretazione, che possono essere sistematici e non presentare compensazione tra errori di omissione e di commissione.

Si deve anche considerare che in una zona omogenea dal punto di vista dell’uso del suolo, definita da un’unica classe e delimitata da confini netti, possono convivere in realtà un insieme di coperture, di usi e di attività antropiche. Tale complessità è inversamente proporzionale alla scala di acquisizione e restituzione dei dati ma già a scale di dettaglio (1:10.000 – 1:25.000) la presenza di usi diversi all’interno di uno stesso poligono è piuttosto frequente, rendendo necessario il ricorso a classi “miste” che, per definizione, rappresentano zone in cui non è possibile individuare un unico utilizzo del territorio con la presenza congiunta di più usi o coperture del suolo.

Nel caso particolare di analisi dei processi di urbanizzazione e di valutazione del consumo di suolo agricolo e naturale, l’impiego di dati cartografici di uso del suolo, che normalmente vengono utilizzati riclassificando le zone in due classi, “urbanizzato” e “non urbanizzato”, comporta l’approssimazione che deriva dal considerare le classi di origine come omogenee5. In realtà in ogni classe sono presenti, con percentuali che non sono quasi mai trascurabili, coperture del suolo diverse e classificabili in maniera opposta.

In alternativa agli approcci cartografici basati su dati derivati da fotointerpretazione o da classificazione di immagini telerilevate, con i limiti e i vantaggi evidenziati sopra, possono essere impiegati dati cartografici già acquisiti in diverse forme oppure dati privi di componente geometrica ma con un riferimento territoriale come, ad esempio, limiti amministrativi, sezioni censuarie o altro. Nel primo caso le informazioni sull’uso del suolo vengono derivate da altre fonti cartografiche (carte tecniche regionali, piani regolatori comunali, etc.), nel secondo caso i dati di partenza sono costituiti da indagini censuarie o statistiche socio-economiche ma, in entrambi i casi, è sconsigliabile utilizzarli per derivare, in maniera indiretta, stime affidabili sulle superfici interessate dal consumo di suolo.

Un’altra metodologia di analisi, oltre all’utilizzo di cartografie di uso e copertura del suolo, è costituita dai metodi campionari. Tale approccio impiega un campione di aree (o in alcuni casi di punti) che vengono studiate sulla base di campagne di monitoraggio in situ e/o di fotointerpretazione di ortofoto o di immagini telerilevate ad alta definizione. In tal modo si garantisce generalmente, in funzione della numerosità e rappresentatività del campione, una maggiore precisione della stima e la possibilità di valutare l’errore o l’intervallo di confidenza con tecniche statistiche. Per contro, un approccio campionario puro, per la valutazione dei fenomeni in questione, ha notevoli difficoltà di spazializzazione e di rappresentazione geografica. Infatti l’uso del territorio, avendo caratteristiche di discontinuità nello spazio e nel tempo, è difficilmente modellizzabile e, per tale ragione, le tecniche di interpolazione, anche geostatistiche, sono spesso poco applicabili se non aumentando il campione in modo significativo o utilizzando informazioni ancillari (Munafò, 2010b).

Purtroppo, alcune fonti informative, quali POPOLUS e soprattutto IUTI (MMU pari a 0,5 ettari), pur utilizzando un approccio campionario, mantengono il concetto di minima unità cartografata all’interno del sistema di classificazione. Tale scelta comporta, al fine della derivazione degli indicatori, il risultato di dover sommare le due fonti di errore: quella campionaria e quello cartografica. Nel caso di LUCAS, invece, il campione utilizzato è ridotto e adeguato a rappresentare la situazione solo a livello nazionale, mentre la rete di monitoraggio di ISPRA, con un campione più esteso, arriva a coprire il livello regionale ma non è sufficiente per una rappresentazione a livello locale al di fuori dei 43 principali comuni studiati da ISPRA e dalle ARPA/APPA nell’ambito del Rapporto sulla qualità dell’ambiente urbano (ISPRA, 2010).

Appare evidente, quindi, come la scelta di una particolare metodologia di analisi debba tenere in considerazione i limiti dell’approccio e sia fortemente legata agli obiettivi dell’analisi stessa. Se lo scopo è quello di ottenere una rappresentazione quanto più possibile completa del territorio e una distribuzione spaziale dei processi di trasformazione del suolo, è consigliabile l’impiego di dati cartografici. Se, invece, l’analisi è finalizzata alla produzione di statistiche sulle superfici o all’elaborazione di specifici indicatori (ad esempio la superficie di suolo urbanizzato procapite), allora è auspicabile prendere in considerazione un approccio campionario. Nel caso in cui sia necessaria un’analisi a scala locale, è opportuno utilizzare un approccio misto, che veda la presenza tanto di analisi campionarie, quanto di dati cartografici o comunque georeferenziabili. Il campione statistico può, infatti, essere utilizzato come base da cui partire per effettuare la spazializzazione con i dati cartografici o, viceversa, come set di dati per la validazione e per la valutazione dell’accuratezza delle informazioni geografiche.

4 Prospettive di lavoro

Sul tema del “consumo di suolo”, tra il secondo semestre 2011 e il primo semestre 2012 la XIII Commissione "Territorio, Ambiente e Beni ambientali" del Senato della Repubblica ha attivato un ciclo di audizioni alle quali hanno partecipato i rappresentanti di alcuni enti, istituzioni e associazioni che producono informazione statistica dedicata, tra i quali il Presidente dell’Istituto nazionale di statistica. Nell’ambito di tale contesto istituzionale e nel dibattito parlamentare si è pervenuti alla proposizione di una mozione, sostenuta trasversalmente da diverse componenti politiche, e di una successiva risoluzione della 13ª commissione permanente (Territorio, ambiente e beni ambientali) approvata l’11 luglio 2012, che impegna il Governo ad avviare la realizzazione di un sistema informativo, statistico e geografico integrato per la lettura del consumo del suolo, che deve avvalersi di tutte informazioni disponibili e dei risultati metodologici e classificatori prodotti nell’ambito di studi in sede internazionale, nazionale ed accademica. A questo scopo la risoluzione richiede di promuovere, attraverso una disposizione legislativa dotata di relativa copertura finanziaria, un organismo nazionale che, con un ruolo di coordinamento dell’Istat e dell’Ispra, abbia il compito di predisporre tale sistema e di coordinare, sia sul piano della produzione dei dati che su quello statistico-metodologico, tutti gli enti pubblici e privati che, a vario titolo, dispongono di informazioni e strumenti utili e si sono impegnati sul tema.

In aggiunta alle attività in essere (vedi ad esempio la collaborazione Istat, Ispra, e sistema delle agenzie ambientali delle Regioni e delle Province Autonome), che come descritto nei precedenti paragrafi hanno già reso disponibili alcune fonti informative utili allo studio del fenomeno nelle sue differenti manifestazioni, l’Istat sta già attivamente collaborando con il Centro ricerche consumo di suolo (CRCS) del Politecnico di Milano, con il “Laboratorio urbano - Centro di documentazione, ricerca e proposta sulle città” e, recentemente, sta attivando una collaborazione con l’Istituto nazionale di urbanistica (Inu). Anche nell’ambito dei lavori della Commissione scientifica Istat-Cnel per la misura del benessere (progetto Bes – Benessere equo e sostenibile) per i domini “Paesaggio e patrimonio culturale” e “Ambiente” è emersa la necessità di considerare misure per la quantificazione del, consumo di suolo e della dispersione insediativa, nonché per la stima dell’abusivismo edilizio, derivato da cattiva programmazione e gestione degli assetti territoriali, che in forma consistente alimenta i consumo disordinato e indiscriminato degli spazi destinati a differenti usi e con diverse vocazioni, compromettendo sia la qualità dell’ambiente sia le valenze paesaggistiche.

L’Ispra, già coinvolto (vedi paragrafo 2) nel programma GMES e nella gestione della rete nazionale di monitoraggio del consumo di suolo, ha costituito uno specifico gruppo di lavoro con lo scopo di approfondire gli aspetti metodologici sulla valutazione del consumo di suolo, di assicurare il continuo aggiornamento della rete e dei dati del monitoraggio del consumo di suolo, di definire gli indicatori da utilizzare per il reporting ambientale, in collaborazione con Istat, il Sistema agenziale e in accordo con gli indicatori consolidati a livello europeo.

Istat e Ispra stanno inoltre collaborando con strutture del Mipaaf e dell’Inea per cooperare al progetto finanziato dalla Commissione europea ed Eurostat “Pilot studies on the provision of harmonized land use/land cover statistics (Synergies between LUCAS and the Italian national systems)” e per la pubblicazione del rapporto, a cura del Mipaaf, “Costruire il futuro: difendere l’agricoltura dalla cementificazione”, a supporto della proposta di Disegno di legge in materia di valorizzazione delle aree agricole e di contenimento del consumo di suolo.

Tutte queste iniziative muovono anche dalla necessità di rispondere alle esigenze informative manifestate in differenti contesti, non ultimo il Circolo qualità “Territorio e ambiente” al quale afferiscono gli uffici di statistica degli enti nazionali e locali della pubblica amministrazione per la redazione del Programma statistico nazionale.

Tra le strutture tematiche dell’Istat è stata effettuata una prima ricognizione delle fonti disponibili, da utilizzare per la definizione di uno o più indicatori utili, nell’ambito delle attività del costituendo “Laboratorio per l’analisi e la produzione di informazione statistica sul fenomeno dei consumi di suolo”. Le principali fonti statistiche di produzione corrente già individuate potrebbero concorrere, in forma integrata, alla quantificazione del fenomeno:stock e flussi con dati derivati da rilevazioni, stime e fonte amministrativa: censimenti della popolazione e delle abitazioni per la componente edifici e dinamiche insediative della popolazione; censimento dell’agricoltura per l’analisi delle transizioni dell’uso del suolo; basi territoriali per le mappature dell’edificato in ambito urbano; statistiche strutturali su volumi dei fabbricati autorizzati, costi dei fabbricati, transizioni dei terreni da destinazione agricola ad altro uso; conti nazionali e territoriali e conti ambientali per stime del valore aggiunto del settore costruzioni, stime dell’occupazione di suolo da parte degli edifici, stima dei conti patrimoniali per abitazioni ed immobili e valori dei terreni, stime dell'abusivismo edilizio, dinamica delle manutenzioni rispetto alle nuove costruzioni etc..

Le attività previste consentiranno di individuare eventuali specifiche carenze informative nell’ambito delle analisi ambientali e territoriali, per colmare le quali si potrà valutare: 1) l’esistenza di altre fonti (anche in ambito Sistan) non ancora sfruttate per gli scopi conoscitivi; 2) la necessità di impiantare indagini dedicate o di progettare approfondimenti specifici; 3) soprattutto, l’attivazione di progetti congiunti e sinergici con altri enti e istituzioni che coprono parzialmente le tematiche trattate.

In estrema sintesi le prossime attività, in collaborazione tra Istat, Ispra e gli altri enti interessati, potrebbero essere orientate alla disamina dei problemi metodologici, quali la determinazione dello stock (S) e di uno o più punti benchmark (B) (storici) rispetto ai quali calcolare le variazioni; la misurazione dei flussi (F) (e conseguente calcolo variazioni); la definizione indicatori utili alla misurazione di differenti aspetti (superfici edificate e delle infrastrutture, urban sprawl, soil sealing, impatto sul paesaggio, abusivismo…), e di governance, quali la frammentazione dei ruoli a livello nazionale e la pluralità di competenze esistenti; la risposta organica alle differenti richieste di dati/fonti e la proposizione di standard da parte di organismi internazionali (Eurostat, DG Agri, DG Env, JRC, FAO, EEA, etc.).

L’approccio di lavoro proposto si focalizza sulle opportunità di lavorare in rete con l’impiego sinergico delle competenze multi-tematiche e dei dati già disponibili al fine di rendere disponibile un “ambiente comune” dove condividere le definizioni del fenomeno, nelle sue diverse caratterizzazioni, le metodologie di misurazione/stima, gli standard per la rilevazione, la rappresentazione e lo scambio dell’informazione, con il coinvolgimento di tutti i soggetti istituzionalmente e tematicamente interessati alla misurazione.

Tra le finalità che a giudizio degli autori sarebbe indispensabile perseguire, in primo luogo, la definizione di un set di requisiti ed azioni da implementare per la produzione di informazione che elimini (o almeno riduca il più possibile) le sovrapposizioni diseconomiche, garantisca lo sviluppo armonico di nuove azioni o linee di ricerca/produzione dati rispetto a quanto già realizzato in altri contesti e consenta, quindi, la piena confrontabilità dei dati prodotti da soggetti diversi e per diversi territori. Un programma di lavoro oneroso che ci auguriamo possa veder interessati e partecipi quanti più soggetti possibile al fine di comprendere e governare un fenomeno dagli impatti presenti e futuri così rilevanti.

Bibliografia

ISPRA (2011), Qualità dell’ambiente urbano, VI Rapporto, ISPRA, Roma.

ISPRA (2012), Annuario dei dati ambientali, edizione 2011, ISPRA, Roma.

ISTAT (2009), Rapporto annuale, La situazione del Paese nel 2008, Istat, Roma.

ISTAT (2012), Rapporto annuale 2012, La situazione del Paese, Istat, Roma.

Keizer, K; Lindenberg, S; Steg, L (2008). "The Spreading of Disorder". Science 322 (5908): 1681–5. DOI:10.1126/science.1161405

MUNAFÒ, M. (2010a), Urbanizzazione e consumo di suolo agricolo. In L. Salvati (a cura di) Le interrelazioni del settore agricolo con l’ambiente, Istat, Roma.

MUNAFÒ, M. (2010b), Analisi e governo delle trasformazioni. In M. Munafò (a cura di) Rappresentare il territorio e l’ambiente, Bonanno, Acireale-Roma.



SOKAL, R. (1974), Classification: purposes, principles, progress, prospects. Science, 185.4157, 111 - 123.

1 ISPRA, Via Vitaliano Brancati 48, 00144, Roma, e-mail: michele.munafo@isprambiente.it.

2 Istat, Viale Oceano Pacifico 171, 00144, Roma, e-mail: ferrara@istat.it.

3 Il Cisis (Centro interregionale per i sistemi informatici, geografici e statistici) propone di adottare un’unità minima compresa tra 0,25 e 0,5 ettari per una scala di 1:10.000 e compresa tra 1 e 2,25 ettari per la scala di 1:25.000.

4 Tale spessore è, generalmente, dell’ordine di 1/1.000 della scala della carta (10 metri per una carta a scala 1:10.000).

5 I dati del Corine Land Cover e di altre cartografie di uso e copertura del suolo con sistemi di classificazione gerarchici vengono spesso impiegati, per l’analisi dei processi di urbanizzazione, utilizzando solo il primo livello di classificazione. Tali classi sono, ovviamente, ancora meno omogenee.







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